改革開放40年農(nóng)村教育的變遷
——基于供給制度與城鄉(xiāng)關(guān)系的雙重視角

(四川師范大學(xué) 教師教育與心理學(xué)院，成都 610066)

考察改革開放40年農(nóng)村教育的變遷歷程，農(nóng)村教育的供給制度與城鄉(xiāng)關(guān)系的互動是影響農(nóng)村教育變遷的兩大重要因素，兩者同時刻畫著農(nóng)村教育的發(fā)展面貌。農(nóng)村的供給制度為農(nóng)村教育的發(fā)展提供了動力，為我國農(nóng)村“普九”的實現(xiàn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷作為農(nóng)村教育發(fā)展的外部條件，影響著農(nóng)村教育的生存基礎(chǔ)與發(fā)展面貌。只考察農(nóng)村教育的供給，不足以反映我國農(nóng)村教育的全貌，只有從農(nóng)村教育的供給制度與城鄉(xiāng)關(guān)系互動的雙重角度去考察農(nóng)村教育的變遷，才有利于更好地把握農(nóng)村教育的發(fā)展歷程與趨勢。從農(nóng)村教育的供給制度與城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷雙重視角去考察改革開放以來我國農(nóng)村教育的變遷，大致可分為探索期、改革期、困境期、調(diào)整期和守望期這樣五個階段(如表1所示)。

一 人民公社制度瓦解后在辦學(xué)方向與辦學(xué)體制上的農(nóng)村教育探索期(1978-1985)

表1.改革開放后農(nóng)村教育特征的變遷

改革開放的對內(nèi)改革始自農(nóng)村，1978年由安徽鳳陽小崗村開始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，打破了以往“吃大鍋飯”的人民公社制度，“一大二公”的人民公社制度開始走向式微，農(nóng)村教育的供給制度面臨挑戰(zhàn)。同時，農(nóng)村的改革，使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的活力被激發(fā)，農(nóng)村教育的辦學(xué)方向也需要作出調(diào)整。

(一)探索“為農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村教育辦學(xué)方向

面對農(nóng)村改革所帶來的農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)業(yè)科技的極大需求，農(nóng)村教育是依然我行我素地進(jìn)行升學(xué)教育，還是進(jìn)行改革，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供科技動力呢？這是改革開放初期擺在農(nóng)村教育面前的一道難題。當(dāng)然，能夠升學(xué)、擺脫農(nóng)村幾乎是所有農(nóng)民的愿望，但是，在當(dāng)時我國教育普及程度不高、升學(xué)率低，而城市和工商業(yè)勞動力市場又無法接納這些失學(xué)者的情況下，回鄉(xiāng)服務(wù)農(nóng)村社會成為農(nóng)村學(xué)生畢業(yè)后的無奈選擇。

而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，讓一些地區(qū)農(nóng)民對學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)表現(xiàn)出極大的積極性。如湖南桃江縣的一些農(nóng)村，“過去一個生產(chǎn)隊有個把懂得農(nóng)業(yè)技術(shù)的人，作些指導(dǎo)，似乎就可以過得去，現(xiàn)在的情況卻完全不同了。按照農(nóng)民的說法，叫做‘聯(lián)產(chǎn)’又‘聯(lián)心’，戶戶都關(guān)心生產(chǎn)，人人都真心實意要學(xué)習(xí)技術(shù)。因此，農(nóng)村業(yè)余教育的群眾基礎(chǔ)，比過去的任何時候都要廣泛和深厚得多。過去在農(nóng)村開展業(yè)余教育，往往要去‘勸學(xué)’，現(xiàn)在是廣大農(nóng)民來‘求教’，這是一個重大的變化，它標(biāo)志著農(nóng)村業(yè)余教育的一派大好形勢”[1]。正是這種農(nóng)村內(nèi)部有需求、外部又沒有“拉力”的狀況，為農(nóng)村教育服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了廣闊的空間，不少地區(qū)主動將農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)方向進(jìn)行調(diào)整，將農(nóng)村教育的辦學(xué)方向轉(zhuǎn)移到為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)上來。如湖南省桃江縣針對農(nóng)村社會的需要，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，“由單一的抓普通教育，進(jìn)而發(fā)展到普通教育、業(yè)余教育、幼兒教育一起抓”[2]707，這里已經(jīng)有了初步的“三教統(tǒng)籌”思想的醞釀。

