德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)分析及其對(duì)我國(guó)的啟示*

陳 美

（湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 武漢 430068）

1 引言

德國(guó)政府組織架構(gòu)為聯(lián)邦政府，下設(shè)16個(gè)州，包括柏林、漢堡、不來(lái)梅等3個(gè)市州及其他13個(gè)州，為歐盟中人口最多的國(guó)家。同時(shí)，德國(guó)還是世界第二移民目的地，僅次于美國(guó)。德國(guó)聯(lián)邦政府在2010年就倡導(dǎo)開(kāi)放數(shù)據(jù)，但地方政府不想推進(jìn)，使得聯(lián)邦政府與巴登-符騰堡州政府開(kāi)始合作推進(jìn)。總體來(lái)看，德國(guó)各州政府雖都在聯(lián)邦政府開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站中，但該網(wǎng)站運(yùn)作了兩年以后，由于沒(méi)有強(qiáng)制地方政府一起推進(jìn)，因而缺乏部分地方政府?dāng)?shù)據(jù)。各州政府由于缺乏人力、財(cái)力，開(kāi)放數(shù)據(jù)的進(jìn)度及成效有限。2017年5月，在萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）中，德國(guó)在全世界綜合排名第十四[1]。選擇德國(guó)作為開(kāi)放數(shù)據(jù)研究案例，原因在于：一方面，從國(guó)內(nèi)研究情況來(lái)看，目前有學(xué)者對(duì)英國(guó)、美國(guó)、新西蘭、法國(guó)、澳大利亞、加拿大、巴西等國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行了研究，但未對(duì)德國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析；另一方面，相對(duì)于美國(guó)、英國(guó)等開(kāi)放數(shù)據(jù)先驅(qū)國(guó)家而言，德國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)還存在一定問(wèn)題，可以為我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)提供參考。為此，本文對(duì)德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研，以期為我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)提供參考。

2 德國(guó)政府的開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)

2.1 開(kāi)放政府行動(dòng)計(jì)劃發(fā)布與完善

2010年9月，德國(guó)發(fā)布《政府計(jì)劃：網(wǎng)絡(luò)型與透明型行政管理》[2]，強(qiáng)調(diào)公共行政需要網(wǎng)絡(luò)連接與透明度。這是因?yàn)楣残畔⒌耐该鞫饶芴岣邌?wèn)責(zé)、促進(jìn)公眾參與，有助于不同團(tuán)體的互動(dòng)，進(jìn)行公共事務(wù)的決策，提高行政效率和公共行政績(jī)效。該報(bào)告還認(rèn)為，開(kāi)放政府的推動(dòng)需要行政部門(mén)之間相互理解并分享，構(gòu)建公開(kāi)透明、公眾參與及信息安全的配套機(jī)制。為此，各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)在法律范圍內(nèi)界定開(kāi)放數(shù)據(jù)，如公共部門(mén)的職能、規(guī)劃目標(biāo)及其所能搜集或處理的相關(guān)數(shù)據(jù)。2010年9月，德國(guó)信息技術(shù)規(guī)劃委員會(huì)發(fā)布“國(guó)家電子政務(wù)戰(zhàn)略”[3]，將“促進(jìn)開(kāi)放政府”的項(xiàng)目作為實(shí)施電子政務(wù)戰(zhàn)略計(jì)劃七個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目之一，主要重點(diǎn)在于開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)。2014年2月，德國(guó)發(fā)布《塑造德國(guó)的未來(lái)》[4]，強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府與行政部門(mén)必須在符合法律的前提下推動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)，以標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)器可讀格式，通過(guò)開(kāi)放授權(quán)條款來(lái)釋放數(shù)據(jù)，并在相關(guān)法律法規(guī)通過(guò)之前，在符合法律的前提下完成聯(lián)邦各個(gè)部門(mén)的評(píng)估與決策，釋放越來(lái)越多的數(shù)據(jù)。

