對重大項目建設中房屋征收問題的思考
——以東?？h連徐高鐵房屋征收為例

邱宗江 馮同旺

(中共東海縣委黨校，江蘇 東海 222300)

在中國的現(xiàn)代化和城市化進程中，無論是鄉(xiāng)村的變遷還是城市的發(fā)展升級，都涉及一個核心問題，那就是土地、房屋的征收與補償。由于政治權利、公共利益、商業(yè)利益、個人利益等相關利益，引發(fā)出了許多在房屋征收問題上的矛盾與糾紛。本文在深入調查研究的基礎上結合東?？h徐連高鐵房屋征收的成功案件，從我國現(xiàn)行的房屋征收的現(xiàn)狀中指出房屋征收過程中所存在的不足，提出一些相關完善房屋征收工作的建議與對策，讓我國重大項目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進社會主義法治社會的建設，更好地建設“強富美高”新江蘇，達到“城市讓生活更美好”預期目標！

一、目前重大項目建設中房屋征收存在的問題

由于受諸多因素的影響，使得房屋征收工作推進困難重重，如果這些問題得不到重視并未妥善處理，必將影響重大工程的進程。本文通過認真調研并仔細梳理，分析其存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是房屋征收程序及管理不規(guī)范。在現(xiàn)實生活中，房屋的拆遷從建設項目規(guī)劃、建設用地使用權的批準、再到拆遷許可證的發(fā)放，被拆遷人對相關信息并不知情。直到拆遷公告向被拆遷人公示，被拆遷人才知道自己房屋在拆遷之列，所有的這些工作，都沒有公開透明的進行，都將重要的利害關系人——被拆遷人排除在外，這是嚴重的程序瑕疵——缺少公眾參與且違法頒發(fā)拆遷許可證、拆遷過程中暗箱操作、隨意征收土地、不積極進行聽證程序、糾紛裁決不公等行為司空見慣。

二是歷史遺留問題難以破解。東?？h在連徐高鐵房屋征收時，由于歷史原因，城南片區(qū)持有合法手續(xù)的建房戶僅占20%，在絕大多數(shù)群眾補償無據(jù)的情況下，征遷出現(xiàn)了無法推進的尷尬局面。因此，東?？h提出補繳相關規(guī)費的設想，組織政策法規(guī)組、鐵路辦、國土、規(guī)劃、城管、房管、法務等部門與牛山街道連續(xù)進行五輪會商，創(chuàng)造性提出規(guī)費收繳標準和程序，攻破了這一看似解不開的難題，迎來了住戶自愿繳費、主動搬家的喜人場面。類似其例，東?？h先后制定、修改相關政策、規(guī)定100多條，攻克了未登記房屋確權認定、涉法房屋征收、企業(yè)確權等重大難題，為征遷工作順利推進鋪平了道路。牛山街道采取工作組包村、社村干部包組、黨員包戶、退休干部包鄰的“四包法”解決各類矛盾糾紛，就連歷史積怨多年，法院幾次判決執(zhí)行不下去的問題也得到了有效化解。

三是群眾對立情緒強烈。由于受利益驅使，群眾經(jīng)常對調查、評估、簽約等重要工作不予積極配合，或拒絕或采取拖延戰(zhàn)術，甚至故意安排老人留守抵抗、以各種方式的人身安全相威脅。東海縣在開展連徐高鐵房屋征收時，先后召開安置房成本測算專題會和規(guī)劃建設現(xiàn)場會，完成總建筑面積31萬平方米的安置房方案設計及成本測算。為配合征遷工作，讓被征遷群眾看到直觀的安置房的效果，在一個月左右的時間內，會同設計院進行圖紙制作，最終確定了安置房的最終戶型樣式、戶型面積及戶型比例。并在此基礎上與牛山街道進行多輪溝通，匯總群眾意愿，集思廣益，在對用地現(xiàn)狀等要素進行詳細研究的基礎上，借鑒其它地區(qū)安置房建設的成功經(jīng)驗，充分發(fā)揮該地塊周邊小學、醫(yī)院和市場等公共配套服務設施規(guī)劃配套比較完善的優(yōu)勢，在滿足安置居民需求的基礎上，達到高層次小區(qū)建設標準。

二、目前重大項目建設中房屋征收存在問題的原因

近年來，隨著城市建設及郊區(qū)城市化建設快速發(fā)展，征地拆遷項目不斷增多，其規(guī)模不斷擴大，越來越多的土地被征用、房屋被拆遷，隨之而來的征地拆遷糾紛也不斷增多，究其原因，主要有以下幾點：

