以國(guó)企混改提高國(guó)有資本配置運(yùn)營(yíng)效率

李紅娟

資本的本質(zhì)是一種社會(huì)關(guān)系，通過(guò)資本運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值的增值。通過(guò)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革促進(jìn)國(guó)有資本和其他類型的資本取長(zhǎng)補(bǔ)短，協(xié)同共進(jìn)、融合發(fā)展，有利于優(yōu)化國(guó)有資本布局，放大各類資本功能，提升國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率。

一、我國(guó)國(guó)有資本配置現(xiàn)狀及主要問(wèn)題

（一）國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制尚有改善空間

國(guó)資監(jiān)管主體有待于進(jìn)一步明確。國(guó)資監(jiān)管體制存在各市場(chǎng)監(jiān)管部門交叉監(jiān)管情況，不僅導(dǎo)致行政監(jiān)管資源的浪費(fèi)，也增加了被監(jiān)管對(duì)象的經(jīng)營(yíng)成本。在國(guó)資監(jiān)管信息的阻隔上，各個(gè)部門沒(méi)有對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行有效共享，沒(méi)有形成協(xié)同監(jiān)管的合力。國(guó)資監(jiān)管“條塊分割”既分散了市場(chǎng)的有限資源，又限制了市場(chǎng)的有效拓展，在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)扁平化時(shí)代將面臨更大的發(fā)展壓力。

國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制有待健全。國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易監(jiān)管部門根據(jù)各自監(jiān)管的要求相應(yīng)出臺(tái)不同的監(jiān)管文件，制定不同的監(jiān)管政策，使用不同的監(jiān)管方法，弱化了國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)的市場(chǎng)化功能。不同交易機(jī)構(gòu)或交易平臺(tái)涉及交易的各種規(guī)章制度和操作辦法標(biāo)準(zhǔn)不一，交易數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)口徑也不一致，不利于市場(chǎng)間交易信息共享和項(xiàng)目資源互相推介。

金融資本對(duì)資源調(diào)配的支持力度不夠。政府直接配置國(guó)有資本的種類和數(shù)量仍然過(guò)多，擁有較多的公共事業(yè)性質(zhì)的國(guó)企，金融行業(yè)上市公司缺乏。金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)行信貸投放時(shí)非常注重信用水平，一般對(duì)貸款企業(yè)的抵押質(zhì)押品、企業(yè)資質(zhì)等信息會(huì)予以高度關(guān)注，金融機(jī)構(gòu)對(duì)信貸政策把握不到位支持新興產(chǎn)業(yè)力度相對(duì)較弱。

（二）國(guó)有資本結(jié)構(gòu)布局待進(jìn)一步優(yōu)化

我國(guó)國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)布局不合理。很大一部分國(guó)有資本集中在低效、產(chǎn)能過(guò)剩、產(chǎn)業(yè)層次不高、產(chǎn)業(yè)鏈低端的領(lǐng)域內(nèi)。高新技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)金融、新能源、新材料等新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資本投入占比不高，具有產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力、影響力的領(lǐng)域內(nèi)國(guó)有資本占比更是處于較低比例。大規(guī)模的國(guó)有資本投入到國(guó)民各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但是產(chǎn)業(yè)分布較散，未能實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的規(guī)模聚集效應(yīng)。我國(guó)國(guó)有資本分布涉及行業(yè)過(guò)多，行業(yè)覆蓋面過(guò)寬、戰(zhàn)線分布過(guò)長(zhǎng)、資源配置過(guò)散、行業(yè)主業(yè)趨同、同業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、資本集中度不高，不利于發(fā)揮其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的引導(dǎo)作用。基礎(chǔ)和公益性行業(yè)領(lǐng)域布局較為分散。國(guó)有資本對(duì)資源的控制力和影響力未完全發(fā)揮，運(yùn)營(yíng)效率不高，戰(zhàn)略性行業(yè)領(lǐng)域國(guó)有資本競(jìng)爭(zhēng)力還不夠強(qiáng)。