2.2 開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的建立與使用

在德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站Govdata.de之前，德國(guó)許多平臺(tái)已經(jīng)在釋放公共部門(mén)信息或數(shù)據(jù)，但僅限于州或地方政府層級(jí)，如GENESIS Online和Geoportal等。GENESIS-Online是聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局的主要數(shù)據(jù)庫(kù)，它包含官方統(tǒng)計(jì)結(jié)果在內(nèi)的廣泛專(zhuān)題范圍。Geoportal.de是地理數(shù)據(jù)的搜索引擎，可提供從能源到保護(hù)各種主題的地圖、航空照片。德國(guó)政府認(rèn)為開(kāi)放政府的基礎(chǔ)工作是建立開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，而且不能發(fā)布那些涉及可追溯到自然人及影響國(guó)家利益的數(shù)據(jù)。因此，2013年2月19日，德國(guó)推出Beta版政府開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，經(jīng)過(guò)2年實(shí)驗(yàn)階段以后于2015開(kāi)始正常運(yùn)行。大量國(guó)家部門(mén)以及十個(gè)州通過(guò)這個(gè)單一平臺(tái)提供大量數(shù)據(jù)集[5]，該網(wǎng)站的營(yíng)運(yùn)由聯(lián)邦與部分州、地方政府負(fù)責(zé)。德國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站不只發(fā)布國(guó)內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)，而且包括國(guó)外相關(guān)比較數(shù)據(jù)，如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成員國(guó)在所有教育領(lǐng)域有關(guān)教育機(jī)構(gòu)支出占各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值百分比、OECD國(guó)家在不同教育領(lǐng)域有關(guān)教育機(jī)構(gòu)支出占各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值百分比等。

截至2017年10月，該網(wǎng)站已有20 781數(shù)據(jù)集，涵蓋13個(gè)德國(guó)公共部門(mén)，主要包括14個(gè)數(shù)據(jù)集分類(lèi)，分別為：人口，教育與科學(xué)，地理學(xué)、地質(zhì)學(xué)和地理空間數(shù)據(jù)，法律與正義，健康，基礎(chǔ)設(shè)施、建筑和生活，文化、休閑、體育和旅游，公共行政、預(yù)算和稅收，政治與選舉，社會(huì)，運(yùn)輸，環(huán)境與氣候，消費(fèi)者保護(hù)，經(jīng)濟(jì)與工作。該網(wǎng)站數(shù)據(jù)格式包 括：csv、html、wms、kartenviewer、xlsx、pdf、xml、gdi download、xls、wfs。該網(wǎng)站優(yōu)先以開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)格式提供數(shù)據(jù)，并允許機(jī)器可讀性。網(wǎng)站的基礎(chǔ)為CKAN，即一種用于存儲(chǔ)和分發(fā)數(shù)據(jù)的Web系統(tǒng)，被廣泛用于世界各地的各種開(kāi)放數(shù)據(jù)項(xiàng)目。在數(shù)據(jù)提供方面，該網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)提供者原則上是所有行政部門(mén)，不提供來(lái)自私人、科學(xué)或其他機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)。整體來(lái)看，開(kāi)放數(shù)據(jù)是德國(guó)開(kāi)放政府的核心要素，尤其是在信息自由、開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)界面、開(kāi)放原始碼等方面，開(kāi)放的對(duì)象已擴(kuò)及學(xué)校、議會(huì)及學(xué)術(shù)研究等領(lǐng)域。

2.3 G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》的簽署

八大工業(yè)國(guó)組織（G8）的始創(chuàng)國(guó)有六國(guó)，包括法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、西德、日本、意大利。后來(lái)，加拿大于1976年加入，成為七大工業(yè)國(guó)組織“G7”。第八個(gè)成員國(guó)為俄羅斯，于1997年被接納成為成員國(guó)，正式形成八大工業(yè)國(guó)組織“G8”。G8于2013年簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，以“數(shù)據(jù)默認(rèn)為開(kāi)放”“質(zhì)量與數(shù)量”“所有人都可使用”“釋放數(shù)據(jù)以改進(jìn)治理”“釋放數(shù)據(jù)以激發(fā)創(chuàng)新”五大數(shù)據(jù)開(kāi)放策略為原則，要求在保護(hù)數(shù)據(jù)隱私的同時(shí)，考慮民間對(duì)政府高價(jià)值數(shù)據(jù)及授權(quán)使用的需求，促進(jìn)民間創(chuàng)新運(yùn)用。然而，德國(guó)存在的一個(gè)問(wèn)題是，G8《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》執(zhí)行緩慢，沒(méi)有采納《國(guó)際開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》[6]。

