監(jiān)察程序與刑事司法程序有效銜接的路徑思考

呂 遠

(西北政法大學，陜西 西安 710000)

一、被調(diào)查人律師介入程序銜接

《監(jiān)察法》之所以未規(guī)定律師介入的原因是因為在拘留期間，調(diào)查工作還處于證據(jù)尚未確定的階段，但其巨大風險可能導致應(yīng)受懲罰的腐敗分子不受懲罰。因此，可以通過其他手段加強對被拘留者人權(quán)的保護。還應(yīng)該指出，對腐敗犯罪的調(diào)查與對非腐敗犯罪的調(diào)查截然不同。對于非腐敗類型的案件而言，案件一旦發(fā)生，即進入偵查階段，而在偵查階段，律師并不能夠作為辯護人。但對于腐敗類型案件而言，本身偵破難度較大，又需要對涉案公務(wù)人員進行調(diào)查，最終的證據(jù)固定后，由監(jiān)察機關(guān)移交檢察機關(guān)提起刑事訴訟。所以，雖然律師作為辯護人提前介入偵查階段將有利于被調(diào)查人的人權(quán)保障，但調(diào)查期間證據(jù)并沒有予以固定，因此證據(jù)尚且存在滅失的風險，而此種風險極有可能導致查證的證據(jù)丟失，予以查證的被調(diào)查人逍遙法外。此外，對于被留置人的人權(quán)保障，除設(shè)置嚴格的程序規(guī)范外，還可以采取全程錄音錄像等措施實現(xiàn)監(jiān)督。①

一方面，《刑事訴訟法》修正案規(guī)定監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)采取留置措施的案件，檢察機關(guān)應(yīng)當先行拘留，此時留置措施解除?！熬辛簟弊匀粚儆谛淌聫娭拼胧丝坍斒氯说纳矸菀讶粚儆凇胺缸锵右扇恕?，按照《刑事訴訟法》第33條第1款之規(guī)定，犯罪嫌疑人自被采取強制措施之日起即可委托辯護律師。此外，根據(jù)《刑事訴訟法》第33條第1款之規(guī)定，辯護律師享有同被羈押的犯罪嫌疑人會見及通信的權(quán)利。因此，基于人權(quán)保護的理念來看，自監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)審查起訴、進入刑事訴訟程序之時，辯護律師即可介入，并且享有包括會見、通信在內(nèi)的辯護權(quán)利。

另一方面，在“程序倒流”后，即檢察機關(guān)將案件退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查，此時的案件再次進入“調(diào)查階段”，此刻的當事人身份重新變成“被調(diào)查人”，而其被采取的限制人身自由的措施又變成了“留置措施”，案件重新進入監(jiān)察階段。此刻的辯護律師介入案件沒有法律根據(jù)。因此，在有學者建議對此進行規(guī)定，即是否可以在留置場所會見“被調(diào)查人”，以及留置場所的管理等問題。

二、證據(jù)移交的程序銜接

監(jiān)察體制改革以后，證據(jù)轉(zhuǎn)化轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥淖C據(jù)移送，解決了重復取證的低效率問題。②

在證據(jù)審查的內(nèi)容方面而言，自監(jiān)察委員會調(diào)查結(jié)束，案件移送檢察機關(guān)審查起訴后，適用《刑事訴訟法》?！缎淌略V訟法》第53條第2款規(guī)定的三項標準應(yīng)適用于證據(jù)問題：第一定罪量刑事實具有證據(jù)效力；其次，根據(jù)法定程序，證據(jù)由法定程序核實；再次即排除合理懷疑。值得深思的是監(jiān)察委員會對偵查職務(wù)犯罪案件的事實和證據(jù)的理解與檢察官的理解是否一致。過去，紀律檢察委員會懲治貪污腐敗案件后，案件到檢察院后，將重新審查并采取其他調(diào)查措施。在證據(jù)方面沒有達到要求的，尤其是檢察機關(guān)可能作出不起訴決定的案件，要請示上級紀委。那么可以考慮在監(jiān)察委員會移交案件證據(jù)不符合法定要求時同樣請示上級機關(guān)。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當按照法律程序，參照刑事訴訟法中的形式和實質(zhì)性證據(jù)要件，全面客觀地收集犯罪證據(jù)。收集、審查、使用證據(jù)應(yīng)符合刑事審判中證據(jù)的要求和標準。

對于監(jiān)察機關(guān)未移交的對被調(diào)查人有利的證據(jù)，實踐當中這種情況之下，由辯護律師向法院或檢察院提出申請，由法院、檢察院向監(jiān)察機關(guān)調(diào)取，這一舉措也符合《監(jiān)察法》的精神，即全面調(diào)查被調(diào)查人有罪無罪以及情節(jié)輕重。

