《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2019年版）》實(shí)現(xiàn)重要突破

陳升

建立全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單編碼體系

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單通過建立全國統(tǒng)一的清單編碼體系，依托全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，對列入清單的市場準(zhǔn)入類審批事項(xiàng)進(jìn)行賦碼，同時(shí)清單編碼與全國政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的編碼形成一致的映射關(guān)系。這有助于市場準(zhǔn)入負(fù)面清單與全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺和統(tǒng)一社會信用代碼體系銜接匹配，打造全國一張清單。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單許可類事項(xiàng)中，大部分是市場準(zhǔn)入行政審批事項(xiàng)。但長期以來，全國各地行政審批事項(xiàng)并未建立統(tǒng)一編碼，各地行政審批在具體實(shí)施中存在諸多差異。

一方面，各地審批事項(xiàng)名稱不一，同一審批事項(xiàng)在不同地區(qū)、不同層級表述各異，令市場主體無所適從。另一方面，行政審批的標(biāo)準(zhǔn)尺度差異很大，相關(guān)審批事項(xiàng)的辦理流程、審批要件各不一致，具體執(zhí)行尺度更因地而異，容易將地方利益摻雜其中，不利于全國統(tǒng)一市場的構(gòu)建。

此外，各審批部門之間信息封鎖，導(dǎo)致信息資源碎片化。近年來，各部門都很重視信息化建設(shè)，都建有獨(dú)立的專門業(yè)務(wù)審批網(wǎng)，很少與網(wǎng)上審批系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、信息共享，信息資源難以上下、左右、內(nèi)外互通。

此次初步建立全國統(tǒng)一的負(fù)面清單編碼體系有效破解上述困境，讓每一項(xiàng)市場準(zhǔn)入類審批事項(xiàng)都有一個(gè)唯一的“身份證號”，規(guī)范負(fù)面清單事項(xiàng)，使清單事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，同時(shí)與政務(wù)事項(xiàng)相匹配，為實(shí)現(xiàn)清單事項(xiàng)“一目了然、一網(wǎng)通辦”提供了良好基礎(chǔ)。

第一，使清單事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化。通過統(tǒng)一編碼規(guī)則，保障清單事項(xiàng)和清單事項(xiàng)具體措施的編碼唯一性。保障在審批執(zhí)行過程中，不同地區(qū)清單事項(xiàng)的統(tǒng)一性。清單具體措施也是唯一編碼，從而使得審批尺度在全國層面統(tǒng)一。

第二，便于與政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)相匹配。清單事項(xiàng)進(jìn)行唯一編碼后，進(jìn)而將清單事項(xiàng)各類信息要素與政務(wù)服務(wù)平臺各類信息要素一一對應(yīng)，完全匹配，與全國政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的編碼形成一致的映射關(guān)系。對地方進(jìn)入國家政務(wù)服務(wù)平臺辦理的市場準(zhǔn)入類審批事項(xiàng)進(jìn)行核查，沒有賦碼的市場準(zhǔn)入類事項(xiàng)禁止開展審批業(yè)務(wù)，真正杜絕跑冒滴漏、另搞一套、體外運(yùn)行，確保了負(fù)面清單的落實(shí)。同時(shí)，清單編碼符合社會信用代碼編碼規(guī)則等規(guī)范性要求，也為將來與全國信用信息共享平臺和數(shù)據(jù)信息共享預(yù)留接口。

第三，便于清單事項(xiàng)的有效集成，一網(wǎng)通辦。各地方清單事項(xiàng)形成統(tǒng)一編碼后，又與政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)相映射，實(shí)現(xiàn)包括行政審批事項(xiàng)在內(nèi)的所有政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全部一體化在線辦理，全國統(tǒng)一的清單編碼與全國政務(wù)服務(wù)平臺有效集成，負(fù)面清單信息公開機(jī)制建設(shè)也與政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)進(jìn)度相匹配，深度融合、有機(jī)銜接、一體推進(jìn)，有助于形成暢通的跨部門、跨層級、跨區(qū)域運(yùn)行體系，更好實(shí)現(xiàn)信息共享、相互推送、快速反應(yīng)、聯(lián)勤聯(lián)動。系統(tǒng)整合和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的背景下，全面實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單首次年度動態(tài)調(diào)整成效顯著

國家發(fā)展改革委、商務(wù)部在《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2018年版）》基礎(chǔ)上，修訂形成《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2019年版）》，經(jīng)黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，于2019年10月發(fā)布實(shí)施。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度改革不斷深化，“一年一修，動態(tài)調(diào)整”將成為這項(xiàng)改革的關(guān)鍵特征之一。

