陜州區(qū)國家級公益林現(xiàn)狀及高效管護建議

王忠姣 ，黨坤良

(1.西北農(nóng)林科技大學 林學院，陜西 楊凌 712100；2. 三門峽市陜州區(qū)林業(yè)局，河南 三門峽472100)

國家級公益林對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，是改善人類生存環(huán)境，滿足社會需求和可持續(xù)發(fā)展的重要保障，生態(tài)公益林建設與管理也成為現(xiàn)階段我國林業(yè)工作的重點之一[1-3]。河南省三門峽市陜州區(qū)國家級公益林于2004年初步區(qū)劃界定，十余年來，陜州區(qū)林業(yè)局不斷強化和規(guī)范國家級公益林管理，區(qū)域內(nèi)國家級公益林質(zhì)量和生態(tài)效能不斷提升。但由于國家級公益林保護管理涉及面廣、任務艱巨，管理體系和機制還不盡完善，仍面臨一些困難和問題。為進一步鞏固和提高國家級公益林質(zhì)量和管護成效，我們對陜州區(qū)國家級公益林結構現(xiàn)狀和管理中存在的問題進行了分析。

1 陜州區(qū)國家級公益林林地概況

陜州區(qū)土地總面積160.97×103hm2，林業(yè)用地總面積100.79×103hm2，區(qū)劃界定國家級公益林總面積36.71×103hm2，占林業(yè)用地總面積的36.42%，涉及全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個國有林場。

1.1 陜州區(qū)國家級公益林地類面積結構

在陜州區(qū)國家級公益林中，有林地22.05×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的60.06%；灌木林地9.95×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的27.12%；疏林地0.5×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的1.36%；未成林地4.21×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的11.46%(表1)。表明陜州區(qū)國家級生態(tài)公益林以有林地為主。

表1 陜州區(qū)國家級公益林按地類劃分面積結構

1.2 陜州區(qū)國家級公益林按起源劃分面積結構

在陜州區(qū)國家級公益林中，純天然起源23.96×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的65.26%；人工造林12.75×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的34.74%。

1.3 陜州區(qū)國家級公益林按優(yōu)勢樹種劃分面積結構

由表2可以看出，陜州區(qū)國家級公益林中優(yōu)勢樹種主要是櫟類和刺槐，黃林木經(jīng)濟林、連翹景觀林等也占有較大面積和比例。

表2 陜州區(qū)國家級公益林按優(yōu)勢樹種劃分面積結構

1.4 陜州區(qū)國家級公益林按地貌劃分面積結構

在陜州區(qū)國家級公益林中，低山地區(qū)國家級公益林面積14.79×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積40.27%；平原地區(qū)國家級公益林面積0.04×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積0.11%；丘陵地區(qū)國家級公益林面積4.33×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積11.8%；中山地區(qū)國家級公益林面積17.55×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積47.82%。表明陜州區(qū)國家級公益林主要集中在中山和低山地區(qū)，丘陵、平原較少(表3)。

表3 陜州區(qū)國家級公益林按地貌劃分面積結構

1.5 陜州區(qū)國家級公益林按權屬劃分面積結構

在陜州區(qū)國家級公益林中，國有國家級公益林面積5.51×103hm2，占國家級公益林總面積的15.01%；集體國家級公益林面積24.04×103hm2，占國家級公益林總面積65.50%，個人國家級公益林面積7.16×103hm2，占國家級公益林總面積的19.49%(表4)。

表4 陜州區(qū)國家級公益林按權屬劃分面積結構

1.6 陜州區(qū)國家級公益林按土層厚度劃分面積結構

由表5可以看出，陜州區(qū)國家級公益林的土層厚度集中在30～40 cm之間，其面積達28.98×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的78.94%，土層厚小于(包括)20 cm的公益林3.61×103hm2、 占總面積9.84%。說明陜州區(qū)國家級公益林土壤環(huán)境較好，林地質(zhì)量及其生態(tài)效能有較好的提升條件。

1.7 陜州區(qū)國家級公益林按生態(tài)區(qū)位劃分面積結構

在陜州區(qū)國家級公益林中，黃土丘陵溝壑區(qū)國家級公益林23.71×103hm2， 占全區(qū)國家級公益林總面積的64.59%； 三門峽水庫國家級公益林6.78×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的18.47%；小浪底水庫國家級公益林6.62×103hm2，占全區(qū)國家級公益林總面積的16.94%。

表5 陜州區(qū)國家級公益林按土層厚度劃分面積結構

1.8 陜州區(qū)國家級公益林按行政區(qū)域劃分面積結構

按行政區(qū)域劃分，陜州區(qū)內(nèi)共13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個國有窯店林場。由表6可以看出，全區(qū)國家級公益林資源較多的有國有窯店林場、宮前鄉(xiāng)、店子鄉(xiāng)、張汴鄉(xiāng)、菜園鄉(xiāng)和西張村鎮(zhèn)。

表6 陜州區(qū)國家級公益林按行政區(qū)域劃分面積結構

2 陜州區(qū)國家級公益林管護現(xiàn)狀及存在問題

2.1 陜州區(qū)國家級公益林管護現(xiàn)狀

縣級林業(yè)主管部門在國家級公益林管護工作的主要職責包括：宣傳國家級公益林保護管理相關法律法規(guī)、規(guī)章文件和政策；組織實施國家級公益林的調(diào)查、區(qū)劃、界定、營造、撫育、 保護和管理等；建立、管理轄區(qū)內(nèi)國家級公益林資源檔案檔案，并根據(jù)年度變化情況及時更新；同財政部門共同完成森林生態(tài)效益補償資金兌付等國家級公益林管護中相關的各項工作[4]。

2.1.1 陜州區(qū)國家級公益林的組織及檔案管理 陜州區(qū)政府設有國家級公益林管理領導小組，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全區(qū)國家級生態(tài)林管理，并由陜州區(qū)林業(yè)局下設機構——國家級公益林管理辦公室具體負責，該辦公室配有主任1名、副主任1名、專業(yè)技術人員4名，主要實施全區(qū)國家級公益林保護、管理以及森林生態(tài)效益補償?shù)裙ぷ鳌Ｅ渲脤Ｈ素撠煓n案管理，配有專用檔案柜，對全區(qū)國家級公益林相關檔案資料進行整理歸檔。

2.1.2 陜州區(qū)國家級公益林護林員管理情況 陜州區(qū)國家級公益林巡護工作主要由兼職護林員完成，全區(qū)共聘用護林員271名。全區(qū)國家級公益林共劃分為4個管護片區(qū)、238個責任區(qū)，每個片區(qū)設1個管護站，每個責任區(qū)配備1～2名兼職護林員，護林員采取聘用合同制，按照“就近、就地、擇優(yōu)”原則，按村級推薦、鄉(xiāng)級篩選、區(qū)級審核程序，每年選聘一次，受聘兼職護林員經(jīng)區(qū)林業(yè)局統(tǒng)一培訓合格后再上崗。對兼職護林員巡護工作實行二級管理監(jiān)督：區(qū)林業(yè)局制定《陜州區(qū)護林員管理辦法》(以下簡稱管理辦法)和《陜州區(qū)護林員考核辦法》(以下簡稱考核辦法)，每月不定期對兼職護林員在崗及巡護情況進行抽查和監(jiān)督；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務中心以《管理辦法》和《考核辦法》為依據(jù)，采取召開例會、審閱巡山日志、責任區(qū)不定期抽查、使用“護林寶”APP考勤等方法，對護林員日常巡護工作進行全方位、規(guī)范化動態(tài)監(jiān)督檢查和百分制考核。要求護林員每月巡護天數(shù)不少于22天，全年按考核總分評選優(yōu)秀護林員、稱職護林員、不合格護林員。護林員的管護費由基本和浮動兩部分組成，基本管護費每月300元，每月發(fā)放一次。浮動管護費每月200元，根據(jù)考核得分，每半年發(fā)放一次。

