探索領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計

沈航 張納 袁銘俊

近幾年來，生態(tài)問題日益嚴(yán)峻，已經(jīng)成為我國重點關(guān)注的一個大問題，同時也嚴(yán)重影響人民生活水平，更是威脅民族長遠(yuǎn)生存的一大隱患。于是，環(huán)境問題成了政府和社會公眾不得不關(guān)心得一個重大問題。本文從我國領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的現(xiàn)狀中剖析存在的問題，提出一些針對我國當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的現(xiàn)狀和問題的解決方法。

一、引言

2016年，審計署在《2016至2020年審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出：“對重要自然資源開發(fā)利用及保護(hù)情況，重點領(lǐng)域行業(yè)，重點地區(qū)污染防治情況進(jìn)行審計，對山水田湖等生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)情況進(jìn)行審計”。 國務(wù)院在環(huán)境保護(hù)問題中曾經(jīng)提出，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該對自己管理的區(qū)域的資源環(huán)境負(fù)責(zé)，實行責(zé)任制，將我國領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境履行情況加入了審計工作的工作范圍內(nèi)。如今，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任中也提出，在審計機(jī)關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計時，也應(yīng)該關(guān)注與經(jīng)濟(jì)責(zé)任有關(guān)的項目的環(huán)境效益，這一問題的提出，明確將審計機(jī)關(guān)的審計范圍擴(kuò)大，將其對資源環(huán)境的管理包含在審計范疇。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計現(xiàn)狀

（一）政府審計現(xiàn)狀

在當(dāng)今，領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計根據(jù)審計法律規(guī)章制度，是以領(lǐng)導(dǎo)干部的管理權(quán)限作為審計對象。在地區(qū)，地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部對資源環(huán)境管理與開發(fā)進(jìn)行決策和管理。而執(zhí)行與落實則是由其下屬部門或者是招商單位進(jìn)行的，在領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的審計過程中，當(dāng)審計出領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境管理失策或不當(dāng)，對于出現(xiàn)不當(dāng)?shù)脑颍赡苡姓块T的決策不當(dāng)導(dǎo)致，或是執(zhí)行管理不當(dāng)而導(dǎo)致，決策者，管理者，執(zhí)行者的歸責(zé)是一個十分難以說清的問題，由于政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)系的復(fù)雜性，在資源環(huán)境審計的過程中，歸責(zé)問題是很難處理的一個重大問題。

（二）審計法律法規(guī)現(xiàn)狀

當(dāng)今，我國的法律在對于資源環(huán)境審計這一塊甚是缺乏，所以在審計人員進(jìn)行審計工作時，經(jīng)常遇到阻礙，第一，很少會有領(lǐng)導(dǎo)干部積極支持與配合審計人員的工作，甚至某些領(lǐng)導(dǎo)干部十分抵制審計人員對其所管理的資源環(huán)境進(jìn)行審計。第二，審計人員很難收集到足夠的審計資料和審計證據(jù)，得到的信息也是少之又少，這使得審計工作的難度加大。第三，在審計人員對審計過程及結(jié)果進(jìn)行分析評價時，由于沒有專門的會計準(zhǔn)則和法律規(guī)范，使得審計人員只能使用經(jīng)濟(jì)財務(wù)審計的準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)，但是這些法律規(guī)章準(zhǔn)則并不完全適合資源環(huán)境責(zé)任審計的審計研究。這樣一來，審計結(jié)果只能通過審計人員自身的職業(yè)判斷而缺少合理的評判標(biāo)準(zhǔn)，影響大眾對審計結(jié)果的信服度。

（三）審計研究現(xiàn)狀

在審計署04年到15年的報告中顯示：“環(huán)境審計結(jié)果公告數(shù)量嚴(yán)重不足（圖一），圖一中綠色的部分為環(huán)境審計的數(shù)量，在整體審計公告總數(shù)中，所占比例不超過10%。并且從公告來看，對于資源環(huán)境的審計并沒有做到對資源和環(huán)境審計，而是以資源環(huán)境的資金使用進(jìn)行財務(wù)審計，沒有對其合理性，合規(guī)性，績效性等進(jìn)行單獨審計。并且對于領(lǐng)導(dǎo)干部的審計重點放在了自然資源和水資源，土地、海洋、生物、大氣資源等審計數(shù)量并不多。在審計署發(fā)布的公告看，環(huán)境審計多年來進(jìn)步并不大，每年都有相同的問題重復(fù)發(fā)生。當(dāng)今我國資源環(huán)境審計的發(fā)展并不成熟，所以不管是在審計方式，審計內(nèi)容，審計的評價標(biāo)準(zhǔn)而言，都不完善。所以在審計方面的研究，我們需要做的事情任重而道遠(yuǎn)。

圖2 審計署 2004—2015 年度環(huán)境審計結(jié)果公告

三、領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計存在的問題

（一）自然資源資產(chǎn)信息不完整、責(zé)任界定不清晰

當(dāng)今，我國的土地，礦產(chǎn)，海洋等資源都是由各地政府領(lǐng)導(dǎo)干部授權(quán)管理，政府相關(guān)部門及研究所和一些社會團(tuán)體對于我國資源的分布、開發(fā)使用及面對的風(fēng)險，開發(fā)的潛力進(jìn)行負(fù)責(zé)，每年，政府相關(guān)部門及研究所和一些和社會團(tuán)體都會花費大量的人力及物力對資源環(huán)境進(jìn)行開發(fā)，花費大量的時間與金錢對一些資源資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)測。然而這些單位在一定程度上并不會很好的溝通，這樣使得對于資源資產(chǎn)的信息搜集的數(shù)據(jù)難以匯合整理，使得資源資產(chǎn)采集的信息誤差大，數(shù)據(jù)也不完整，也沒有專業(yè)的組織對其進(jìn)行管理，在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計中，由于數(shù)據(jù)不完整且錯綜復(fù)雜，對于審計取證工作十分艱難，對于審計風(fēng)險的預(yù)測與估評，不能給出確定數(shù)據(jù)，使得審計工作的進(jìn)行更加舉步維艱。

（二）立法存在缺陷：執(zhí)法和維法力度不夠

當(dāng)今，從理論上來講，資源環(huán)境責(zé)任審計的法律依據(jù)不足的一個原因是因為關(guān)于資源環(huán)境責(zé)任審計的基礎(chǔ)理論少，但從實際出發(fā)，我國關(guān)于資源環(huán)境的法律依據(jù)主要還是立法存在缺陷，立法機(jī)制和理論機(jī)構(gòu)沒有得到好的發(fā)展。首先理論上來說，立法的理論前提即是領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境績效理論，當(dāng)今，政府部門對于審計的觀點、作用、基本原則、審計主體、客體、范圍、方法程序、方法等都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這些嚴(yán)重影響了立法工作的開展與進(jìn)行。

對于領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的處理中存在大量的有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法未究的現(xiàn)象，執(zhí)法與違法力度完全不夠，這種現(xiàn)象的大量存在，主要是因為環(huán)境責(zé)任審計現(xiàn)階段立法理論還尚未發(fā)展完善，法律法規(guī)依據(jù)的不足使得審計無法可依。

（三）資源環(huán)境審計方式、方法落后

目前，我國資源環(huán)境責(zé)任審計通常是審計領(lǐng)導(dǎo)干部在一些環(huán)境問題較嚴(yán)重，或出現(xiàn)重大事故及一些關(guān)于資源資產(chǎn)的大型項目，比如一些嚴(yán)重的水污染專項審計、大氣污染專項審計，對資源資產(chǎn)這一方面，對一些大型的資源資產(chǎn)的開發(fā)利用進(jìn)行審計。其次，我國的資源環(huán)境責(zé)任審計屬于事后審計，這種審計方式使得審計人員的審計工作十分的被動，只能對已經(jīng)發(fā)生完成的資源環(huán)境存在的問題進(jìn)行審計監(jiān)督，喪失了審計的監(jiān)督職能。并且事后審計的期限比較短，審計人員的專業(yè)性和職業(yè)判斷能力不強(qiáng)，這種審計方式下的審計結(jié)果很難具有權(quán)威性。

四、對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的探索

（一）正確劃分政府領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)于資源環(huán)境責(zé)權(quán)

2015年國務(wù)院印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》中指明：“地方黨委和政府應(yīng)當(dāng)對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境資源負(fù)總責(zé)，黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)主要責(zé)任，其他有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部在在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

審計人員在進(jìn)行審計工作之前，可以先對領(lǐng)導(dǎo)干部的資源環(huán)境的責(zé)任進(jìn)行區(qū)分與界定，使得其可以在審計發(fā)現(xiàn)問題后承擔(dān)自己所負(fù)責(zé)的部分，像因為個人決策問題，個人利益問題而導(dǎo)致環(huán)境出現(xiàn)重大問題或犧牲資源為代價的，應(yīng)該進(jìn)行嚴(yán)厲處分。將領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)的問題計入個人檔案中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的依據(jù)，將資源環(huán)境責(zé)任加入領(lǐng)導(dǎo)的政績考核中，與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核共同作為領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，這樣可以促使領(lǐng)導(dǎo)干部對其所負(fù)責(zé)項目的資源及環(huán)境負(fù)責(zé)，使得經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（二）建立環(huán)境資源審計的法律法規(guī)：格執(zhí)法、嚴(yán)懲維法

在我國，雖然現(xiàn)在已經(jīng)有一部分關(guān)于資源環(huán)境責(zé)任審計的法律法規(guī)，但是這些法律法規(guī)都存在滯后性，很多已經(jīng)存在的法律法規(guī)并沒有隨著社會經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展而發(fā)展，很多的法律法規(guī)的內(nèi)容在如今早已經(jīng)用不上，出現(xiàn)的很多新問題也沒有相應(yīng)的法律條文來規(guī)范，為了審計人員在進(jìn)行審計工作有符合當(dāng)時實情的法律可依，我們應(yīng)該加快資源環(huán)境會計準(zhǔn)則法律法規(guī)的建立與實施。

在審計披露后，對于某些領(lǐng)導(dǎo)干部因犧牲資源環(huán)境而獲取利益的行為，進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法后，樹立起違法必究榜樣。對于維法與執(zhí)法可以使用刑事處罰或者經(jīng)濟(jì)仲裁，在對某領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境進(jìn)行審計披露后，將審計所發(fā)現(xiàn)的問題上報上級，由上級政府組織專門人員進(jìn)行調(diào)查。

（三）優(yōu)化審計工作及方式

領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計涉及到各地政府各單位及一些相關(guān)社會團(tuán)體，關(guān)系錯綜復(fù)雜，協(xié)調(diào)的難度較大，審計機(jī)關(guān)可以建立有效工作機(jī)制。審計機(jī)關(guān)可以加大宣傳，將領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的意義和重要性全面宣傳，使得政府部門充分認(rèn)識到審計工作的重要性，這樣才可以營造好的工作氛圍，使得審計工作更好地進(jìn)行。

經(jīng)濟(jì)審計監(jiān)督與資源環(huán)境審計監(jiān)督綜合就是領(lǐng)導(dǎo)干部對其所負(fù)責(zé)項目的責(zé)任審計監(jiān)督，這樣來，審計人員可以綜合二者，合并審計，對于經(jīng)濟(jì)與環(huán)境合并，這樣受托責(zé)任的審計評價更加詳細(xì)，也可以減少審計工作量并且在一定程度上提高工作效率。我們可以將資源環(huán)境審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計結(jié)合開展，也就是資源環(huán)境責(zé)任審計。這樣可以減少重復(fù)審計，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)政府環(huán)境審計事中審計與事后審計的融合，降低審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量。

五、結(jié)語

為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，政府領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)常是以犧牲資源環(huán)境為代價，一直都是看重經(jīng)濟(jì)，忽略資源環(huán)境，為了改善環(huán)境被破壞問題，對領(lǐng)導(dǎo)干部資源環(huán)境責(zé)任審計的研究是不可缺少且十分迫切的。（作者單位：湖南工學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

基金：【項目】：湖南省社會科學(xué)成果評審委員會，項目： 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計研究。

課題編號：湘社平〔2017〕8號429號 （階段性成果）