清單“一年一修，動態(tài)調(diào)整”的目的，就是要確保市場準(zhǔn)入負(fù)面清單成為一張管用好用的“活清單”，避免負(fù)面清單措施落后于時(shí)代發(fā)展，淪為“僵尸條款”。一是要根據(jù)“放管服”改革的深入推進(jìn)、法律法規(guī)的“立改廢釋”等情況，對清單及時(shí)作出修改調(diào)整;二是要對市場上出現(xiàn)的新形勢、新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等做出即時(shí)的應(yīng)對，在必要情況下對市場準(zhǔn)入政策進(jìn)行調(diào)整。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度在我國是一個(gè)從無到有的“起點(diǎn)式改革”?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（國發(fā)〔2015〕55號）要求，制度實(shí)施要本著漸進(jìn)原則，“立足國情、循序漸進(jìn)、整體規(guī)劃、分步實(shí)施，取得可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)后全面推開”。“一年一修，動態(tài)調(diào)整”，逐步對清單作出調(diào)整完善，正是這一原則的踐行。

從梳理公布《清單草案（試點(diǎn)版）》開始，我國市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，一步步從“摸家底”開始，到《清單（2018年版）》的公布，宣布了制度實(shí)施的全面開啟，再到當(dāng)下公布《清單（2019年版）》，標(biāo)志著制度開始步入常態(tài)化工作階段，清單不斷地在進(jìn)行著自我更新升級。

一是清單長度越來越短?！肚鍐危?018年版）》共列禁止和許可類事項(xiàng)151項(xiàng)，總體上比《清單草案（試點(diǎn)版）》原有的328項(xiàng)減少了177項(xiàng)，壓減幅度達(dá)54%。此次清單修訂，又在《清單（2018年版）》的基礎(chǔ)上，根據(jù)“放管服”改革進(jìn)展，將“消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批”“職業(yè)技能考核鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)立審批”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可”“社會福利機(jī)構(gòu)設(shè)置許可”等措施放開。同時(shí)，還進(jìn)一步明晰市場準(zhǔn)入負(fù)面清單定位，在逐項(xiàng)審查的基礎(chǔ)上，移出了一些不符合清單定位的措施（比如：“船舶安全檢驗(yàn)證書核發(fā)”“打撈或者拆除沿海水域內(nèi)沉船沉物審批”等）。經(jīng)過修訂，《清單（2019年版）》共列禁止和許可類事項(xiàng)131項(xiàng)，比《清單（2018年版）》原有的151項(xiàng)減少了20項(xiàng)，縮減比例為13%。

二是清單整體性越來越強(qiáng)。在《清單（2018年版）》已將《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》納入的基礎(chǔ)上，將地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（或禁止限制目錄）納入《清單（2019年版）》。同時(shí)，在《清單（2019年版）》“說明”部分進(jìn)一步明確，按照黨中央、國務(wù)院要求編制的地方性產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入禁止限制目錄直接納入清單。隨著清單納入的同類清單越來越多，清單整合力度越來越大，“全國一張清單”管理模式全面落實(shí)。清單修訂還清理了地方自行發(fā)布的市場準(zhǔn)入類負(fù)面清單和具有負(fù)面清單性質(zhì)的政策性文件，嚴(yán)禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單。

三是清單內(nèi)容越來越豐富。清單在不斷優(yōu)化、規(guī)范清單事項(xiàng)和具體措施的文字表述的同時(shí)，清單的表現(xiàn)形式和內(nèi)容上也在不斷豐富，使得清單的操作性大大提升?！肚鍐危?018年版）》增加了地方實(shí)施性措施欄目，為全國統(tǒng)一的清單在地方更具操作性，《清單（2019年版）》在此基礎(chǔ)上列入了地方性許可措施37條。《清單（2019年版）》進(jìn)一步擴(kuò)大清單事項(xiàng)信息公開范圍，公布了清單措施主管部門和清單事項(xiàng)的統(tǒng)一編碼，越來越豐富的清單內(nèi)容極大地提升了清單操作性。

總體看，《清單（2019年版）》在延續(xù)主要框架結(jié)構(gòu)不變的基礎(chǔ)上，一步步縮短了清單長度、減少了管理措施、增設(shè)了地方實(shí)施性措施欄目、公布了主管部門、明確了統(tǒng)一編碼、不斷整合了同類清單，既保證了清單的穩(wěn)定性和連續(xù)性，又豐富了內(nèi)容、健全了體系，增強(qiáng)了清單的系統(tǒng)性、科學(xué)性和規(guī)范性，整個(gè)清單更加成熟完善。

構(gòu)建更加“系統(tǒng)、整體、協(xié)同”的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度

黨的十九屆四中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并強(qiáng)調(diào)全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化要更加注重“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。

堅(jiān)持改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的成效。近年來，隨著各項(xiàng)改革舉措的集中出臺和迅速推進(jìn)，改革的局面空前復(fù)雜，難度空前增大，改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性不夠的問題逐漸成為影響國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的重要因素。習(xí)近平總書記指出，“全面深化改革，這項(xiàng)工程極為宏大，零敲碎打的調(diào)整不行，碎片化修補(bǔ)也不行，必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進(jìn)，是各領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動和集成，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果。”

全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是黨中央作出的重大決策部署，是根本性、全局性、制度性的重大改革創(chuàng)新。從清單編制到實(shí)施落地，都體現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