2.1.3 陜州區(qū)中央財政森林生態(tài)效益補償資金兌付情況 從2009年開始陜州區(qū)實施中央財政森林生態(tài)效益補償政策，集體和林農(nóng)個人所有的國家級公益林從2011年起全部納入補償范圍。全區(qū)補償面積31.31×103hm2，占區(qū)劃界定總面的85.29%，其中：國有0.11×103hm2，集體和林農(nóng)個人31.2×103hm2。涉及175個行政村1個林班、1 649個小班。國家級公益林森林生態(tài)效益補償資金嚴格按照《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》(財農(nóng)〔2009〕381)和《河南省森林生態(tài)效益補償基金實施意見》(豫財農(nóng)〔2011〕138號)等相關文件要求，及時、足額打入林農(nóng)“一折(卡)通”內(nèi)。實行專戶核算，?？顚Ｓ?，封閉運行，杜絕擠占、挪用情形。

2.1.4 陜州區(qū)國家級公益林項目建設概況 現(xiàn)階段，陜州區(qū)國家級公益林建設項目主要集中于新建和修繕管護設施，截止目前，全區(qū)共新建護林房130間，占地面積2 300.5 m2；公益林大型宣傳標牌80塊，小型210塊；護林員管護責任標牌280塊；營造生物防火林帶19.051 km；設立機械圍欄41 000 m，圍欄林地面積1.4×103hm2，增強了國家級公益林的識別度、認知度和對公益林破壞活動的威懾力，有效提高了國家級公益林的管護成效。同時利用中央財政資金開展了護林員培訓、優(yōu)化了檔案管理設施等。

2.2 陜州區(qū)國家級公益林管護中存在問題

2.2.1 林農(nóng)保護森林資源意識不強、護林積極性不高 大部分林農(nóng)對國家級公益林概念以及保護國家級公益林的重要性和必要性認識不清，自覺保護國家級公益林意識淡薄，極少阻止、舉報甚至還參與盜伐國家公益林的行為，造成了森林資源的破壞和損失。

2.2.2 基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站專業(yè)技術人員不足 陜州區(qū)國家級公益林管護工作主要由陜州區(qū)林業(yè)局國家級公益林管理辦公室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)林站和護林員來完成。近幾年林業(yè)建設任務繁重、龐雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作人員短缺，全區(qū)13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站共有工作人員18人，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有1～2人，部分人員還兼職其他工作，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站工作人員人事權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，很多情況下首先為鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他行政服務，人員調(diào)整頻繁，技術力量薄弱，增加了國家級公益林管理工作的難度。按現(xiàn)有國家級公益林地面積及相關工作任務量估算，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站共配備40名工作人員較為合適。

2.2.3 護林員專業(yè)技能欠缺，培訓效果不理想 陜州區(qū)國家級公益林護林員大多為村民且每年更換，他們上崗前雖然進行了培訓，但對林業(yè)專業(yè)知識、專業(yè)技能了解不夠充分，有的甚至很少，因連聘、新聘等原因造成的護林員之間責任心和專業(yè)知識差別較大，導致重復培訓、培訓效果不理想，國家級公益林管護效果難以持續(xù)提升等問題。

2.2.4 森林生態(tài)效益補償資金未能達到林農(nóng)心里預期 按照《國家級公益林管理辦法》規(guī)定，對于集體和個人所有的國家級公益林，中央財政森林生態(tài)效益補償資金每年下?lián)苜Y金225元·hm-2[1]，除去公共管護支出、公益林建設項目資金、管護勞務費等，直接發(fā)放給林農(nóng)的僅135元·hm-2。據(jù)了解，2017年陜州區(qū)成熟刺槐林木材收益在(18.0～27.0)×103元·hm-2；成熟楊樹林木材收益在(13.0～16.0)×103元·hm-2。根據(jù)我國最新發(fā)布的《主要樹種齡級與齡組劃分》(LY/T 2908-2017)標準，陜州區(qū)刺槐和楊樹用材林主伐林齡一般在21 a,用材林年均木材收益可達到1 000～8 000元·hm-2，遠遠高于生態(tài)效益補償金額，因此導致林農(nóng)對國家級公益林保護積極性不高。

2.2.5 資金投入不足，管護設施有待進一步完善 國家級公益林建設資金每年由中央財政按照26.25元·hm-2·a-1標準統(tǒng)一撥款，在現(xiàn)階段建設材料價格和勞務費標準等都上漲的情況下，該撥款額度標準較低，既難以滿足大型建設項目和一些基礎保護設施提升建設標準的資金需求，也對維護已經(jīng)投入使用后的設施不利。

3 陜州區(qū)國家公益林建設管理建議

3.1 強化宣傳，提升林農(nóng)保護森林資源的意識

充分利用電視、廣播、報紙、傳單、宣傳牌、官方微博、微信公眾號等傳媒方式，以及林農(nóng)喜聞樂見、參與度高的隨手拍、繪畫、剪紙等主題活動，廣泛、深入宣傳國家生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略和國家級公益林在維護國土安全、民眾生產(chǎn)生活質(zhì)量等方面的不可取代作用，國家生態(tài)公益林管理及獎懲辦法等，提高大眾尤其是公益林周邊民眾的生態(tài)環(huán)境保護意識和自覺性。

3.2 充實、培訓基層林業(yè)管理和林地管護人員，提高公益林管理規(guī)范化、科學化技能

選擇具備一定林業(yè)專業(yè)知識的人員充實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)林站和護林員隊伍，并使其人員相對固定，以保證國家級公益林管護工作的專業(yè)性和連續(xù)性。另外，對從業(yè)人員要根據(jù)其林業(yè)知識與技能情況制定和細化培訓方案，進行系統(tǒng)、持續(xù)性培訓，打造一支專業(yè)素質(zhì)過硬的管護團隊。

3.3 發(fā)展林下經(jīng)濟和生態(tài)旅游，促進國家級公益林綜合利用

陜州區(qū)國家級公益林中二級國家級公益林較多，可以根據(jù)林地情況合理綜合利用，在保護國家級公益林資源、不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，適度發(fā)展林下種植養(yǎng)殖和生態(tài)旅游等項目?？蛇x擇具有豐富物種多樣性，自然風光優(yōu)美，交通便利，距離現(xiàn)有景區(qū)較近，具有一定的人文、歷史挖掘潛力的林區(qū)，開展生態(tài)旅游項目。一方面可以帶動地方經(jīng)濟發(fā)展、增加林農(nóng)收入，另一方面也可以增補國家級公益林建設資金，用以加強對陜州區(qū)國家級公益林的保護和管理。

3.4 營造林時要注意保水，做好病蟲害監(jiān)測預防工作

陜州區(qū)年平均蒸發(fā)量是降水量的4倍，且區(qū)域內(nèi)國家級公益林主要分布在低山和中山地區(qū)，所以在營造林過程中要注意水份的影響，盡量選擇蓄水、保水效果較好的整地方式。在較平緩的山地可選用帶狀整地法，土層較厚地區(qū)可選用反坡梯田或水平溝整地法，土層較薄地區(qū)可選用撩壕法；對于坡度較大的山地可選用魚鱗坑整地法。造林時要盡量選用刺槐等耐旱的本土優(yōu)勢樹種。同時，大面積人工造林較易發(fā)生病蟲害，要注意做好對病蟲害的監(jiān)測與預防工作，主要包括黃連木尺蛾、草里蚧、光肩星天牛、楊樹腐爛病和潰瘍病等。