2.4 加入開(kāi)放政府伙伴關(guān)系

開(kāi)放政府伙伴關(guān)系聯(lián)盟（Open Government Partnership,OGP）2011年由巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國(guó)及美國(guó)等八國(guó)政府發(fā)起，共同簽署并倡議《開(kāi)放政府宣言》（Open Government Declaration），迄今已超過(guò)70個(gè)會(huì)員國(guó)，累計(jì)提出數(shù)百個(gè)國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃（National Action Plan），并提出促進(jìn)政府透明的承諾。OGP 定期由推動(dòng)委員會(huì)（Steering Committee）主席于該國(guó)主辦OGP全球高峰會(huì)，由來(lái)自世界各地產(chǎn)政學(xué)界的參與者，就開(kāi)放政府議題共同分享及交流經(jīng)驗(yàn)，并分享各國(guó)最佳案例及開(kāi)放政府相關(guān)重大發(fā)展。OGP于2015年通過(guò)《國(guó)際開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，該憲章除了接納《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》的原則，其目標(biāo)是將地區(qū)組織也納入應(yīng)開(kāi)放數(shù)據(jù)者。2016年，德國(guó)加入OGP。

2.5 《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章——德國(guó)行動(dòng)計(jì)劃》的發(fā)布

為讓開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃順利執(zhí)行，政府?dāng)?shù)據(jù)透明化的提升也變得格外重要。因此，德國(guó)內(nèi)政部長(zhǎng)de Maizère針對(duì)G8簽署的《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，于2014年11月推出行動(dòng)計(jì)劃[7]。該計(jì)劃提供政府部門(mén)的數(shù)據(jù)讓公民參考。依照該計(jì)劃，在2015年4月底前，各聯(lián)邦政府部門(mén)將提供兩個(gè)數(shù)據(jù)集，通過(guò)德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)Govdata（https://govdata.de/）發(fā)布。這些數(shù)據(jù)包括警察局統(tǒng)計(jì)犯罪紀(jì)錄、政府建設(shè)合作案件、社會(huì)福利預(yù)算、德國(guó)國(guó)家數(shù)字圖書(shū)館數(shù)據(jù)及所有德國(guó)聯(lián)邦教育與研究部的開(kāi)放數(shù)據(jù)。該計(jì)劃做出四個(gè)方面承諾：制定法律和其他文件；盡可能開(kāi)放現(xiàn)有的政府?dāng)?shù)據(jù)；將GovData作為中央開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)；定期與公民社會(huì)、媒體和研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行交流與對(duì)話(huà)。

2.6 促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)利用

開(kāi)放數(shù)據(jù)是為共同利益而建立的所有數(shù)據(jù)集，可免費(fèi)自由使用，這些數(shù)據(jù)只需通過(guò)加工或稍加變化，即可免費(fèi)自由傳播，從而促進(jìn)公共利益。德國(guó)通過(guò)修正現(xiàn)有法律，讓政府?dāng)?shù)據(jù)可以在Creative Commons Zero License（知識(shí)共享零許可協(xié)議）規(guī)范下逐步地開(kāi)放，并將數(shù)據(jù)集中于同一網(wǎng)站平臺(tái)（www.rijlsoverheid.nl.）中。該網(wǎng)站標(biāo)明除特殊情形外，無(wú)需任何條件，所有數(shù)據(jù)皆可在任何目的下進(jìn)行數(shù)據(jù)再利用。以地理數(shù)據(jù)為例，德國(guó)聯(lián)邦地圖測(cè)繪局于2013年4月9日宣布將1：250 000的土地利用圖和相似比例的地形圖以開(kāi)放數(shù)據(jù)的方式釋放，此舉措為德國(guó)聯(lián)邦政府的開(kāi)放政府計(jì)劃作出了重要的貢獻(xiàn)。德國(guó)聯(lián)邦政府為推動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)，配套修改了《地理信息取用辦法》及其補(bǔ)充辦法，此舉使 BKG所釋放的數(shù)據(jù)能以符合開(kāi)放授權(quán)精神的模式被使用。此外，德國(guó)內(nèi)政部為了推動(dòng)這些數(shù)據(jù)的開(kāi)放利用，特別設(shè)計(jì)了APPS獎(jiǎng)，讓民眾針對(duì)政府可提供的開(kāi)放數(shù)據(jù)，提出更好的設(shè)計(jì)與建議。

2.7 加強(qiáng)開(kāi)放數(shù)據(jù)評(píng)估

表1 評(píng)分表[8]

德國(guó)慕尼黑政府信息技術(shù)部門(mén)和開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)德國(guó)分會(huì)、德國(guó)開(kāi)放政府/開(kāi)放數(shù)據(jù)社群合作發(fā)放了一份開(kāi)放數(shù)據(jù)評(píng)估問(wèn)卷。該問(wèn)卷請(qǐng)國(guó)內(nèi)政府機(jī)構(gòu)試填后，依據(jù)國(guó)內(nèi)現(xiàn)況略作調(diào)整，即可讓政府部門(mén)自行參考、評(píng)估其針對(duì)開(kāi)放政府/開(kāi)放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)備狀態(tài)。該問(wèn)卷是針對(duì)現(xiàn)況的分析，與未來(lái)的規(guī)劃無(wú)關(guān)，包括五個(gè)方面：參與/社群、技術(shù)/數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、學(xué)習(xí)能力。每個(gè)方面的總分是40分，各有8個(gè)題目，回答選項(xiàng)為：強(qiáng)烈不同意（1分）；不同意（2分）；稍微同意（3分）；同意（4分）；強(qiáng)烈同意（5分）（見(jiàn)表1）。其中，部分問(wèn)題可能無(wú)法以同意程度來(lái)衡量，那么可依符合該問(wèn)題條件的比例或頻率填答，比例或頻率越高則分?jǐn)?shù)越高。在填完后，除了可以用五角圖來(lái)呈現(xiàn)政府部門(mén)在五個(gè)方面的強(qiáng)弱之外，該表的設(shè)計(jì)者也提供了總分的評(píng)比，分成五種不同等級(jí)的整備程度，希望政府機(jī)構(gòu)能參考填寫(xiě)結(jié)果，完善不足之處。

3 德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)分析

3.1 德國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)放數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)分析

3.1.1 法律法規(guī)的支持

表2 德國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)

在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的法律層面，德國(guó)擁有一系列開(kāi)放數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，見(jiàn)表2，其開(kāi)放數(shù)據(jù)的法制規(guī)范相當(dāng)完備。與其他國(guó)家不同的是，德國(guó)由聯(lián)邦與各州分別制定《信息自由法》，強(qiáng)調(diào)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)義務(wù)，并賦予民眾要求政府提供數(shù)據(jù)及使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，而且明確開(kāi)放數(shù)據(jù)的項(xiàng)目、范圍及收費(fèi)原則等。但德國(guó)各州政府《信息自由法》的立法進(jìn)度較為緩慢，而且其規(guī)范內(nèi)容也有差異。

3.1.2 重視公民參與

德國(guó)開(kāi)放政府在城市規(guī)劃、公共建設(shè)、財(cái)政預(yù)算、環(huán)境能源等各個(gè)治理維度均十分重視公民參與，尤其是有些州或市政府的層級(jí)，已發(fā)展出一套相當(dāng)成熟的運(yùn)作模式。例如，巴登-符騰堡州在德國(guó)推動(dòng)公民參與開(kāi)放數(shù)據(jù)方面處于領(lǐng)頭羊的地位，其設(shè)有義務(wù)職位的公民社會(huì)與市民參與部門(mén)顧問(wèn)，即認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)民眾要求更高透明度，因而政治決策必須事先說(shuō)明，讓公民參與，公民才會(huì)接受。政府還在每個(gè)部門(mén)設(shè)置開(kāi)放數(shù)據(jù)聯(lián)系點(diǎn)，并開(kāi)始與公民社會(huì)、企業(yè)、媒體和學(xué)術(shù)界的用戶(hù)共同參與。所有這些措施都被政府在一個(gè)公共可用的網(wǎng)站上進(jìn)行監(jiān)控和記載[9]。

3.1.3 漸進(jìn)推進(jìn)數(shù)據(jù)整合

德國(guó)從《信息自由法》及各項(xiàng)執(zhí)行細(xì)節(jié)上扎實(shí)地逐步開(kāi)展開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的各項(xiàng)工作。目前開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)還在入口網(wǎng)站階段，重點(diǎn)是建立各級(jí)政府間運(yùn)作的開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)作原型，目標(biāo)是整合并網(wǎng)絡(luò)化聯(lián)邦與州政府及各地方政府現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺(tái)，支持其他數(shù)據(jù)平臺(tái)及符合用戶(hù)期待。目前重點(diǎn)除了數(shù)據(jù)開(kāi)放問(wèn)題外，還有如何整合數(shù)據(jù)平臺(tái)的問(wèn)題。雖然整合進(jìn)度緩慢，但這與德國(guó)民族特點(diǎn)有關(guān)。德國(guó)是一個(gè)較為務(wù)實(shí)的國(guó)家，許多事雖有目標(biāo)，但不強(qiáng)求一步到位，而是要求務(wù)實(shí)，一步一步地做好每一個(gè)環(huán)節(jié)，如首先要將《信息自由法》計(jì)劃好，將各方面的細(xì)節(jié)都處理好，才會(huì)將數(shù)據(jù)釋放并整合。