在證據(jù)移送的形式上而言，無論案件是由監(jiān)察部門向檢察機關(guān)移交或由檢察機關(guān)向監(jiān)察部門移交，移交部門一方都要向被移交一方移送全部證據(jù)材料，即移交的材料既要包括不利于被調(diào)查人的資料同時也要包括有利于被調(diào)查人的證據(jù)。在移交材料時，都要制作證據(jù)清單。

就除供述外的筆錄是否隨案移交而言，有學者認為應(yīng)當移交。《監(jiān)察法》涉及筆錄存在三種情況：第一種即對于可能發(fā)生職務(wù)違法的被調(diào)查人，由監(jiān)察機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)委托的人員與被調(diào)查人的談話筆錄；第二種是在調(diào)查過程當中，監(jiān)察機關(guān)要求被調(diào)查人做出的書面陳述筆錄；第三種就是監(jiān)察機關(guān)訊問被調(diào)查人制作的詢問筆錄，也即供述。

三、移送審查起訴的程序銜接

移送起訴的程序設(shè)置，就檢察工作而言，對于監(jiān)察委員會移送起訴的案件，監(jiān)察機關(guān)仍享有獨立的審查和提起公訴的權(quán)力。③《監(jiān)察法》第47條規(guī)定了對于監(jiān)察機關(guān)移送的案件，人民檢察院依法審查作出起訴決定、退回補充偵查、不起訴決定。充分體現(xiàn)了檢察機關(guān)的既有職權(quán)和權(quán)威，尊重了《憲法》對于檢察機關(guān)所規(guī)定職權(quán)內(nèi)涵。

在起訴后強制措施移交后，監(jiān)察委員會對實施職務(wù)犯罪監(jiān)督進行了調(diào)查。調(diào)查完成后。案件移交檢察院后，正式進入刑事訴訟程序，適用《刑事訴訟法》。案件移交人民檢察院后，監(jiān)察委員會與人民檢察院之間的界限在哪里？在第167條?？梢哉f，在調(diào)查期間，以監(jiān)察委員會的留置措施取代紀委“雙規(guī)”措施。檢察機關(guān)移送起訴后，檢察院采取強制措施，適用《刑事訴訟法》有關(guān)強制措施的規(guī)定。

在實踐當中，監(jiān)察機關(guān)移送檢察機關(guān)提起公訴后，監(jiān)察機關(guān)一般派出部分工作人員列席旁聽以進行監(jiān)督。在實踐操作當中要如何優(yōu)化審查起訴工作銜接機制是一個值得思考的問題。首先對于簡單案件而言，即情節(jié)一般，經(jīng)過初次核查即可查清案件事實的，初次核查后即應(yīng)當移送審理。其次對于一般違紀案件而言，要建立預(yù)先審查機制，指定主要案件承辦人，提前了解案情，做好準備，在案件移后即開展全面審理工作，這樣的工作方式很大程度縮減了辦案時間，極大程度提高了工作效率。再次即對于嚴重違紀案件而言，由案件審核部門提前介入，實踐當中一般由案件辦理部門提請，調(diào)查與審理同時進行。最后就是要建立起責任追究類型案件的快速審理機制。對于涉及責任類型的案件，要重點審核其涉案行為的違法程度、主要責任人的責任劃分，對于已經(jīng)查明的事實要及時回應(yīng)社會關(guān)切。

四、補充偵查的程序銜接

補充偵查程序并不是我國刑事訴訟程序中的必經(jīng)程序，而是為彌補偵查程序的不足而啟動的程序。④在職務(wù)犯罪的案件當中，檢察機關(guān)所行使的權(quán)力是調(diào)查權(quán)，因此當案件退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查時，也可以稱之為“補充調(diào)查”。

就目前的司法實踐來看，退回補充偵查的主要原因是檢察院認為案件的事實不清、證據(jù)不足，其中證據(jù)不足包括定罪證據(jù)不足和量刑證據(jù)不足兩種情形。

就補充偵查而言，分兩部分討論，即審查起訴階段和法庭審理階段。

監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)經(jīng)調(diào)查需要移交人民檢察院的，移交檢察機關(guān)審查起訴，人民檢察院應(yīng)當查明犯罪事實真相，對于證據(jù)充分，依法應(yīng)當承擔刑事責任的，人民檢察院應(yīng)當作出起訴決定，對于證據(jù)不足的，不能夠證明犯罪事實的，人民檢察院應(yīng)當作出補充偵查決定。