一是市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度涉及面廣，具有系統(tǒng)性。從橫向看，清單事項(xiàng)涉及到部門、行業(yè)、領(lǐng)域多，而且按照黨中央、國務(wù)院要求編制的行業(yè)性、領(lǐng)域性、區(qū)域性負(fù)面清單，都應(yīng)逐步納入全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單中;從縱向看，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單強(qiáng)調(diào)全國統(tǒng)一性，從中央到地方要求實(shí)行“全國一張清單”，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單由國務(wù)院統(tǒng)一制定，未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，各地區(qū)各部門不得自行發(fā)布市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，不得擅自增減、變更市場準(zhǔn)入負(fù)面清單條目;從制度看，市場準(zhǔn)入負(fù)面清單是一個(gè)邏輯嚴(yán)密、環(huán)環(huán)相扣的制度體系，不僅涉及直接相關(guān)的一系列機(jī)制體制改革，也涉及到其它相關(guān)配套體制機(jī)制改革，建立各種保障制度正常運(yùn)行的機(jī)制和措施，包括相適應(yīng)的投資體制、工商登記體制、外商投資管理體制等，健全相適應(yīng)的公平交易平等競爭的市場環(huán)境。

二是市場準(zhǔn)入負(fù)面清單“一單盡列”，具有整體性。在這一制度下，所有現(xiàn)行合法有效的市場準(zhǔn)入管理措施，都要統(tǒng)一納入清單，做到“一單盡列、單外無單”。《清單（2019年版）》進(jìn)一步加大了全國性清單的整合力度，在《清單（2018年版）》已將《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》《互聯(lián)網(wǎng)市場準(zhǔn)入禁止許可目錄》納入的基礎(chǔ)上，將地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)準(zhǔn)入負(fù)面清單（或禁止限制目錄）納入。組織各地區(qū)各部門全面清理現(xiàn)有行業(yè)性、領(lǐng)域性、區(qū)域性市場準(zhǔn)入負(fù)面清單和具有負(fù)面清單性質(zhì)的政策性文件，嚴(yán)禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負(fù)面清單，堅(jiān)決杜絕“單外有單”現(xiàn)象。從而確?！叭珖粡埱鍐巍钡膶?shí)現(xiàn)，以全國統(tǒng)一的“一張清單”實(shí)現(xiàn)我國市場準(zhǔn)入管理領(lǐng)域的整體性治理效果。

三是市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的全面推行，具有協(xié)同性。首先，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性和差異性協(xié)同。清單在將中央部門按照法律法規(guī)和國務(wù)院決定設(shè)立的全國性市場準(zhǔn)入管理措施全部列出，整合納入了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政府投資、互聯(lián)網(wǎng)、主體功能區(qū)等全國性市場準(zhǔn)入類管理措施。同時(shí)，根據(jù)各地區(qū)資源要素稟賦、主體功能定位、產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢、生產(chǎn)協(xié)作關(guān)系、生態(tài)環(huán)境影響等因素，將部分全國性管理措施未涵蓋、符合清單定位且依法制定的地方性市場準(zhǔn)入管理措施納入，處理好了制度統(tǒng)一性與地區(qū)差異性關(guān)系，大大增強(qiáng)了清單制度的協(xié)同性和操作韌性。其次，實(shí)現(xiàn)與配套改革的協(xié)同。為協(xié)同配合其他領(lǐng)域的改革成效，清單還緊密銜接“放管服”改革最新進(jìn)展、法律法規(guī)“立改廢釋”和調(diào)整取消行政許可事項(xiàng)情況，建立并不斷完善實(shí)時(shí)調(diào)整與定期調(diào)整相結(jié)合的清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制，使清單與“放管服”改革最新進(jìn)展緊密結(jié)合，積極回應(yīng)市場主體呼聲，推動準(zhǔn)入門檻不斷放寬。最后，實(shí)現(xiàn)清單事項(xiàng)的協(xié)同。采用統(tǒng)一編碼的形式，賦予清單事項(xiàng)唯一的“身份證號”，這樣當(dāng)涉及到該事項(xiàng)的處理時(shí)，多部門、多層級可以做到快速協(xié)同。而且全國統(tǒng)一代碼的實(shí)現(xiàn)，也便于不同地區(qū)對審批事項(xiàng)、耗時(shí)、流程、結(jié)果等信息進(jìn)行比較，從而促使各地優(yōu)化審批方式，提升審批效率。最終實(shí)現(xiàn)以全國統(tǒng)一的負(fù)面清單代碼為核心的多領(lǐng)域、多產(chǎn)業(yè)、多層級的信息快速集成，達(dá)到以清單協(xié)同部門、地區(qū)、領(lǐng)域的效果。

注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是全面深化改革、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必由之路。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的一次重大的制度創(chuàng)新，體現(xiàn)出來的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，正是堅(jiān)持全面深化改革的內(nèi)在要求，以清單制度及其配套改革實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域改革和改進(jìn)的聯(lián)動和集成，有助于在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上形成總體效應(yīng)、取得總體效果。

（作者單位：重慶大學(xué)）