3.2 德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)缺點(diǎn)分析

3.2.1 缺乏“默認(rèn)開(kāi)放”原則

德國(guó)《信息自由法》使得公民有權(quán)要求獲取政府信息，但并沒(méi)有規(guī)定政府部門(mén)應(yīng)積極披露數(shù)據(jù)，也沒(méi)有要求其以機(jī)器可讀格式提供文件和數(shù)據(jù)。盡管如此，政府實(shí)際上已在中央開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)上發(fā)布數(shù)據(jù)。德國(guó)在其開(kāi)放數(shù)據(jù)政策和實(shí)踐中不遵循“默認(rèn)開(kāi)放”的規(guī)定，而且例外情況并非由政府規(guī)定。為此，2016年9月，德國(guó)總理安格拉·默克爾公開(kāi)宣布，政府將通過(guò)一部法律，為主動(dòng)披露政府?dāng)?shù)據(jù)提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。諸如開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)德國(guó)分會(huì)之類(lèi)的開(kāi)放數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求將“默認(rèn)開(kāi)放”原則和有限的例外原則納入進(jìn)來(lái)[10]。但有待觀察的是，這個(gè)新法律在政府?dāng)?shù)據(jù)披露中的“默認(rèn)開(kāi)放”原則及其在實(shí)踐中得以執(zhí)行的程度。另一方面，《信息自由法》規(guī)定的豁免包括內(nèi)部和外部安全利益、公共安全、第三方保密信息、個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)[11]，這一豁免情況可以作為“默認(rèn)開(kāi)放”的未來(lái)情形。

3.2.2 保守的組織文化

行政機(jī)關(guān)是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)的重要把關(guān)者，它所起的關(guān)鍵作用在于：衡量組織文化是否已有適當(dāng)改變與調(diào)整；做好透明開(kāi)放及接受人民監(jiān)督與問(wèn)責(zé)心理準(zhǔn)備。作為歐盟龍頭老大及G8重要成員，德國(guó)通過(guò)支持政府開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或憲章，據(jù)此提出具體執(zhí)行的國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃，但德國(guó)從聯(lián)邦到地方的政治領(lǐng)導(dǎo)或公務(wù)員對(duì)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)實(shí)質(zhì)上都持相當(dāng)保守甚至排斥的心態(tài)，對(duì)開(kāi)放更多數(shù)據(jù)的承諾也往往停留在口頭。德國(guó)許多推動(dòng)開(kāi)放政府的學(xué)者專(zhuān)家對(duì)此進(jìn)行批判，但組織文化的改變絕非一蹴可就，需各方共同持續(xù)努力。目前，德國(guó)GovData是政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，共有10個(gè)州加入，尚有6個(gè)州未加入，有4個(gè)州政府尚未制定該州的《信息自由法》。政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)上的數(shù)據(jù)不多而且進(jìn)度緩慢，主要是德國(guó)人對(duì)于過(guò)去納粹的監(jiān)控反感懼怕，文化意識(shí)上擔(dān)心數(shù)據(jù)開(kāi)放造成個(gè)人隱私泄露，因此必須有說(shuō)服民眾的措施和時(shí)間。