在審查和起訴階段，人民檢察院發(fā)現(xiàn)需要補充核實或證據(jù)不足的案件應(yīng)當提交監(jiān)察機關(guān)重新辦理，并在必要時進行補充調(diào)查。就補充調(diào)查而言，調(diào)查應(yīng)在一個月內(nèi)進行，補充調(diào)查應(yīng)限于兩次。

實踐當中在退回監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)自行補充偵查的適用上有先后順序，應(yīng)當優(yōu)先退回監(jiān)察機關(guān)補充偵查，理由如下：一方面，監(jiān)察機關(guān)作為第一手調(diào)查案件的機關(guān)，對案件最為熟悉，方便進一步調(diào)查。另一方面，檢察機關(guān)轉(zhuǎn)隸后人員技術(shù)資源緊張，而且犯罪手段日趨智能化，沒有先進的技術(shù)偵查手段，案件偵破極具困難，偵查成本較高。因此，除非特殊情況，一般情況下退回原機關(guān)調(diào)查。

對于有效減少補充偵查的案件來說，存在以下方法：首先應(yīng)當從源頭上控制，防止案件“帶病”進入審判程序，另一方面在監(jiān)察機關(guān)調(diào)查過程當中要進行監(jiān)督，對于懈怠補充偵查的要進行口頭糾正，對于不合規(guī)范的執(zhí)法，要提出《檢察建議書》，最后就是在補充偵查過程當中要以引導為主，對于案件犯罪事實缺乏相關(guān)證據(jù)證明的情形，應(yīng)當及時要求監(jiān)察機關(guān)補充偵查，對于監(jiān)察機關(guān)未能及時調(diào)取的關(guān)鍵證據(jù)，案件承辦人應(yīng)及時收集證據(jù)，明確調(diào)查事實，避免發(fā)生錯誤案件。

五、涉案財物移轉(zhuǎn)的程序銜接

對于涉案財物的管理以及封存，《監(jiān)察法》作出了明確的規(guī)定，對于正在進行調(diào)查以及需要封存的財物，監(jiān)察機關(guān)實行專門管理制度，而且應(yīng)當及時進行核價，定期對財物進行核實。

對于非法取得的財產(chǎn)，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當及時沒收、追回、或者及時退賠。對于涉嫌職務(wù)犯罪所得的財物，應(yīng)當在移送檢察機關(guān)提起公訴時一并隨案移送。而檢察機關(guān)應(yīng)當依《刑事訴訟法》對財物進行管理。其中對于不方便移送或移送成本較大的財物，可以接收財物清單、照片或者是其他的證明文件。

在移送登記要求方面，辦案部門在查封、扣押、凍結(jié)財物后，應(yīng)當及時將其中涉及的款項存入合法賬戶，將權(quán)利憑證等實物送交案件管理部門登記。因特殊情況所不能及時送交保管的，經(jīng)檢察長批準后由原辦案部門暫時繼續(xù)保管。在不能及時送交的原因消除后，及時轉(zhuǎn)交。⑤

在移送時應(yīng)當審查的內(nèi)容方面而言，首先應(yīng)當審查是否與清單所列一致；其次應(yīng)當檢查是否對扣押財物的主要特征進行注明；再次是否對不易辨別的珍貴物品進行密封，對于不符合要求的，人民檢察院可以要求辦案部門進行補充。

對于不同結(jié)案方式，對于涉案財物的處理應(yīng)當按照《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》進行處理。

此外，應(yīng)當設(shè)立一個專門的工作機構(gòu)對財物進行管理，這樣無疑是方便財物的管理，對于涉案財物的處置的效率也是很明顯，減少了繁瑣的工作流程，可謂是“一步到位”。

綜上所述，監(jiān)察體制改革十分必要，并且具有進一步發(fā)展、完善的空間。具體來說，在監(jiān)察程序與刑事司法程序的銜接上仍存在一些問題。文章通過從律師介入及人權(quán)保障、證據(jù)移交、補充偵查、移交審查起訴和涉案財物管理五個方面進行分析思考，為我國監(jiān)察體制的進一步完善提供一些建議，希望我國在未來能進一步建立起權(quán)威、統(tǒng)一、高效的監(jiān)察體制，完全實現(xiàn)法治框架下的有力反腐。

[ 注 釋 ]

①吳建雄.監(jiān)察體制改革試點視域下監(jiān)察委員會職權(quán)的配置與運行規(guī)范.新疆師范大學學報(哲學社會科學版)，2018(5).

②陳光中，邵俊.我國監(jiān)察體制改革若干問題思考.中國法學，2017(4).

③陳光中.關(guān)于我國監(jiān)察體制改革的幾點看法.環(huán)球法律評論，2017(2).

④陳衛(wèi)東.職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究.政治與法律，2018(1).

⑤《人民檢察院刑事訴訟涉案財物管理規(guī)定》.