為了更好地發(fā)揮農(nóng)村教育服務(wù)農(nóng)村建設(shè)的作用，調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，勢在必行。1980年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部、國家勞動總局《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》指出：“縣以下教育事業(yè)應(yīng)當(dāng)主要面向農(nóng)村，為農(nóng)村的各項建設(shè)服務(wù)”，提倡將部分普通高中改為職業(yè)(技術(shù))學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)[3]577。1983年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)和改革農(nóng)村學(xué)校教育若干問題的通知》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)方向，指出：“農(nóng)村學(xué)校的任務(wù)，主要是提高新一代和廣大農(nóng)村勞動者的文化科學(xué)水平，促進(jìn)農(nóng)村社會主義建設(shè)，一定要適應(yīng)廣大農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)，勞動致富，渴望人才的要求，一定要引導(dǎo)廣大學(xué)生熱愛農(nóng)村，熱愛勞動，學(xué)好知識和本領(lǐng)，必須通過宣傳教育，采取切實措施，糾正目前社會上片面追求升學(xué)率的傾向”[3]578。

(二)探索依靠群眾，分級辦理農(nóng)村教育的體制

人民公社時期，鄉(xiāng)村社會的一切權(quán)力都集中于國家，包括公社、大隊、小隊等各個層級都是一個單純接受黨中央指令的受控體，國家包辦鄉(xiāng)村社會一切事務(wù)，農(nóng)村教育作為農(nóng)村公共服務(wù)的基本組成部分，自然也全部由國家包辦。當(dāng)時教育部門舉辦的農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)以國家預(yù)算撥款為主，社隊集體和個人各承擔(dān)一部分，而社隊集體辦學(xué)則以公社集體收入為主，國家給予一定補(bǔ)助，個人承擔(dān)少量學(xué)雜費(fèi)。但是，當(dāng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，由于原有的人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊體制因包產(chǎn)到戶的推行受到巨大沖擊，農(nóng)村學(xué)校的舉辦面臨危機(jī)。面對社隊辦學(xué)的困難，一些地方發(fā)揚(yáng)我國群眾辦學(xué)的優(yōu)良傳統(tǒng)，推動群眾辦學(xué)。《桃江縣委關(guān)于發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)的情況報告》中指出：“目前國家教育經(jīng)費(fèi)不足，在這種情況下，我們把國家撥給一點(diǎn)，群眾自籌一點(diǎn)，學(xué)校勤工儉學(xué)解決一點(diǎn)，這三種辦法結(jié)合起來，發(fā)展了各類教育事業(yè)。”“廣大農(nóng)民群眾迫切要求文化翻身，改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化落后的面貌，寧肯省吃儉用，也愿意在教育孩子上花點(diǎn)錢。他們對于興辦學(xué)校表現(xiàn)出了極大的社會主義積極性。”[2]706

如果說桃江的做法沒有形成具體的制度的話，河北省委書記高揚(yáng)所提出的《關(guān)于辦好農(nóng)村中小學(xué)的意見》，因受到上級部門的重視，影響更大。1983年2月，時任河北省委書記高揚(yáng)在調(diào)研的基礎(chǔ)上撰寫了《關(guān)于辦好農(nóng)村中小學(xué)的意見》，提出了“將小學(xué)、初中劃歸民辦，即分別由農(nóng)村社隊負(fù)責(zé)辦；高中、師范、農(nóng)中、其他職業(yè)中學(xué)及每縣一兩所或三四所作為示范的初中由國家辦”等“八條意見”[4]129。這八條意見實質(zhì)上是人民公社化時期辦學(xué)模式的延續(xù)，被稱為“侯王建議的翻版”。將小學(xué)、初中劃歸民辦，這在人民公社化時期有一定的社會基礎(chǔ)，但在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，卻有加重家庭和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)之嫌。但這一“河北模式”卻得到上級部門的認(rèn)可，成為后來農(nóng)村基礎(chǔ)教育“地方負(fù)責(zé)、分級管理”教育體制的源頭。