一是政府不能依法行政。對于開發(fā)商在市場機制下過度追求效率和利潤而犧牲整體效益及可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)象，政府大多沒有進行有效監(jiān)管和限制，嚴重影響了城市未來發(fā)展的能力。政府職能越位“不僅體現(xiàn)在濫用”拆遷許可權上，更體現(xiàn)在肆意干預拆遷補償安置上。這些做法極易造成民事主體雙方平等地位的“失衡”，使得民事協(xié)商方式被行政手段所代替，導致被拆遷人的人權和財產(chǎn)權在開發(fā)商的“私益”面前不名一文，有失公平、公正。在征地拆遷中，有些政府部門對拆遷中土地補償金、安置補助費的發(fā)放監(jiān)督不夠完善，加之補償金一般先拔到村委會，由村委會發(fā)放到拆遷戶手中，不是由項目部直接發(fā)給拆遷戶。一些村干部往往以種種理由拖延不發(fā)給被拆遷戶，甚至存在將拆遷戶補償款抵扣上訪費或拆遷戶拖欠其它費用的現(xiàn)象，造成拆遷戶不滿，必然妨礙征地拆遷工作的進行。

二是缺乏強有力的監(jiān)督機制。政府在拆遷工作中擔負著制度設計，行政管理、監(jiān)管、仲裁多重角色，既當“運動員”又當“裁判員”，缺乏有效的監(jiān)督。對沒有房屋拆遷許可證拆遷、超拆遷范圍拆遷、超拆遷期限拆遷、自行評估、克扣補償款和安置面積、拖延補償款、超期限安置等違法行為沒有及時的監(jiān)督，損害了被拆遷人合法權益。另外，相關業(yè)務主管部門與監(jiān)督檢查部門制度沒有很好地落實相關制度，對有關征地拆遷補償金和具體使用環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位，征地補償資金應撥數(shù)、實際撥款使用的情況不清楚，對已經(jīng)撥款到位的補償金使用情況沒有進行動態(tài)的跟蹤審計和檢查。

三是群眾的法律意識淡薄，救濟機制不完善。在房屋拆遷過程中，存在著拖欠、挪用、滯留安置資金以及安置滯后現(xiàn)象，尤其是安置房源緊缺，擅自抬高回遷房價，致使房屋拆遷后，被拆遷人和房屋承租人的居住安置面臨較嚴重的困境。低收入、低補償?shù)谋徊疬w人在拿到數(shù)目有限的拆遷補償費后，只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。被拆遷人居住地的“城市邊緣化”，使被拆遷人生存成本大增，謀生手段又需要從頭再來，交通、購物、子女入學都成為棘手的問題，在一定程度上導致了被拆遷人生活水平的下降。

三、破解重大項目建設中房屋征收問題的對策建議

怎樣才能抓住要害將面臨的問題和挑戰(zhàn)解決？為此，本文結合東?？h連徐高鐵成功完成房屋征收的案例提出如下對策建議，希望能起到一定的借鑒和引導作用。

(一)調動精兵強將，指揮系統(tǒng)步步為營給力推進

一是以“打大仗”的思維調兵遣將。縣委縣政府以集中兵力打贏“攻堅戰(zhàn)”思維成立高鐵總指揮部，下設11個指揮部、工作組，由29位縣領導親自掛帥。從縣鄉(xiāng)兩級抽調工作人員563名，其中黨政領導干部232名，選派36名優(yōu)秀干部到征遷一線掛職，確保了高鐵征遷工作組織強有力、人員最精悍，為“打得贏”提供第一要素。

二是有的放矢進入工作流程。縣總指揮部制定了《徐連客專征遷工作重要節(jié)點控制圖》，明確完成任務的項目、要求、效果、時間，掛圖作戰(zhàn)，為有的放矢開展工作提供有效遵循。各責任主體按圖索驥，針對紅線和環(huán)評線、住宅和企業(yè)、國有土地和集體土地的不同情況，分門別類、分別要求、分步實施、整體推進。對工作相對容易的單一農村住宅，加快速度，提前完成；對情況復雜的城中村和城區(qū)住宅，先易后難，逐次推進；對企業(yè)事業(yè)單位和環(huán)評線內住宅等暫不具備條件的，積極做好前期各項準備工作，確保一旦條件具備，即集中推進，快速完成。

三是立下“軍令狀”落實重點工作。征遷一線實行軍事化管理，細化目標責任，按照時間節(jié)點倒排工期，工作具體到天、責任明確到人。指揮長、片長、組長、工作人員層層簽訂目標責任狀，形成聯(lián)動鏈條，主動、定點、定地、定戶、定時包干抓落實。做到“千斤擔子大家挑，人人頭上有指標”。同時，調整完善激勵機制，同步進行工作考核，對重點項目、主要節(jié)點進行跟進考核、點評，完成的掛紅旗表揚，推進緩慢的掛黃旗警告。讓能干者賽著干，形成了比學趕超的生動局面。