3.2.3 缺乏領(lǐng)導(dǎo)重視

隨著德國(guó)政府宣布加入開(kāi)放政府伙伴關(guān)系，開(kāi)放數(shù)據(jù)得到更多政治關(guān)注。然而，德國(guó)用于推進(jìn)開(kāi)放數(shù)據(jù)的資源仍然是有限的：內(nèi)政部致力于開(kāi)放數(shù)據(jù)的僅有兩個(gè)全職崗位，用于國(guó)家開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶(hù)運(yùn)營(yíng)的預(yù)算相對(duì)較少[12]。聯(lián)邦政府及相關(guān)州政府對(duì)于開(kāi)放數(shù)據(jù)并未投入足夠的人力、物力，缺乏建立開(kāi)放數(shù)據(jù)系統(tǒng)的相關(guān)人力資源是原因之一。這使得德國(guó)各州在面對(duì)聯(lián)邦政府要求釋放數(shù)據(jù)或建立開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)時(shí)，往往以缺乏人力或財(cái)力為由拒絕。但是，實(shí)際上不少拒絕開(kāi)放數(shù)據(jù)的地方政府本身財(cái)務(wù)狀況良好，如德國(guó)巴伐利亞州實(shí)為德國(guó)財(cái)政排名前幾的邦，但因其主政者執(zhí)意抗拒，德國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)不得不將與其相關(guān)的數(shù)據(jù)移除。反觀德國(guó)巴登-符騰堡州，因所選出的州長(zhǎng)非常重視開(kāi)放數(shù)據(jù)并認(rèn)為政府運(yùn)作應(yīng)完全對(duì)人民公開(kāi)，故在推動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)上頗有成效，成為聯(lián)邦政府在推動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)工作上的重要?jiǎng)恿εc伙伴。整體來(lái)看，開(kāi)放數(shù)據(jù)從最高層政府那里得到了有限的支持。可見(jiàn)，聯(lián)邦政府及各州政府領(lǐng)導(dǎo)重視開(kāi)放數(shù)據(jù)的程度不同，影響著各級(jí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的意愿與進(jìn)度。

4 德國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)的啟示

4.1 利用法律法規(guī)和政策來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

許多戰(zhàn)略和國(guó)際行動(dòng)塑造了德國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)議程，包括G8的《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》、歐盟委員會(huì)的《數(shù)字議程》（European Commission’s Digital Agenda）、國(guó)家的《電子政務(wù)戰(zhàn)略》（The National E-Government Strategy）以及不同的政府計(jì)劃，如《網(wǎng)絡(luò)和透明行政管理》、德國(guó)的數(shù)字議程[13]，它們都指導(dǎo)著政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的行動(dòng)。近十幾年，德國(guó)聯(lián)邦及各州陸續(xù)制定法律、協(xié)議、憲章、行動(dòng)計(jì)劃及標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，逐步成為開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策的基礎(chǔ)。通過(guò)長(zhǎng)期倡導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，敦促政府部門(mén)形成政治承諾，教育社會(huì)大眾形成全民共識(shí)，成為德國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策最核心的部分。就我國(guó)而言，2015年9月，國(guó)家發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人就《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進(jìn)行答記者問(wèn)時(shí)指出，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的工作之一就是建立健全相關(guān)法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)最大程度開(kāi)放[14]。我國(guó)于2008年頒布《政府信息公開(kāi)條例》，但至今僅停留在法規(guī)層面，不具有法律效力。另一方面，我國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策分散于各個(gè)文件當(dāng)中，尚不具有中央層面統(tǒng)一的政策[15]。在政府信息公開(kāi)走向開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)過(guò)程中，這一變革會(huì)不斷挑戰(zhàn)那些為解決“老問(wèn)題”而設(shè)計(jì)的法律[16]。因此，為了從頂層提供法律法規(guī)和政策保障，有必要將《政府信息公開(kāi)條例》上升為《政府信息公開(kāi)法》或《政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放法》；在中央層面，制定統(tǒng)一的開(kāi)放數(shù)據(jù)政策，避免全國(guó)開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的碎片化局面。

4.2 加強(qiáng)開(kāi)放數(shù)據(jù)評(píng)估

2017年5月，在萬(wàn)維網(wǎng)基金會(huì)發(fā)布的《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報(bào)告》（第三版）中，中國(guó)在全世界綜合排名第71位，其中準(zhǔn)備度第46，執(zhí)行力第10，影響力第11，這意味著我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)還處于落后位置，尤其是準(zhǔn)備情況。當(dāng)前，具有代表性的評(píng)價(jià)項(xiàng)目包括：聯(lián)合國(guó)的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查”、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的“開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)”、開(kāi)放知識(shí)基金會(huì)的“全球開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)”、萬(wàn)維網(wǎng)的“開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表”、世界銀行的“開(kāi)放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備度”。盡管這些項(xiàng)目從不同評(píng)估視角，利用不同評(píng)估指標(biāo)和方法來(lái)進(jìn)行評(píng)估，但“實(shí)際上重點(diǎn)關(guān)注開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的評(píng)估，特別是經(jīng)濟(jì)以及公共和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)”[17]。例如，為了在開(kāi)放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全之間進(jìn)行平衡，可以對(duì)某些法律法規(guī)規(guī)定必須開(kāi)放的數(shù)據(jù)進(jìn)行價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，當(dāng)數(shù)據(jù)開(kāi)放所帶來(lái)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，則進(jìn)行限制開(kāi)放，并告知當(dāng)事人，當(dāng)數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，則不開(kāi)放[18]。因此，為了推動(dòng)我國(guó)各級(jí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)，以及鑒于開(kāi)放數(shù)據(jù)可能需要考慮的因素，我國(guó)有必要借鑒德國(guó)的開(kāi)放數(shù)據(jù)準(zhǔn)備狀況評(píng)估問(wèn)卷，在國(guó)內(nèi)政府單位試填后，對(duì)問(wèn)卷中參與/社群、技術(shù)/數(shù)據(jù)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、學(xué)習(xí)能力等方面依據(jù)國(guó)內(nèi)現(xiàn)況略作調(diào)整。在評(píng)估結(jié)束以后，對(duì)表現(xiàn)突出的部門(mén)加大財(cái)政分配傾斜，并對(duì)個(gè)人進(jìn)行表彰[19]。

4.3 注重公民參與

公共參與這一概念最早起源于威爾遜的“政治-行政”二分法。威爾遜最大的功勞在于將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)，他提出，政府包含“政治”和“行政”兩種功能，“政治”是國(guó)家意志的表達(dá)，“行政”是國(guó)家意志的執(zhí)行，這兩者是不同的功能，而公共參與意指公民參與“國(guó)家意志”的界定當(dāng)中[20]。作為一項(xiàng)公共服務(wù)，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)需要公民參與開(kāi)放數(shù)據(jù)政策過(guò)程和實(shí)踐當(dāng)中。正如彼得斯所述，“一個(gè)真正具有效率、效能的服務(wù)計(jì)劃需要服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)參與，而不是服務(wù)對(duì)象的被動(dòng)接受?！盵21]對(duì)于公民而言，應(yīng)認(rèn)識(shí)開(kāi)放數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)：由于開(kāi)放數(shù)據(jù)具有容易獲取、擴(kuò)散、使用等特性，通過(guò)開(kāi)放數(shù)據(jù)，政府執(zhí)政成果更易廣為大眾認(rèn)識(shí)，而這也意味著大眾要檢驗(yàn)政府執(zhí)政將更為簡(jiǎn)便，因而能促進(jìn)政府執(zhí)政更加公正和透明。政府可以充分利用非營(yíng)利組織的優(yōu)勢(shì)，讓其明確公眾的數(shù)據(jù)需求，進(jìn)行開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值共創(chuàng)[22]。因此，我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)站應(yīng)當(dāng)加大對(duì)Web2.0、社交媒體的技術(shù)與可視化工具等的利用，讓公民能有效參與政府開(kāi)放數(shù)據(jù)建設(shè)當(dāng)中，提出自身的數(shù)據(jù)需求并針對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出建議。

4.4 漸進(jìn)推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)整合

面對(duì)當(dāng)前的物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時(shí)代，系統(tǒng)整合是一大課題。我國(guó)自推動(dòng)電子化政府以來(lái)，建立了許許多多的信息系統(tǒng)，但因業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同或技術(shù)更新改版，各信息系統(tǒng)間存在著較高異質(zhì)性，系統(tǒng)整合成為挑戰(zhàn)。開(kāi)放數(shù)據(jù)可以促進(jìn)各系統(tǒng)在應(yīng)用層面的整合，若再配合開(kāi)放存取應(yīng)用程序編程接口（API），將可達(dá)成系統(tǒng)自動(dòng)機(jī)器對(duì)機(jī)器（Machine To Machine, M2M）。對(duì)政府而言，一方面可以加速機(jī)關(guān)之間的數(shù)據(jù)或信息交換效率，縮短行政流程；另一方面，可以擴(kuò)大政府與外界的交流，刺激思考、增強(qiáng)政府應(yīng)變能力。因此，從公共決策的角度來(lái)看，我國(guó)有必要借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，漸進(jìn)采取政府?dāng)?shù)據(jù)整合方案。漸進(jìn)決策，事實(shí)上是指把整個(gè)政策制定過(guò)程看作是由若干獨(dú)立的小的漸進(jìn)決策組成，而這些小的漸進(jìn)決策是回應(yīng)短期內(nèi)的政治環(huán)境而作出的[23]。幸運(yùn)的是，2017年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》，明確要求“推動(dòng)開(kāi)放，加快公共數(shù)據(jù)開(kāi)放網(wǎng)站建設(shè)”。因此，為解決政府?dāng)?shù)據(jù)分散問(wèn)題，有必要逐步推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)整合，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面確定整合領(lǐng)域和步驟，確保在各個(gè)政府部門(mén)互動(dòng)以及達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，按部就班推進(jìn)這一進(jìn)程。