二 農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”背景下以“三教統(tǒng)籌”為特征的農(nóng)村教育改革期(1985-1992)

前一階段農(nóng)村教育改革探索的成果，在1985年召開的全國教育工作會議上被確立下來，會后頒布的中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》中關(guān)于農(nóng)村教育的規(guī)定，成為隨后這一時期農(nóng)村教育改革的綱領(lǐng)。這一時期農(nóng)村教育的改革主要集中在如下兩個方面。

(一)分級管理的農(nóng)村教育體制的推進(jìn)

改革開放后，我國開始糾正計劃經(jīng)濟(jì)時代“統(tǒng)得過死”的弊病，實行權(quán)利下放，我國教育管理和支出責(zé)任也開始了由集權(quán)到分權(quán)的演進(jìn)過程。這一時期，我國財政打破了人民公社化時期統(tǒng)收統(tǒng)支，“吃大鍋飯”的格局，實施財政承包制，“劃分收支，分級包干”，也即“分灶吃飯”，這樣在一定程度上增加了地方的財力。在擴(kuò)大地方自主支配自有財力權(quán)限的同時，中央政府各項權(quán)力下放，給予地方發(fā)展地方各項社會事業(yè)的活力。

改革開放初期，地方上探索的依靠群眾辦學(xué)的經(jīng)驗，正好契合了國家“下放權(quán)力”的改革方向。這樣，在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中，將這種辦學(xué)體制確立了下來，提出“把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方”，“實行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級管理的原則”，“為了保證地方發(fā)展教育事業(yè)，除了國家撥款以外，地方機(jī)動財力中應(yīng)有適當(dāng)比例用于教育，鄉(xiāng)財政收入應(yīng)主要用于教育。地方可以征收教育費(fèi)附加，此項收入首先用于改善基礎(chǔ)教育的教學(xué)設(shè)施，不得挪作他用”[5]187-201。在這一政策指導(dǎo)下，農(nóng)村義務(wù)教育基本形成了縣、鄉(xiāng)、村三級辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級管理的格局，這一改革舉措在保障地方推行義務(wù)教育的同時，加大了地方政府特別是鄉(xiāng)、村兩級舉辦義務(wù)教育的財政負(fù)擔(dān)。

在中央對地方和基層財政的支持和轉(zhuǎn)移支付的能力有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政緊缺是一個普遍的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過控制村委會，把財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上，實際上加大了農(nóng)民的教育支出負(fù)擔(dān)，也就是形成了人們所說的“人民教育人民辦”。這一政策也為20世紀(jì)90年代我國農(nóng)村教育的辦學(xué)困境留下了隱患。

(二)“三教統(tǒng)籌”的農(nóng)村教育改革實驗

如前所述，改革開放初期，為了適應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的需要，各地開始扭轉(zhuǎn)農(nóng)村教育片面追求升學(xué)率的傾向，調(diào)整農(nóng)村教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展服務(wù)。這一探索在1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中予以肯定與推廣，《決定》提出：“調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育。”在這種背景下，我國啟動了農(nóng)村教育綜合改革的大規(guī)模實驗。1987年2月，國家教委在對陽原等縣充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，與河北省政府共同決定在陽原、完縣、青龍三縣建立農(nóng)村教育改革實驗區(qū)，農(nóng)村教育改革由自發(fā)行動轉(zhuǎn)向國家推動。此后，農(nóng)村教育綜合改革向全國推進(jìn)。1989年，國家在全國設(shè)立了116個農(nóng)村教育綜合改革實驗縣，實驗區(qū)遍布全國。