(二)運作靈活高效，各工作組善于開創(chuàng)性地工作

一是情況摸透，宣傳開路。在縣下達高鐵征遷任務后，各分指揮部立即組織三輪入戶調查，后又會同測繪公司開展多輪詳查，做細做深做實前期調查工作，為征收補償方案的出臺和下一步工作推進打下堅實基礎。在入戶開展工作中，注重宣傳引導，耐心做思想工作，確保群眾明政策、知利弊、會算賬，徹底消除顧慮，積極配合征遷。

二是靈活機動，高效推進。在高鐵紅線尚未正式確定、企事業(yè)單位還不具備征收條件情況下，不等不靠、主動作為，及早完成各家調查測繪、PPT制作等準備工作，并積極協(xié)商晶都房地產(chǎn)、輝騰石英兩家企業(yè)先行征收拆除，為其他企事業(yè)單位征拆探索路子、放出樣子。在推進和堂村、東蔡村住宅征收工作中，抓住時機、因勢利導，實現(xiàn)兩個村全部229戶在補償協(xié)議簽訂前就主動搬家騰空。如此先搬家后簽約的創(chuàng)舉，開創(chuàng)了全市征遷工作之“先河”。

三是創(chuàng)新舉措，解決矛盾。征遷中遇到了征收住宅權屬不清、宅基地確權認定難問題。城區(qū)居民證件齊全的只占總數(shù)不到20%、三證全無的占總數(shù)一半以上。絕大多數(shù)居民不愿配合調查評估問題嚴重阻礙了征遷進程。正視現(xiàn)狀，總指揮部及時請教法律顧問，組織政策法規(guī)組、鐵路辦、國土、規(guī)劃、城管、房管、法務等部門與牛山街道連續(xù)進行五輪會商，在依法合規(guī)的前提下，打破常規(guī)，共同擔當，創(chuàng)造性提出規(guī)費收繳標準和程序，攻破了這一看似解不開的難題，為順利推進征遷工作掃清了障礙。牛山街道采取工作組包村、社村干部包組、黨員包戶、退休干部包鄰的“四包法”解決各類矛盾糾紛，就連歷史積怨多年，法院幾次判決執(zhí)行不下去的問題也得到了有效化解?？傊笓]部層面先后召開會議196次，解決各類問題1260余件。

(三)服務真誠用心，黨員干部不忘初心奉獻在崗

一是不負重托，敢于擔當。沿鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府充分認識高鐵項目的重大意義，堅持把征遷工作責任牢牢扛在肩上、目標任務緊緊抓在手上。上至書記敢擔當拍板，為擔當者擔當、為干事者撐腰，下至一線征遷人員敢擔當落實，不怕埋怨、不怕麻煩、獨當一面。白塔埠鎮(zhèn)、駝峰鄉(xiāng)、開發(fā)區(qū)、石湖鄉(xiāng)、曲陽鄉(xiāng)六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)八仙過海、各顯其能。白塔埠鎮(zhèn)率先啟動，在不到一周時間，完成本鎮(zhèn)全部12戶紅線內住宅簽約和拆除任務，打響了全線征遷大戰(zhàn)的“第一槍”。

二是不怕疲勞，連續(xù)作戰(zhàn)。為了搶時間、保進度，各工作組采取并行推進、交叉作業(yè)模式，不懼嚴寒，徹夜工作，連節(jié)假日都不休息，大年初二即開始上班，所有參與征收的工作人員吃住在一線，堅守在一線，挨家挨戶講政策、做工作。在征遷高潮時，和堂工作組30多名黨員置自身感冒、高燒、家人生病于不顧，堅守崗位不動搖，在簽約任務結束時12人因病躺下同時輸液。

三是會商會辦，解決矛盾。各工作組采取“就近、從快、會商、引導法律訴訟”等措施先后攻克各種矛盾積怨糾紛730多件。一線片區(qū)、工作組與拆遷總指成員單位建立聯(lián)動、跟進服務關系，在拆遷戶拿到《房屋騰空驗收單》后，資金保障組立即將補償資金撥付到賬；土地、規(guī)劃、水務、硬電、軟電部門現(xiàn)場辦公，確保農戶的房產(chǎn)、規(guī)劃等證件丟失及時補辦，自來水管道、電線、電纜及時接通新居。形成了目標同向、號令同調、運行同步的“鑼鼓百家和諧敲”工作方陣。

四、結語

連徐高鐵對連云港的發(fā)展將產(chǎn)生重大影響，對東?？h的崛起發(fā)展更是具有交通路網(wǎng)如虎添翼、跨省同城瞬間到達、區(qū)位優(yōu)勢驅動放大等重大意義。連徐高鐵房屋征收任務的圓滿完成并成為全市樣板工程。愿連徐高鐵成功的房屋征收案例能讓其他地方在推進重大項目建設時起到積極的借鑒和引導作用，讓我國重大項目的開展建立在合理合法過程中，從而更好地促進社會主義法治社會的建設，更好地建設“強富美高”新江蘇，確保如期全面建成小康社會，早日實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢！