我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)配置研究

夏正林 何典

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力配置，作為基層治理的重要課題，對于實現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標意義重大。2019年初，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法問題，中共中央與國務院提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、實行相對集中執(zhí)法、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)等措施，但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。因此，推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的法治化建設，首先要理順現(xiàn)行法律規(guī)范對于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體制的障礙;其次對于構(gòu)成障礙的舊規(guī)予以清理;最后在組織法與行為法、一般法與特別法各層次各方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能與執(zhí)法權(quán)予以確認，并給予相應的組織保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;行政執(zhí)法;職能供給;主體資格;權(quán)力配置

中圖分類號：D911.8 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1001-862X（2019）06-0149-008

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，指出：“必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。”在國家治理體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向農(nóng)村社會和農(nóng)民群眾，是基層行政事務的具體實施者，其治理能力直接關(guān)系到政府功能的實現(xiàn)。根據(jù)奧茨定理與一般行政管理模式，基層政府直接面向廣大群眾，具體辦理各項行政事務，涉及行政管理的方方面面，應是行政管理體系中職責最全面、人數(shù)最多的行政機構(gòu)。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻是各級政府中責任最大、權(quán)力最少、人數(shù)最少的。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責大權(quán)小”問題，2019年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)、實行相對集中執(zhí)法等措施。但這一制度構(gòu)想目前在法律層面缺乏依據(jù)，甚至與現(xiàn)行規(guī)范存在一定沖突。這一制度構(gòu)想的落實需從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的合理配置及其法治化進行分析研究。

一、問題的提出

根據(jù)我國法律規(guī)定，行政執(zhí)法權(quán)主要由縣級以上政府及其職能部門行使。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備行政執(zhí)法的主體資格，具有合法性依據(jù)的執(zhí)法權(quán)屈指可數(shù)。在現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)域內(nèi)的執(zhí)法行為主要由設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)完成。這些由縣級職能部門設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法隊、派出所普遍存在人員不足、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際脫節(jié)、執(zhí)法效果不理想等問題。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中更容易接觸群眾、發(fā)現(xiàn)違法行為，但缺乏執(zhí)法資格與權(quán)力，不能對違法行為直接進行檢查、處罰、沒收等執(zhí)法行為，產(chǎn)生了“看得見的管不著，管得著的看不見”的現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第61條第七項規(guī)定“辦理上級人民政府交辦的其他事項”，即通過上級職能部門的委托交辦參與到執(zhí)法活動中。但法律層面對于上級交辦的事項、程序等都沒有明確規(guī)定，導致交辦具有很大自主性和隨意性，交辦執(zhí)法過程中主體不適格、交辦事項超出法律權(quán)限、交辦程序不正當?shù)惹闆r突出。

針對上述問題，中共中央辦公廳與國務院辦公廳印發(fā)《實施意見》提出以下意見：“整合現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，按照有關(guān)法律規(guī)定相對集中行使行政處罰權(quán)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道名義開展執(zhí)法工作，并接受有關(guān)縣級主管部門的業(yè)務指導和監(jiān)督，逐步實現(xiàn)基層一支隊伍管執(zhí)法?！睂崿F(xiàn)上述意見，建立我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，目前最大的障礙來自于現(xiàn)行法律規(guī)范的規(guī)定：在主體資格層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏法律授權(quán);在權(quán)力行使層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺獨立行使與相對集中行使執(zhí)法權(quán)的合法性依據(jù);在管理組織層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)欠缺法定的設立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來源。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏執(zhí)法主體資格與執(zhí)法權(quán)力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法主體資格的欠缺，在法律層面上主要體現(xiàn)為：一是在特別法的條文中直接規(guī)定由縣級以上政府行使某項執(zhí)法權(quán)，例如《食品安全法》規(guī)定“食品安全方面的監(jiān)管和執(zhí)法由縣級以上人民政府及其主管部門執(zhí)行”。二是行政一般法中的禁止性規(guī)定，最典型的是行政處罰權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制?！缎姓幜P法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄?！睂τ凇翱h級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”這一表述，可以作出兩種理解：第一，將“縣級以上地方人民政府”理解為“具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”的限定詞，此種語境下的“行政機關(guān)”顯然不是一級政府機關(guān)的總稱，而是指行政首長領導下的某個辦事機構(gòu)。由于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設職能部門，也就不存在所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)”。第二，不再以“縣級以上地方人民政府”限定“行政機關(guān)”，對“行政機關(guān)”作廣義解釋，包括縣級以上政府及其具有行政處罰權(quán)的職能部門。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本可以成為獨立的執(zhí)法主體，但“縣級以上”這一級別限制仍將其排除在外。

《憲法》《地方組織法》中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有行政執(zhí)法職能的明確規(guī)定，但不能直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的依據(jù)。因為政府作為行政執(zhí)法主體的條件，一般不是基于《憲法》《地方組織法》關(guān)于政府管理事項的概括規(guī)定，而是基于單行法律、法規(guī)、規(guī)章明確作出的具體規(guī)定。[1]51《憲法》《地方組織法》作為國家法律與行政組織法律體系的最高法，規(guī)定寬泛而籠統(tǒng)，需通過下位法對其具體化以后方能適用。在法律適用過程中，在未抵觸上位法的前提下，通常首先適用較低位階的法律規(guī)范。反之，如果將上位法的概括性規(guī)定直接作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的依據(jù)，那么下位法中的特殊規(guī)定、禁止性規(guī)定都會失去意義。另一方面，由于上位法的規(guī)定具有概括性、模糊性，直接適用很容易造成行政權(quán)力尋租與濫用，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府僅憑《憲法》《地方組織法》的概括性規(guī)定不足以獲得行使行政執(zhí)法權(quán)的合法性。按照權(quán)力法定原則的要求，政府可否作為行政執(zhí)法主體，可以在哪些行政管理領域作為行政執(zhí)法主體，以及具體行使哪些行政執(zhí)法權(quán)力，都應當有具體的法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定作為合法性依據(jù)。[1]51

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對集中行使執(zhí)法權(quán)的依據(jù)

執(zhí)法權(quán)的相對集中行使，以行政處罰權(quán)為例，《行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)?！逼鋵嵸|(zhì)即行政權(quán)力的轉(zhuǎn)讓，將相關(guān)執(zhí)法權(quán)打包、整合，交由其中一個職能部門統(tǒng)一行使，其他權(quán)力部門不再行使原權(quán)力。[2]

目前，相對集中處罰主要在市、縣兩級展開，但相關(guān)規(guī)范性文件并未禁止在鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展相對集中處罰。根據(jù)《關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》和《關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》（以下分別簡稱《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》）規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將相對集中行政處罰權(quán)從市、縣擴大到其管轄范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。[3]但是這兩份法律文件的位階低，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行相對集中執(zhí)法的依據(jù)并不充分。而作為相對集中執(zhí)法依據(jù)的《行政處罰法》第16條、《行政許可法》第25條與《城市管理執(zhí)法辦法》第10條，均未提及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的集中執(zhí)法，亦不能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法提供依據(jù)。

《相對集中處罰決定》規(guī)定集中行使處罰權(quán)的行政機關(guān)必須是原權(quán)力機關(guān)之一，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有在本身就具有行政處罰權(quán)的情形下才能成為相對集中行使處罰權(quán)的主體。根據(jù)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可行使的處罰權(quán)共四項，義務教育領域一項、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理領域三項。在村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可對《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》第39條、第40條規(guī)定的三種違法行為實施相對集中處罰。在此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無行政處罰權(quán)，亦無行政處罰的相對集中行使權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相對集中執(zhí)法的相關(guān)法律依據(jù)，難以有效開展集中執(zhí)法活動，本質(zhì)是執(zhí)法權(quán)力運行的問題。相對集中執(zhí)法作為權(quán)力運行的一種模式，其實施的基礎是權(quán)力本身，其邏輯起點是權(quán)力的配置。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以行使的執(zhí)法權(quán)寥寥無幾，執(zhí)法權(quán)的相對集中行使更無從談起。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中執(zhí)法問題，歸根結(jié)底是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能供給不足、執(zhí)法權(quán)缺失，然后才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對集中執(zhí)法欠缺法律依據(jù)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)缺乏設立、定位與職能的依據(jù)

目前，由設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)進行執(zhí)法是鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法最主要的形式。派出機構(gòu)是指其他行政機關(guān)根據(jù)需要，經(jīng)上級主管機關(guān)批準或自行設立的派出工作機構(gòu)。[4]在法律性質(zhì)上，派出機構(gòu)是設立機關(guān)垂直領導的下設機構(gòu)，其實質(zhì)是上級職能部門將自身的執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域。由于設立的特殊性，派出機構(gòu)對其設立機關(guān)具有很強的依賴性，沒有獨立的法律地位與行政職權(quán)，不能以自己的名義行使權(quán)力。并且派出機構(gòu)的設立、職權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，除公安派出所、工商所、食藥監(jiān)等有專門性規(guī)定而較為明確具體外，大多數(shù)派出機構(gòu)的設立欠缺合法性依據(jù)或設立依據(jù)的合法性不夠充分，它們究竟可以行使哪些職權(quán)也無明確依據(jù)，致使派出機構(gòu)在實際運作過程中行使職權(quán)具有一定隨意性，越權(quán)行政的現(xiàn)象較為普遍?？傊?，派出機構(gòu)運行不暢的問題，根本在于未厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能以及執(zhí)法權(quán)力的縱向配置。不論是派出機構(gòu)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)，本質(zhì)上都是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的組織、運轉(zhuǎn)。如果不能正本清源，這些問題將在事權(quán)下放改革中延續(xù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的組建與運行中。

此外，《實施意見》對于組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的相關(guān)構(gòu)想尚不成熟。一方面，組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)目前尚缺乏法律依據(jù)，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置的問題尚未厘清，在此情形下貿(mào)然組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)很可能落入派出機構(gòu)定位不清晰、職能不明確的窠臼。另一方面，《實施意見》同時提出改變派出機構(gòu)管轄與整合資源組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的舉措，對于二者之間的關(guān)系卻未表明觀點，這二者的共存是否具有必要，二者在共存中如何進行權(quán)力分配與權(quán)力運行，這些都是值得深入思考的問題。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給的理論證成

行政執(zhí)法本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，功能是保障公民權(quán)利、維護社會秩序。其成為政府職能的正當性來源于“被需要”，即公眾對于權(quán)利與秩序的需要。在古代，國家權(quán)力難以延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但彼時鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域小、人口少，通過鄉(xiāng)紳私力即可實現(xiàn)充分的執(zhí)法供給。如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法功能的實現(xiàn)必需有國家公權(quán)力的介入。我國立法采取上級政府職能部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立派出機構(gòu)的方式進行執(zhí)法，這是立法之初基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體量小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法能力不足、精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)等因素考量。但隨著鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，派出機構(gòu)的局限性逐漸凸顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給日益不足。解決這一問題需要公權(quán)力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責使然，也是順應鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需要。但是執(zhí)法權(quán)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)將帶來新的問題，一方面，執(zhí)法權(quán)在縱向配置上形成職責同構(gòu)容易造成職權(quán)混亂、交叉，另一方面，執(zhí)法權(quán)下放對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其執(zhí)法機構(gòu)而言都是不小的壓力與沖擊。盡管如此，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足問題仍是當務之急，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能法治化是基層治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基石。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能的“供”與“需”

“公共行政職能存在的正當性在于提供公共產(chǎn)品。”[1]39政府職能的正當性則來源于公眾對于某種公共產(chǎn)品的需求。根據(jù)現(xiàn)代政府職能理論，政府職能的實質(zhì)和內(nèi)容就是執(zhí)行與管理。在現(xiàn)實中，執(zhí)行主要是執(zhí)行法律，管理主要是依法實施法律，政府行政管理的實質(zhì)即行政執(zhí)法。[1]1-2行政執(zhí)法的功能在于保護行政相對人的權(quán)利和自由，還在于維護人們從事生產(chǎn)、生活各種活動所必須的秩序。[5]公眾對于行政執(zhí)法的需求，源自對權(quán)利與秩序的終極需求。

在我國古代，國家法明確規(guī)定：“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜。”（《清史稿》卷116）國家權(quán)力的代表者皇帝也同樣認為：“州縣之官，宜宣揚風化，撫安其民，均賦役，恤窮困，審冤抑，禁盜賊，時命里長告戒其里人，敦行孝悌，盡力南畝，毋作非為，以罹刑罰。”（《明太祖實錄》卷37）[6]由此可見，州縣官的“一人政府”所要負責的公共事務上至訴訟、治安，下至興農(nóng)、教育，他們通常將時間和精力花費在作為政績最終評估依據(jù)的司法和征稅上[7]31-32，其他公共事務則由一個外在于正式權(quán)力系統(tǒng)的力量來完成，這一替代性力量就是鄉(xiāng)紳。[6]至明清時期，封建權(quán)力的行使范圍止于縣，縣以下的鄉(xiāng)村實行自治，即“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[8]2。在中國封建社會強大的專制王權(quán)之下，鄉(xiāng)紳之治得以存續(xù)下來，原因就在于鄉(xiāng)紳之治對于協(xié)助國家權(quán)力控制鄉(xiāng)村社會具有不可或缺、不可替代的作用——鄉(xiāng)紳在皇權(quán)不可及的地方完成了維護鄉(xiāng)村秩序、履行公共事務的職責。

可見，從古至今，執(zhí)法作為完成公共事務、維護鄉(xiāng)村秩序的必要手段，必須有一特定的責任承受主體。其終極目標是通過履行職能、行使權(quán)力從而實現(xiàn)提供公共服務、維護社會秩序的根本目的。

如今，行政執(zhí)法作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能已被寫入我國《憲法》與《地方組織法》，但在法律層面并未給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其職能相匹配的執(zhí)法權(quán)力。這是因為在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法制度設計之初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚無大量執(zhí)法需求，設立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)基本可以完成域內(nèi)的執(zhí)法活動?！缎姓幜P法》立法專家姜明安教授曾指出，將行政處罰權(quán)限制在縣級政府及其職能部門，有考慮未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)走村民自治道路，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)膨脹、人浮于事，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫罰款等多重因素。[9]歷經(jīng)20多年高速發(fā)展，我國農(nóng)村已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，當年立法的考量因素已經(jīng)不再符合當前的農(nóng)村現(xiàn)狀?！按迕褡灾巍边@一構(gòu)想與古代“鄉(xiāng)紳之治”在本質(zhì)上是一脈相承的，但是以我國現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟體量和人口數(shù)量，在執(zhí)法領域走村民自治道路無疑是行不通的。并且隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，國家公務員制度的不斷完善，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府行政執(zhí)法的主體資格與權(quán)力已經(jīng)具備較大可行性。

我國農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展、人口數(shù)量不斷增多、人口流動加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公共安全、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設、生產(chǎn)安全等諸多領域的執(zhí)法需求也在日益增長。以廣東省強鎮(zhèn)事權(quán)改革四大試點鎮(zhèn)之新塘鎮(zhèn)為例，新塘鎮(zhèn)隸屬于廣州市增城區(qū)，地域面積85.09平方公里，常住人口49.05萬人，全鎮(zhèn)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值379.76億元（2016年）。（1）根據(jù)新塘鎮(zhèn)政府發(fā)布的2016—2018年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)，新塘鎮(zhèn)政府法定執(zhí)法職責共12項，其中行政處罰4項，行政許可、行政檢查各2項，行政給付、行政征收、行政確認、其他行政執(zhí)法行為各1項。從職能領域來看，主要涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、生產(chǎn)安全、義務教育、弱勢群體保護等領域。從職能數(shù)量來看，新塘鎮(zhèn)尚未在事權(quán)下放改革中取得更多執(zhí)法權(quán)。從具體實施情況來看，各項職權(quán)的執(zhí)法數(shù)據(jù)基本呈逐年上漲的趨勢，尤其是作為行政執(zhí)法基礎行為的行政檢查，其執(zhí)法數(shù)據(jù)遠超行政處罰、行政強制措施等。在其他行政執(zhí)法行為中，實施次數(shù)最多的是行政給付，2017年與2018年分別實施17154次、14217次。（2）

不論是執(zhí)法職權(quán)的供給，還是執(zhí)法人員的供給，都處于較為匱乏的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給已經(jīng)遠遠滯后于鄉(xiāng)村社會與日俱增的執(zhí)法需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職能的供給不足，一方面體現(xiàn)在權(quán)力配置供給不足，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有獲得與其執(zhí)法需求相匹配的執(zhí)法權(quán);另一方面則體現(xiàn)在執(zhí)法力量供給不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有為數(shù)不多的執(zhí)法權(quán)，但缺乏行政高效的執(zhí)法機構(gòu)，導致權(quán)力運行不暢。

（二）執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸之問題分析

應對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的“供”“需”失衡，最直接的解決路徑即加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能供給，根本方法是權(quán)力下放，即執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，但這一舉措將加重職責同構(gòu)現(xiàn)象。所謂“職責同構(gòu)”，是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設置上的高度一致。[10]職責同構(gòu)帶來的主要問題是各級政府間職權(quán)交叉重疊、權(quán)力運行混亂，這一弊端充分體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機構(gòu)職能定位不清晰。與之相對的是“職責異構(gòu)”，以美國為例，中央政府主要承擔國防、外交等事務，地方政府的主要職責是保障公民利益、提供公共服務、振興地方經(jīng)濟。[11]6在日本，與居民日常生活相關(guān)的行政工作首先交由地方公共團體處置，超出其能力范圍的問題才由中央政府來處理。[12]這種模式的合理之處在于，考慮到了各層級政府的職責差異，可以避免各級政府職權(quán)混亂、職責交叉、浪費行政資源。

我國《地方組織法》第61條第二項規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職責，包括經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、公安等，除了不具有環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)、民族事務、監(jiān)察方面的職責，其他職責與縣級以上政府并無二致。通常來說，從省級政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，地方政府職能的統(tǒng)治性逐級弱化，社會管理性逐級突顯。[13]68因此，面對執(zhí)法權(quán)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所加劇的職責同構(gòu)現(xiàn)象，我們必須思考執(zhí)法權(quán)的縱向配置這一更深層次的問題，即對于縣鄉(xiāng)兩級政府的執(zhí)法職能如何加以劃分。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最低層級的政府，其功能在于提供必要的公共服務。所謂“必要”，即最基礎的、最直接相關(guān)的。因此，距離基層群眾生活較遠的，如科學、財政等領域，可以由上級主管部門負責。根據(jù)這一原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應提供的公共服務包括以下內(nèi)容：（1）經(jīng)濟領域，如農(nóng)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)安全、市場監(jiān)管;（2）教育領域，如實施義務教育、保障教學場所安全;（3）文化領域，如文化宣傳、文物保護;（4）衛(wèi)生領域，如公共衛(wèi)生、計劃生育、動物免疫;（5）公安領域，如公共安全、道路交通安全;（6）民政領域，如體育事業(yè)、防災減災、扶貧救濟;（7）環(huán)境和資源保護領域，如垃圾處理、環(huán)境污染;（8）城鄉(xiāng)建設領域，如土地管理、規(guī)劃建設管理。其中，環(huán)境和資源保護領域、城鄉(xiāng)建設領域被《地方組織法》排除在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范疇之外，但這兩個領域與鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾生活卻是息息相關(guān)的，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)領域職權(quán)，可以使權(quán)力運行更具便宜性與高效性。

此外，在權(quán)力下放過程中還要考慮到政府的管理成本和行政效率，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)與特征，把握好權(quán)力下放的尺度。例如在環(huán)境和資源保護領域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責的職權(quán)以滿足基本生活需要為宜，如環(huán)境檢查、垃圾處理、環(huán)境污染等，而環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)保護、大型環(huán)境事故等專業(yè)性較強的職能則由縣級以上環(huán)保部門負責。

截至2018年底，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)劃數(shù)量已達39945個。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生存形態(tài)各異，在事權(quán)下放中要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點，不同類型的鎮(zhèn)要突出不同的職能重點：以農(nóng)業(yè)為主的鎮(zhèn)，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)副產(chǎn)品安全監(jiān)管、防災減災、扶貧救濟的職能;以歷史古跡、文化旅游為主要產(chǎn)業(yè)的鎮(zhèn)，要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府文物保護、環(huán)境保護等職能;常住人口多、經(jīng)濟體量大的鎮(zhèn)，要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治安、規(guī)劃建設、市政管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等職能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位，是一項細致且龐雜的工作，它決定著執(zhí)法權(quán)力下放的尺度。如果尺度過寬，下放權(quán)力太多，會造成權(quán)力運行混亂、行政資源浪費;如果尺度過緊，下放權(quán)力太少，則鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法職能供給不足的問題無法解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能定位之難還在于職責同構(gòu)體系的解構(gòu)和重組將給地方帶來較大壓力，事權(quán)下移意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將成為法定職責的最終承擔者，明確的權(quán)責歸屬與界限將極大地壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推脫責任的空間。[14]但從另一個角度來看，在職責壓力之下，或許可以倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變依賴上級政府、行政效率低下的弊病，轉(zhuǎn)向主動作為、積極履責。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)的選擇及其利弊分析

《實施意見》中首次提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)這一概念。在此之前，《相對集中處罰決定》《相對集中處罰通知》規(guī)定在市、縣兩級設立具有獨立行政處罰主體資格的相對集中行政處罰的行政機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在此基礎上更進一步，集中行使不限于處罰權(quán)的各類執(zhí)法權(quán)。但如前文所述，《實施意見》對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機構(gòu)的選擇問題是模糊的、尚未明確的。對于派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)在執(zhí)法權(quán)下放過程中要如何承擔各自的角色與責任，筆者從以下幾個方面對此進行比較分析。

其一，機構(gòu)設立的合法性依據(jù)。目前來說，兩個機構(gòu)的設立都沒有充分的合法性依據(jù)。從機構(gòu)的性質(zhì)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設機構(gòu)，較易取得立法上的授權(quán);而派出機構(gòu)作為上級主管部門向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下設的機構(gòu)，其設立存在較大隨意性、差異性，在立法上難以進行統(tǒng)一授權(quán)。從立法成本的角度來看，由于派出機構(gòu)涉及行政管理的各個領域，因此不可能由某一法律或法規(guī)對派出機構(gòu)的設立、職責范圍進行統(tǒng)一規(guī)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)可以由某一法律或法規(guī)對其性質(zhì)、地位、職能進行統(tǒng)一規(guī)定，所耗費的立法成本較低。

其二，機構(gòu)設立的宗旨與作用。派出機構(gòu)的設立從根源上并沒有解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給不足的問題。相反，這種通過派出機構(gòu)代替上級職能部門進行執(zhí)法的模式在一定程度上加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府欠缺執(zhí)法權(quán)的問題，對于定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能、理清執(zhí)法權(quán)的縱向配置，乃至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理能力與效率，都是弊大于利的。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)之設立旨在集中行使下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)，其行使執(zhí)法權(quán)力的便宜性與高效性是派出機構(gòu)不可比擬的。

其三，機構(gòu)的權(quán)力配置與運行。由于派出機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之設立，其主管部門之間的權(quán)力交叉等問題也被延續(xù)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即使在各派出機構(gòu)之間進行權(quán)力的集中行使，也會因為管轄問題出現(xiàn)協(xié)作困難、互相諉責的局面。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)集中行使全部執(zhí)法權(quán)力，執(zhí)法人員在該機構(gòu)內(nèi)部直接對某項職權(quán)負責，原主管部門及其派出機構(gòu)不再繼續(xù)行使原權(quán)力，職權(quán)責任人的減少可以避免責任單位之間的責任推諉。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)可以避免職責交叉，還可以避免因權(quán)力重疊導致相互推諉，達到優(yōu)化權(quán)力配置、避免職權(quán)混亂、提高權(quán)力運行效率之目的。

其四，上下級之間的行政組織關(guān)系。由于派出機構(gòu)的管轄權(quán)在其設立機關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其不能構(gòu)成領導關(guān)系，難以對其進行業(yè)務安排。這種組織模式使派出機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際產(chǎn)生脫節(jié)，導致現(xiàn)實中很多執(zhí)法問題無法得到妥善處理。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設機構(gòu)，其管轄必然歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以有效避免“看得見的管不著，管得著的看不見”的窘境，有利于執(zhí)法權(quán)的行使。但是由于進行了權(quán)力集中與整合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與上級職能部門的關(guān)系就變得較為復雜，在縱向關(guān)系上可能形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)就某一職責須同時對若干個上級主管部門負責的局面。

綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)對于打破職責同構(gòu)、優(yōu)化權(quán)力配置、避免職責推諉、提高行政效率等方面較具優(yōu)勢，不失為助力事權(quán)下放改革、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法供給的一項創(chuàng)新舉措。相比之下，派出機構(gòu)作為上級執(zhí)法職權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的觸角，這一定位即與“授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法職權(quán)”的思路格格不入，對派出機構(gòu)進行改良始終是治標不治本。

三、建立我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系的對策

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法體系，前提是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的第一要義是立法確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體資格，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力;其次，將相對集中行使執(zhí)法權(quán)這一權(quán)力運行方式加以明確和規(guī)范;最后，是執(zhí)法機構(gòu)的規(guī)范化，即重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，明確該機構(gòu)的定位與職責，理清該機構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、上級主管部門之間的關(guān)系。

（一）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力

在目前事權(quán)下放改革中，各地主要通過地方政府規(guī)章、地方規(guī)范性文件設立執(zhí)法權(quán)。一方面，地方性法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定不符合《行政處罰法》第20條規(guī)定的情形，不能解除行政處罰權(quán)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的限制。另一方面，對于《食品安全法》等特別法層面的禁止性規(guī)定，由下位的地方性規(guī)章來調(diào)整這些權(quán)力顯然效力不足，因為這些職能機關(guān)的權(quán)力是由法律賦予的，根據(jù)法治的基本要求，要改變這些規(guī)定就應當由法律的制定機關(guān)，即全國人民代表大會及其常務委員會進行。[15]因此，由全國人大及其常委會通過法律授權(quán)的形式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)，才能確保具有充分的合法性。否則，在“下位法不得違反上位法”的約束下，下位法無權(quán)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法的權(quán)力。

因此，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法資格與權(quán)力應從上位法著手。在組織法層面，對《地方組織法》第61條第二項進行修改，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)領域的行政管理職能。在行為法層面，首先在《行政處罰法》《行政強制法》等一般法層面賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)法權(quán)力，解除對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為執(zhí)法主體的限制，打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法立法的位階壁壘。其次，在《食品安全法》《環(huán)境保護法》等特別法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行行政執(zhí)法授權(quán)。

（二）賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相對集中執(zhí)法權(quán)

在一般法層面明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以進行相對集中執(zhí)法，在組織法與特別法中可以不予規(guī)定。組織法作為一國行政組織的總綱，其宗旨是明確行政組織的架構(gòu)、職能以及權(quán)力運行的原則，至于權(quán)力運行的模式可能因各權(quán)力性質(zhì)而存在差異，涉及組織精細化管理的多樣性、差異性，因此在組織法中可以不作規(guī)定。而在特別法中不另做規(guī)定，則是因為一般法規(guī)定相對集中執(zhí)法的效力及于特別法，如需排除這一效力，基于“特別法優(yōu)于一般法”的原則，特別法直接作出相反規(guī)定即可。

規(guī)范相對集中執(zhí)法的具體內(nèi)容。目前有《行政處罰法》與《行政許可法》為相對集中行使處罰權(quán)、許可權(quán)提供了合法性空間，但對于如何相對集中執(zhí)法的具體內(nèi)容未進行規(guī)范，例如權(quán)力可否相對集中行使問題，從權(quán)力所屬的領域來看，只有具有一定關(guān)聯(lián)性的權(quán)力才可集中執(zhí)法，從權(quán)力類型來看，同一領域內(nèi)或若干關(guān)聯(lián)領域內(nèi)的監(jiān)督檢查權(quán)、處罰權(quán)等可以進行相對集中執(zhí)行。此外還有集中執(zhí)法主體的選擇、集中執(zhí)法的程序等問題需要進一步規(guī)范。

（三）組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)

首先，在組織法層面對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的性質(zhì)、地位及職能予以規(guī)定。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)的定位，筆者主張采取《實施意見》中的觀點，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個內(nèi)設機構(gòu)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的名義對外行使執(zhí)法權(quán)。這是因為，按照地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再下設行政主管部門，況且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就級別低、權(quán)力小，如果將其設立為一個獨立行使職權(quán)的行政機關(guān)，勢必很難處理二者之間的關(guān)系，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法效果。[3]

其次，撤銷派出機構(gòu)，整合利用原有資源。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行為法授權(quán)取得了執(zhí)法的主體資格與權(quán)力，那么上級主管部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的派出機構(gòu)就應當退出鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法領域，所有人力、資源都回歸到其設立部門。這意味著，剛剛獲得執(zhí)法權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須在毫無執(zhí)法資源、經(jīng)驗的基礎上，短時間內(nèi)組建一支執(zhí)法隊伍。相比之下，將派出機構(gòu)的資源移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下沉派出機構(gòu)的執(zhí)法力量，不失為一種更高效的方法。至于撤銷部分還是全部派出機構(gòu)，筆者不認同《實施意見》中派出機構(gòu)與綜合執(zhí)法機構(gòu)二者共存的觀點，建議撤銷全部派出機構(gòu)。并非所有權(quán)力都適合集中行使，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)如果僅集中這部分權(quán)力，而將不宜集中行使權(quán)力的派出機構(gòu)予以保留，盡管二者之間不存在權(quán)力重合、需要協(xié)調(diào)合作的情況，但是派出機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以充分開展執(zhí)法工作。從行政效率和行政資源成本的角度出發(fā)，將這部分權(quán)力一并集中到綜合執(zhí)法機構(gòu)，有利于權(quán)力的高效行使。

最后，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構(gòu)與上級主管部門的關(guān)系。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立綜合執(zhí)法機構(gòu)之后，縣級主管部門必須退回向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸的執(zhí)法權(quán)限，不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)行使執(zhí)法權(quán)。二者職責分工的基本原則是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級直接承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領域內(nèi)的執(zhí)法工作，縣級主管部門的職能主要側(cè)重于監(jiān)督指導以及協(xié)調(diào)重大執(zhí)法活動。[16]落實到具體工作，還要結(jié)合各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法需求、執(zhí)法能力、執(zhí)法環(huán)境等考量因素，例如對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級確有執(zhí)法困難或無須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨執(zhí)法等情形，可由縣級主管部門進行執(zhí)法。

結(jié) 語

鄉(xiāng)村治理與職權(quán)改革經(jīng)歷了“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈循環(huán)。政治職能具有動態(tài)性，政府需要不斷調(diào)整自己的職能以適應社會發(fā)展的需要。[17]總體而言，不論采取何種形式的鄉(xiāng)村治理，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的法治化。只有在一般法與特別法各層次上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)力確定下來，才能保證組織法上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法職能在現(xiàn)實中得到最大落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題的一大難點在于，我國農(nóng)村的現(xiàn)實情況是多樣復雜的，通過統(tǒng)一的形式規(guī)范難以解決各式各樣的問題。進一步通過大數(shù)據(jù)進行分析，或許可以在某種程度上破解我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理多樣化的難題，對于執(zhí)法權(quán)的縣鄉(xiāng)配置、執(zhí)法權(quán)的集中行使乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能供給、鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法治化路徑等問題進行類型化研究。

注釋：

（1）參見《新塘概況》。

（2）參見《新塘鎮(zhèn)人民政府2016年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)》，《增城區(qū)新塘鎮(zhèn)人民政府2017年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)》，《廣州市增城區(qū)新塘鎮(zhèn)人民政府2018年度行政執(zhí)法數(shù)據(jù)》。

（3）參見《2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

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（責任編輯 吳 楠）