4.5 建立開(kāi)放數(shù)據(jù)文化

行政文化包括了人們對(duì)行政活動(dòng)的態(tài)度、信仰、情感和價(jià)值，具體地說(shuō)，包括行政意識(shí)、政治意識(shí)、民族氣質(zhì)、行政心理、行政思想、行政原則、行政觀念等方面[24]。作為行政文化的重要組成部分，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)文化是行政文化在政府開(kāi)放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它是政府及其公務(wù)員關(guān)于政府開(kāi)放數(shù)據(jù)事務(wù)的理念及其指導(dǎo)下的行為準(zhǔn)則。就德國(guó)而言，專(zhuān)家們批評(píng)德國(guó)缺乏全面的開(kāi)放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，面向開(kāi)放數(shù)據(jù)的電子政府解決方案實(shí)施緩慢，以及公共部門(mén)喜歡安全要?jiǎng)龠^(guò)開(kāi)放和創(chuàng)新的文化[25]。但我國(guó)傳統(tǒng)的 “民可使由之，不可使知之”的封閉觀念仍然存在。在公共行政學(xué)發(fā)展的歷程中，行政文化的演變通常分為三個(gè)階段：管制型、管理型和服務(wù)型。為了朝著服務(wù)型開(kāi)放數(shù)據(jù)文化轉(zhuǎn)變，有必要加強(qiáng)對(duì)政府及其公務(wù)員的培訓(xùn)，邀請(qǐng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的著名專(zhuān)家學(xué)者及實(shí)務(wù)工作者進(jìn)行授課，授課內(nèi)容包括政府開(kāi)放數(shù)據(jù)的理論、法律制度、方法及國(guó)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等，讓其明白開(kāi)展政府開(kāi)放數(shù)據(jù)工作的必要性和迫切性。

4.6 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)重視

從組織角度來(lái)看，目前德國(guó)有關(guān)開(kāi)放數(shù)據(jù)的主要組織有3個(gè)，包括德國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)2.0、開(kāi)放數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)及開(kāi)放數(shù)據(jù)基金德國(guó)分會(huì)等，其主要關(guān)心的議題包括開(kāi)放數(shù)據(jù)、開(kāi)放政府、開(kāi)放存取、信息透明度及公民參與等。當(dāng)談到開(kāi)放數(shù)據(jù)時(shí)，諸如《開(kāi)放數(shù)據(jù)晴雨表》等國(guó)際排名顯示，德國(guó)沒(méi)有像美國(guó)、法國(guó)和英國(guó)等開(kāi)放數(shù)據(jù)先驅(qū)一樣保持前進(jìn)。原因在于，德國(guó)在國(guó)家層面確實(shí)有一個(gè)積極的開(kāi)放數(shù)據(jù)計(jì)劃，但開(kāi)放數(shù)據(jù)從最高層政府那里僅得到了有限的支持，沒(méi)有具體的開(kāi)放數(shù)據(jù)監(jiān)管，從而不能確保政府部門(mén)積極主動(dòng)發(fā)布數(shù)據(jù)。從組織角度來(lái)看，“組織發(fā)展是一個(gè)必須從上往下推行的過(guò)程。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)層為組織生活設(shè)定了基調(diào)后，如果沒(méi)有從上往下的無(wú)拘束的合作，所有改變組織生活的步調(diào)和質(zhì)量的努力都是徒勞的?！盵26]因此，我國(guó)有必要加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)重視，如2015年3月6日，中國(guó)國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在參加山東代表團(tuán)審議《政府工作報(bào)告》時(shí)表示中國(guó)政府支持政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享：“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開(kāi)，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開(kāi)?！盵27]為了進(jìn)一步加強(qiáng)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)監(jiān)管，有必要采取激勵(lì)機(jī)制和懲罰機(jī)制，對(duì)那些主動(dòng)開(kāi)放數(shù)據(jù)的政府部門(mén)負(fù)責(zé)人優(yōu)先給予職務(wù)上的晉升，對(duì)那些消極抵抗的政府部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評(píng)和通報(bào)。

（來(lái)稿時(shí)間：2017年12月）