國(guó)有企業(yè)資本規(guī)模小競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。經(jīng)過(guò)了多年的國(guó)有企業(yè)改革，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力水平整體有所提高，尤其是產(chǎn)生了一批立足國(guó)際市場(chǎng)的大型國(guó)企，對(duì)國(guó)有資本的布局產(chǎn)生了一定的影響。但是較之發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)際領(lǐng)先跨國(guó)公司而言，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)仍然存在規(guī)模偏小、資源配置力弱、行業(yè)集中度偏低，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)不強(qiáng)等問(wèn)題。一些大型國(guó)有企業(yè)業(yè)務(wù)板塊紛雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)層級(jí)過(guò)多、母公司對(duì)子公司管控能力弱。國(guó)有企業(yè)普遍存在內(nèi)外部體制機(jī)制靈活性相對(duì)不足，面對(duì)行業(yè)更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型等應(yīng)對(duì)能力不強(qiáng)，部分傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)盈利能力持續(xù)下降、債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高。國(guó)有資本從“散小弱低”企業(yè)退出機(jī)制不完善，進(jìn)入具有競(jìng)爭(zhēng)力和影響力的企業(yè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)。這需要在新一輪的國(guó)有企業(yè)改革和國(guó)有資本布局中進(jìn)行戰(zhàn)略方面的調(diào)整，堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)重組整合的基礎(chǔ)上，推動(dòng)國(guó)有資本向具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)及其主業(yè)集中，完善企業(yè)內(nèi)外的體制機(jī)制，國(guó)有資本向擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)、國(guó)際知名品牌、行業(yè)領(lǐng)先技術(shù)、具有一流國(guó)際一流企業(yè)潛力的國(guó)有布局。

（三）混合所有制改革制度體系不完善

混合所有制改革配套制度不健全。一是員工持股操作依據(jù)待細(xì)化。需緊密結(jié)合國(guó)家治理體系建設(shè)和國(guó)有企業(yè)功能定位，研究明確國(guó)有資本在哪些行業(yè)必須獨(dú)資，在哪些行業(yè)必須控股，在哪些行業(yè)可以參股或完全退出。同時(shí)，需結(jié)合不同行業(yè)企業(yè)特點(diǎn)，優(yōu)選最佳戰(zhàn)略投資者、探索最合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。二是國(guó)企民企融合度需加強(qiáng)。國(guó)有資本與社會(huì)資本在企業(yè)文化、管理理念、價(jià)值取向等方面存在差異，混合所有制企業(yè)中如何實(shí)現(xiàn)兩者真正的有效融合，還需要進(jìn)一步探索各類資本協(xié)同發(fā)展的價(jià)值理念、行為準(zhǔn)則和有效合作規(guī)范體系。三是混改后的企業(yè)治理機(jī)制需進(jìn)一步完善?；旄暮蟮钠髽I(yè)在治理機(jī)制、管理方法、運(yùn)行方式、激勵(lì)機(jī)制等方面都與原先的企業(yè)既有的模式存在較大差異，需要進(jìn)行既“換湯”又要“換藥”式的改革創(chuàng)新，全面激發(fā)企業(yè)發(fā)展的內(nèi)外動(dòng)能。

混合所有制改革推進(jìn)中所暴露出來(lái)的問(wèn)題亟待破解。從當(dāng)前各地推進(jìn)混改的成效來(lái)看，各區(qū)域間混合所有制改革呈兩極分化趨勢(shì)，改革進(jìn)度各一，大部分地區(qū)混改有待提速。一些地方國(guó)企混合所有制改革“名義”重于“實(shí)質(zhì)”，改革不徹底，有的地方國(guó)企混改后企業(yè)依然沿用老的思維和模式運(yùn)行企業(yè)，有的混改后的企業(yè)依然存在“一股獨(dú)大”的問(wèn)題?；旄牡姆秶透母锪Χ壬行柽M(jìn)一步加強(qiáng)。從目前來(lái)看，地方混合所有制改革的試點(diǎn)大多停留在競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的二級(jí)（及以下）公司層面，涉及到集團(tuán)層面的改革不多，已開(kāi)展的地方國(guó)企需進(jìn)一步提升“改”的質(zhì)量，尤其是地方政府在一級(jí)、二級(jí)企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化激勵(lì)方面的進(jìn)展比較有限，改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域還需進(jìn)一步強(qiáng)化。

二、以混合所有制改革提升國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率總體思路

國(guó)有資本調(diào)整和優(yōu)化的核心是增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力、影響力和運(yùn)行效率，重點(diǎn)解決國(guó)有資本“投向哪里”以及“投入多少”的問(wèn)題。未來(lái)我國(guó)國(guó)有資本布局的方向，主要是按照國(guó)有資本的基本特性進(jìn)行資本的安排和運(yùn)營(yíng)，并在國(guó)有資本載體的國(guó)有企業(yè)層面建立和完善有利于提高經(jīng)營(yíng)效率的體制機(jī)制。

國(guó)有企業(yè)作為國(guó)有資本的重要載體，加快調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化的基礎(chǔ)上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是提高國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率的重要途徑。通過(guò)國(guó)有企業(yè)內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)的完善和外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境的優(yōu)化，整合優(yōu)質(zhì)資源，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效益，使企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)政企分離、政資分離，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的活力，由傳統(tǒng)企業(yè)管理制度向現(xiàn)代企業(yè)制度加速轉(zhuǎn)型升級(jí)。

通過(guò)混合所有制改革，引入具有優(yōu)勢(shì)資源或者核心競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略投資者，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推進(jìn)各類資本融合發(fā)展。以擁有優(yōu)勢(shì)主業(yè)的企業(yè)為主導(dǎo)，發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司專業(yè)平臺(tái)作用，聚焦企業(yè)主業(yè)板塊，加大內(nèi)部現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)資源整合和國(guó)有企業(yè)之間專業(yè)化整合。國(guó)有資本有序地從“規(guī)模小”“分布散”“盈利弱”“經(jīng)營(yíng)差”“產(chǎn)業(yè)鏈低”的企業(yè)退出，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向適度的向龍頭骨干企業(yè)集中。

以國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效為目標(biāo)，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向，多措并舉著力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提高國(guó)有資本的配置和運(yùn)營(yíng)效率。

三、提高國(guó)有資本配置運(yùn)營(yíng)效率對(duì)策建議

總體而言，創(chuàng)新和改革國(guó)有資本資源配置可以分別從政府體制機(jī)制完善、企業(yè)外部資源整合和增強(qiáng)企業(yè)內(nèi)力建設(shè)三個(gè)層面推進(jìn)。

（一）完善國(guó)資管理體制，創(chuàng)新國(guó)資監(jiān)管機(jī)制

加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)監(jiān)督。改革國(guó)資監(jiān)管體制，充分發(fā)揮其對(duì)國(guó)有資本監(jiān)督和管理的兩項(xiàng)權(quán)責(zé)。所謂國(guó)有資本的“監(jiān)督”是國(guó)資監(jiān)管部門作為出資人對(duì)國(guó)有資本的風(fēng)險(xiǎn)防控職能，主要是對(duì)資本授權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，“管理”是以管資本為主，考核相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，從放活資本經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上下放相應(yīng)權(quán)責(zé)，完善資本授權(quán)機(jī)制和相應(yīng)的流程規(guī)范。按照市場(chǎng)監(jiān)管與出資人職責(zé)相分離的原則，理順國(guó)有資本管理體制。建立統(tǒng)一的國(guó)有資本出資人制度，明確出資人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。出資人主要對(duì)其所出資的資本進(jìn)行負(fù)責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注國(guó)有資本的投資方向、國(guó)有資本的分布、國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)、國(guó)有資本的收益、國(guó)有資本的風(fēng)險(xiǎn)防范等，而國(guó)有資本的具體運(yùn)營(yíng)事務(wù)由企業(yè)依法自行履職。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略、投資和重大事項(xiàng)的監(jiān)督，但避免介入過(guò)深。加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)控的及時(shí)性和有效性，建立國(guó)有企業(yè)事前報(bào)告制度、事后報(bào)告制度和總體報(bào)告制度。

（二）優(yōu)化國(guó)有資本布局，釋放國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源

進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本產(chǎn)業(yè)布局。突出主業(yè)，聚焦優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展擴(kuò)張，并逐步退出劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)。國(guó)有資源重點(diǎn)投向基礎(chǔ)性、公共性、戰(zhàn)略性、平臺(tái)性等關(guān)鍵領(lǐng)域、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和核心企業(yè)。用改革的辦法推進(jìn)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，切實(shí)改變國(guó)有企業(yè)“小、散、弱”的狀況。穩(wěn)妥推進(jìn)壓縮企業(yè)管理層級(jí)精簡(jiǎn)企業(yè)法人數(shù)量工作。加快處置“僵尸企業(yè)”和特困企業(yè)，通過(guò)處置“僵尸企業(yè)”釋放國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源。對(duì)具有一定的品牌影響力和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，卻又因各種原因暫時(shí)困難的企業(yè)，通過(guò)兼并重組、優(yōu)化組合的方式，盤活現(xiàn)有資源，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)和競(jìng)爭(zhēng)能力;對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向而又長(zhǎng)期虧損的企業(yè)，則應(yīng)通過(guò)破產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置等方式，將其占據(jù)的財(cái)政、信貸等資源釋放出來(lái)，為新興產(chǎn)業(yè)或具有創(chuàng)新潛力的企業(yè)提供資源支持，進(jìn)而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。

融合發(fā)展資本鏈與產(chǎn)業(yè)鏈。積極履行國(guó)企的社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)資源整合，延伸上下游服務(wù)鏈條，打通國(guó)資業(yè)務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈促進(jìn)公共資源市場(chǎng)化配置。通過(guò)金融行業(yè)來(lái)帶動(dòng)傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將資本鏈與產(chǎn)業(yè)鏈融合，對(duì)各類資本協(xié)同共進(jìn)起到雙贏的效果。通過(guò)調(diào)整、優(yōu)化國(guó)有資本配置結(jié)構(gòu)，消除資源配置中的“擠出效應(yīng)”，為民營(yíng)企業(yè)發(fā)展提供相對(duì)寬松的資源環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境，進(jìn)一步釋放民營(yíng)經(jīng)濟(jì)活力。優(yōu)化政府投資方式，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目。引入保險(xiǎn)資金、社保基金等長(zhǎng)期投資者參與具有戰(zhàn)略性的重點(diǎn)工程投資和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)社會(huì)資本投資或參股基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、公共服務(wù)等領(lǐng)域項(xiàng)目，使各類投資者在平等競(jìng)爭(zhēng)中獲取合理收益。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域選擇有代表性的政府投融資項(xiàng)目，開(kāi)展多種形式的政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，加快形成可復(fù)制、可推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。

（三）完善混改制度體系，統(tǒng)籌推進(jìn)資本整合

強(qiáng)化混合所有制改革頂層設(shè)計(jì)。進(jìn)一步準(zhǔn)確界定國(guó)有資本功能，明確非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間和范圍，對(duì)混合所有制改革的法律制度和保障機(jī)制進(jìn)行精細(xì)化設(shè)計(jì)和落實(shí)。在指標(biāo)制度、標(biāo)準(zhǔn)制度、統(tǒng)計(jì)制度、考評(píng)制度、機(jī)構(gòu)組織等方面深化國(guó)企混合所有制改革和探索創(chuàng)新，形成衡量發(fā)展、統(tǒng)計(jì)發(fā)展、考評(píng)發(fā)展、組織發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展的新制度體系。進(jìn)一步明確國(guó)有企業(yè)混合所有制改革重點(diǎn)和方向，優(yōu)先選擇主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國(guó)有企業(yè)，積極推進(jìn)混合所有制改革。按照國(guó)有企業(yè)分類的不同采取相應(yīng)措施，在引導(dǎo)子公司層面改革的同時(shí)積極探索在集團(tuán)公司層面推進(jìn)混合所有制改革。

積極推進(jìn)混合所有制改革，動(dòng)態(tài)地調(diào)整和優(yōu)化國(guó)有資本布局。從資本融合發(fā)展的角度出發(fā)，本著有利于各所有制經(jīng)濟(jì)資本放大、資源互補(bǔ)、協(xié)同并進(jìn)的原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局和行業(yè)發(fā)展。充分發(fā)揮非公有資本在資金、技術(shù)、管理、人才、信息等方面的資源優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化國(guó)有資本在政策、融資、信用等方面的優(yōu)勢(shì)。探索建立國(guó)有股東“金股”制度，通過(guò)約定對(duì)特定事項(xiàng)的否決權(quán)，確保國(guó)有資本在特定領(lǐng)域的控制力。國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化的目的在于促進(jìn)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)有資本流動(dòng)中的調(diào)節(jié)作用。通過(guò)股權(quán)多元化可以分擔(dān)國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減輕國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)資金壓力和促進(jìn)理性經(jīng)營(yíng)決策。除少數(shù)領(lǐng)域外，要積極發(fā)展多元投資主體公司。目前，國(guó)有大企業(yè)多呈現(xiàn)集團(tuán)形態(tài)，即一個(gè)獨(dú)資母公司下面有若干個(gè)全資或者控股子公司。多元主體參與資本投資、運(yùn)營(yíng)決策，會(huì)產(chǎn)生共同的價(jià)值分析和評(píng)價(jià)，降低因投資失誤而帶來(lái)的國(guó)有資本流失風(fēng)險(xiǎn)。加快國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化進(jìn)程，尤其是在母公司層面引入私人資本，以加強(qiáng)政企分開(kāi)和減少體制風(fēng)險(xiǎn)和加強(qiáng)國(guó)有資本專業(yè)化能力。積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，提升企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)合力，推動(dòng)企業(yè)整體經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院體改所副研究員）