這一時期的農(nóng)村教育改革突出綜合性。一方面，強(qiáng)調(diào)普通教育、職業(yè)教育和成人教育的“三教統(tǒng)籌”；另一方面，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、科學(xué)、教育的“農(nóng)科教結(jié)合”。如山西的前元莊改革實驗，探索出了村校一體、三教統(tǒng)籌的農(nóng)村教育發(fā)展模式。由校長兼任村長，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和教育發(fā)展同步規(guī)劃，同步實施，相互促進(jìn)。學(xué)校教師被聘為村委會的“智囊團(tuán)”，共同參與對全村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和教育發(fā)展重要問題的決策。學(xué)校專任教師兼任成人教育的文化課教師，有專長的農(nóng)民受聘兼作學(xué)校勞技課和實習(xí)的指導(dǎo)教師。資源共享，學(xué)校的圖書、實驗儀器等向全村農(nóng)民開放，村里的果園和大田作物為學(xué)生實驗和實習(xí)提供基地，使農(nóng)村教育直接為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)、為提升農(nóng)民的素質(zhì)服務(wù)。同時，實施三教統(tǒng)籌，在教育內(nèi)部實行基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、成人教育的“三教統(tǒng)籌”，學(xué)校設(shè)學(xué)前教育、小學(xué)、初中和成人教育幾個部分，基礎(chǔ)教育與成人教育相互滲透，職前教育和職后教育相銜接。初中勞技課突出農(nóng)村特點(diǎn)，力爭使學(xué)生掌握一至兩門實用生產(chǎn)技術(shù)，初中畢業(yè)生不能繼續(xù)升學(xué)的，轉(zhuǎn)入本校成人教育繼續(xù)學(xué)習(xí)，教學(xué)目標(biāo)是使學(xué)生“升學(xué)有基礎(chǔ)，回鄉(xiāng)有技能”[6]177-183。

農(nóng)村教育綜合改革在農(nóng)村人口外流不大的狀況下有其存在的合理性。20世紀(jì)80年代，城鄉(xiāng)人口互動不頻繁，農(nóng)村勞動力流動就業(yè)仍處于萌芽狀態(tài)，人口流動主要是“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”的就地轉(zhuǎn)移，大量農(nóng)民在家鄉(xiāng)附近實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)，勞動力的遠(yuǎn)距離、跨區(qū)域流動很少發(fā)生。這種相對穩(wěn)定封閉的農(nóng)村環(huán)境，為農(nóng)村教育綜合改革提供了良好的外部環(huán)境，也使得這一時期的農(nóng)村教育綜合改革能夠有效推動農(nóng)村當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

三 農(nóng)村人口外流背景下由教育供給不足引發(fā)的農(nóng)村教育困境期(1992-2000)

1992年黨的十四大后，隨著市場經(jīng)濟(jì)制度在我國逐漸建立，民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時隨著戶籍與糧食供應(yīng)脫鉤，人口的城鄉(xiāng)流動開始加大。這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展高潮開始衰退，農(nóng)村人口不再像1980年代一樣采取“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的農(nóng)村內(nèi)部就地轉(zhuǎn)移的方式，而是掀起了規(guī)模龐大的農(nóng)民工進(jìn)城運(yùn)動。據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展階段論(納瑟姆曲線)，到1995年前后，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速階段。農(nóng)村教育發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生急劇的變化，注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整的農(nóng)村教育改革陷入了困境。

(一)農(nóng)村人口外流，農(nóng)村教育綜合改革面臨危機(jī)

在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變化的情況下，我國農(nóng)村教育的改革沒有能夠及時回應(yīng)這種變化，使得農(nóng)村教育改革陷入了窘境。如1995年山西省政府發(fā)出在全省山區(qū)農(nóng)村開展學(xué)習(xí)、推廣前元莊實驗學(xué)校經(jīng)驗活動的號召，呂梁地區(qū)也多次發(fā)出類似的號召，但是阻力重重，沒有取得預(yù)期效果?！爱?dāng)?shù)刈匀粭l件實在惡劣，即使學(xué)生學(xué)會了科學(xué)種田、種葡萄，收入也難有大的提高，一場早災(zāi)、一場連陰雨就可能毀了他所有的科學(xué)成果。相反，該村外出打工的人，每人每年至少要帶回來1萬多元錢。因此，就連兼任村黨支部書記的康毅，也不再堅持非要把人才留在農(nóng)村不可，而是以‘大量往外輸出人才’為榮”。隨著國家城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略的推進(jìn)，肯定有越來越多的農(nóng)村人口往城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這也是前元莊實驗學(xué)校無法回避的一個現(xiàn)實。就在前元莊實驗面臨危機(jī)之時，學(xué)者專家仍在不斷鼓吹前元莊實驗的成功，結(jié)果導(dǎo)致“‘典型’越拔越高，維持‘典型’的壓力越來越大”[7]。90年代中期以后，當(dāng)改革典型成為一種模式以后，改革就開始滑向形式主義。

在城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生變化的情況下，我國農(nóng)村教育的政策卻依然堅守“為農(nóng)”服務(wù)的基調(diào)和“三教統(tǒng)籌”的原則，將農(nóng)村教育改革的視野局限于農(nóng)村場域之中，使得農(nóng)村教育的改革跟不上時代的步伐，農(nóng)村教育的改革陷入困境。如有學(xué)者提出：“三教統(tǒng)籌”是在城鄉(xiāng)區(qū)隔的年代，著眼于農(nóng)村社會內(nèi)部教育資源整合而提出的。農(nóng)村各類型教育之間倡導(dǎo)兼顧與統(tǒng)籌，有很多局限性，沒有考慮城鄉(xiāng)教育資源的統(tǒng)籌，沒有城鄉(xiāng)一體化的整體設(shè)計。顯然，農(nóng)村教育繼續(xù)倡導(dǎo)“三教統(tǒng)籌”有些封閉、保守[8]?？焖俚某擎?zhèn)化，在沖擊著80年代農(nóng)村教育改革進(jìn)程的同時，更為嚴(yán)重的是使農(nóng)村教育面臨更為嚴(yán)峻的人口流動、生源流失的艱難處境。90年代中后期，留守兒童、流動兒童問題開始出現(xiàn)，農(nóng)村教育呈現(xiàn)出新的亟待解決的問題。

(二)因教育管理層級太低，導(dǎo)致農(nóng)村教育出現(xiàn)辦學(xué)困境

從1994年開始的“分稅制”改革，使得地方財政資源收入進(jìn)一步減少，出現(xiàn)“中央財政很好過，省級財政也好過，市級財政過得去，縣級財政真難過，鄉(xiāng)級財政沒法過”的現(xiàn)象，然而相應(yīng)的事權(quán)卻通過目標(biāo)考核的形式逐級下放，最終承接“包袱”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在財政資源日益短缺的情況下不得不把“壓力”轉(zhuǎn)嫁給村級組織和農(nóng)民，導(dǎo)致基層政府與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系緊張，農(nóng)村群體性事件頻發(fā)。

在這種狀況下，“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的基礎(chǔ)教育管理體制暴露出了自身的問題，全國各地尤其是貧困地區(qū)的地方政府，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和學(xué)校自身在推動“普九”達(dá)標(biāo)的過程中，不得不依靠政策性舉債來進(jìn)行教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等學(xué)校建設(shè)與維護(hù)，形成了全國普遍存在的“普九”欠債問題。此外，由于地方政府舉辦義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足，曾引發(fā)了全國性的農(nóng)村教育拖欠教師工資的現(xiàn)象出現(xiàn)。

這一時期，雖然在國家強(qiáng)有力的政策推動下，農(nóng)村義務(wù)教育普及成效顯著，但是“普九”的成效并不能掩蓋農(nóng)村教育發(fā)展的困境，農(nóng)村教育發(fā)展的方向已不能再局限于服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，農(nóng)村教育發(fā)展的路徑也不能再依靠內(nèi)部的教育結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村教育的政策必須作出重大調(diào)整。

四 稅費(fèi)改革后城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下的農(nóng)村教育調(diào)整期(2000-2012)

本世紀(jì)初，隨著“三農(nóng)”問題的凸顯，國家開始從我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展的大趨勢中反思農(nóng)村政策，認(rèn)識到我國已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，有必要給予農(nóng)村傾斜性的政策支持，開始執(zhí)行“多予、少取、放活”的“三農(nóng)”工作方針，為農(nóng)村、農(nóng)民“減負(fù)”。2000年3月2日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，決定進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。2003年，我國召開了建國以來首次農(nóng)村教育工作會議，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，指出要“把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重”，明確提出新增教育經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村的要求，農(nóng)村教育改革進(jìn)入新的調(diào)整期。

(一)提高教育管理層級，確立“以縣為主”的農(nóng)村教育管理體制

本世紀(jì)初的農(nóng)村稅費(fèi)改革對農(nóng)村社會治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，有人將農(nóng)村稅費(fèi)改革稱為是繼“大包干”后農(nóng)村的第二次革命性改革。農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和農(nóng)村教育集資等專門向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、集資，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，卻加重了地方政府舉辦教育的負(fù)擔(dān)。

針對稅費(fèi)改革后農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措上出現(xiàn)的問題，2001年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革和發(fā)展的決定》中提出：“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的體制?！卑雅e辦農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任由主要依靠群眾轉(zhuǎn)到主要由政府承擔(dān)，把政府對農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主轉(zhuǎn)到以縣為主。應(yīng)該說，自實行這種義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)體制后，許多原來由于經(jīng)費(fèi)困難導(dǎo)致的問題，如教師工資的拖欠問題，基本得到了緩解。但是，在推動義務(wù)教育均衡發(fā)展的大背景下，由于中西部之間、縣域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差異仍存在，“以縣為主”的政策仍顯得乏力，義務(wù)教育的管理層級仍有待進(jìn)一步提高。

2005年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。這就使得農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步得到了保障。隨著義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的實施，我國義務(wù)教育于2008年真正實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全面的免費(fèi)，義務(wù)教育終于“名至實歸”，“普九”欠債也逐步得到化解。

稅費(fèi)改革后，隨著“以縣為主”政策的落實，農(nóng)村學(xué)校的管理體制也發(fā)生了重大的變化。由于稅費(fèi)改革后，農(nóng)村學(xué)校人、財、事權(quán)收歸縣教育局管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對農(nóng)村教育的管理職權(quán)降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委失去了存在的必要，在此背景下，我國很多地區(qū)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)教委，建立中心校制度。同時學(xué)校內(nèi)的財務(wù)管理制度也發(fā)生了很大的變革，由以往的校賬鄉(xiāng)管，變?yōu)樾Ｊ铡h管—校用，農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)使用更加科學(xué)、規(guī)范。

(二)城鎮(zhèn)化裹挾下的農(nóng)村教育“拯救”運(yùn)動

隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)和農(nóng)村適齡兒童數(shù)量的下降，使得農(nóng)村中小學(xué)生源大量減少，不少地區(qū)出現(xiàn)了“空殼學(xué)?！薄奥槿笇W(xué)?！薄榇?，我國于2001年開始了新一輪的中小學(xué)布局調(diào)整?！靶W(xué)進(jìn)鄉(xiāng)”“初中進(jìn)城”成為這一輪學(xué)校布局調(diào)整的特征，全國很多地區(qū)在推動小學(xué)撤并的同時，啟動了“農(nóng)村初中進(jìn)城工程”。如山東省平原縣，陜西省潼關(guān)縣，遼寧省黑山縣、喀左縣，江西省分宜縣，廣西自治區(qū)平果縣、資溪縣，黑龍江省杜爾伯特縣等，將縣域內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中全部撤并，通過新建和擴(kuò)建縣城初中的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)初中全部進(jìn)城。

農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整促進(jìn)了教育資源的合理配置、提高農(nóng)村學(xué)校的規(guī)模效益，對提高農(nóng)村學(xué)校的教育質(zhì)量起到了一定的作用，但是布局調(diào)整也引發(fā)了一些新的問題與爭議，在配套政策不健全的情況下，盲目撤并學(xué)校，導(dǎo)致各種問題出現(xiàn)，如校車事故頻發(fā)、寄宿制學(xué)校建設(shè)不夠、學(xué)校生活教師編制缺額、學(xué)生的餐飲問題、城鎮(zhèn)學(xué)校巨型化、學(xué)生的家庭教育缺失等問題。還有學(xué)者認(rèn)為：“農(nóng)村學(xué)校的撤并引發(fā)了程序正義、學(xué)校規(guī)模與機(jī)會公平等政策議題”，學(xué)校進(jìn)城并不是對農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的正確理解[9]。

在學(xué)校布局調(diào)整之外，為了促進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展、遏制農(nóng)村教育衰敗，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育也成為這一時期農(nóng)村教育發(fā)展的一條路徑。2005年，教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求“統(tǒng)一思想認(rèn)識，把推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展擺上重要位置”。教育部分別于2008年和2009年在重慶市與成都市建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育綜合改革實驗區(qū)進(jìn)行試驗。在這種背景下，各地進(jìn)行了“統(tǒng)籌義務(wù)教育均衡發(fā)展”，“促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化”等改革實驗。如成都市探索出了以市域統(tǒng)籌為綱領(lǐng)、以區(qū)縣聯(lián)盟為框架、以學(xué)校結(jié)對為基礎(chǔ)、以要素流動為紐帶的城鄉(xiāng)教育發(fā)展互動聯(lián)盟運(yùn)作機(jī)制，試圖通過結(jié)對與聯(lián)盟的方式，將城市優(yōu)質(zhì)教育資源輸送到農(nóng)村地區(qū)，促進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展。

但是，采用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的思維，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育互動是不是能有效遏制農(nóng)村學(xué)校生源的流失卻是存疑的，“以城帶鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村教育城鎮(zhèn)化之路，思路是很清晰的，試圖通過城市優(yōu)質(zhì)學(xué)校對農(nóng)村薄弱學(xué)校的幫扶，通過品牌、師資的輸出，帶動農(nóng)村薄弱學(xué)校的發(fā)展。但是農(nóng)村教育發(fā)展的根本在于農(nóng)村自身的發(fā)展，城市教育對農(nóng)村教育的幫扶并不能夠直接促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。只要城鄉(xiāng)之間存在差距，農(nóng)村的‘推力’和城市的‘拉力’存在，教育中最重要的兩大要素學(xué)生和教師就有著向城轉(zhuǎn)移的‘動力’，好的生源流失后，再好的教育幫扶都無濟(jì)于事?！绷硗?，靠行政手段推動教育資源的“向農(nóng)性”流動并不可靠?，F(xiàn)實中，城鄉(xiāng)教育互動發(fā)展，在很大程度上變成上級的一種任務(wù)，學(xué)校和教師在這一過程中扮演著被動的角色，被動地完成著上級要求完成的交流次數(shù)和人數(shù)的任務(wù)[10]。

因此，雖然政府對農(nóng)村教育的供給不斷增加，但在城鎮(zhèn)化的裹挾下，農(nóng)村教育并未走上良性發(fā)展之路。對于如何挽回農(nóng)村教育發(fā)展的頹勢，學(xué)術(shù)界尚未達(dá)成一致見解，實踐中也尚未形成一種有效的治理思路。

五 積極的農(nóng)村教育政策與農(nóng)村教育走向不明朗并存的農(nóng)村教育守望期(2012年至今)

針對“鄉(xiāng)村衰敗”的種種跡象，2012年，黨的十八大提出了走新型城鎮(zhèn)化道路的戰(zhàn)略思想，城鎮(zhèn)化不是要拋棄鄉(xiāng)村，也不僅僅是把鄉(xiāng)村建成城市，而是要讓鄉(xiāng)村“居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，也就是要彰顯鄉(xiāng)村的特色。2017年，黨的十九大又提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此背景下，我國農(nóng)村教育政策呈現(xiàn)出更加“積極”的傾向。

(一)實施積極的農(nóng)村教育政策，重視鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校發(fā)展

2012年，國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，提出“堅決制止盲目撤并農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校”，“辦好村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)”[11]的主張。這一政策的出臺，可以看作是農(nóng)村教育政策的一大轉(zhuǎn)捩點(diǎn)。之后農(nóng)村學(xué)校的撤并與大肆的進(jìn)城運(yùn)動開始放緩，農(nóng)村教育的價值與特色被予以重估。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的存在價值開始被重視，“教學(xué)點(diǎn)作為公共服務(wù)體系延伸到偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的微型教學(xué)機(jī)構(gòu)，長久以來因城鄉(xiāng)二元發(fā)展觀和規(guī)模效益價值觀的影響而被忽視，教學(xué)點(diǎn)不計入校數(shù)、屬性不清、投入不足。在國家大力發(fā)展農(nóng)村教育的今天，存在價值又因城鎮(zhèn)化進(jìn)程受到了困擾”，“我們必須認(rèn)識到城鎮(zhèn)化不是農(nóng)村發(fā)展的對立面，教學(xué)點(diǎn)是邊緣化人口權(quán)利保障、農(nóng)村繁榮和國家安全的需要，應(yīng)給予教學(xué)點(diǎn)以平等的學(xué)校地位，認(rèn)可復(fù)式教學(xué)的價值，遵守弱勢優(yōu)先原則傾斜投入”[12]。2018年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)村小規(guī)模學(xué)校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校建設(shè)的指導(dǎo)意見》，指出：“辦好兩類學(xué)校，是實施科教興國戰(zhàn)略、加快教育現(xiàn)代化的重要任務(wù)，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的基本要求，是打贏教育脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的有力舉措。”“要防止過急過快撤并學(xué)校導(dǎo)致學(xué)生過于集中，又要避免出現(xiàn)新的‘空心?！！盵13]在重視農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)的同時，鄉(xiāng)村教師的地位在這一時期也被提到了前所未有的高度。與國家在農(nóng)村教育政策上的“積極”相反，農(nóng)村教育在現(xiàn)實中卻陷入走向尚不明朗的境遇。

(二)農(nóng)村人口流失，削弱農(nóng)村教育根基，農(nóng)村教育的走向尚不明朗

隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，我國農(nóng)村教育呈現(xiàn)出“兩極化”的傾向，部分地理環(huán)境較好的農(nóng)村走向社區(qū)化，人口趨于集中，實現(xiàn)“村改居”，農(nóng)村學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袑W(xué)校；而部分地理環(huán)境一般、交通不便的鄉(xiāng)村則走向衰敗，人口流失，留下“走不動”也“走不了”的少部分人口“留守”在農(nóng)村，形成小規(guī)模學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)問題。在國家積極的農(nóng)村教育政策的調(diào)控下，部分農(nóng)村學(xué)校在“守望”中堅持辦學(xué)。一些教育條件一般的縣，基礎(chǔ)教育的學(xué)生流失向低齡化發(fā)展，嚴(yán)重困擾著縣域教育的良性發(fā)展。面對農(nóng)村教育的困境，是堅守農(nóng)村還是主動城鎮(zhèn)化，學(xué)術(shù)界形成了不同的認(rèn)識。一些學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校應(yīng)該堅守，認(rèn)為“學(xué)校進(jìn)城”并不是對農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的正確理解，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)該做的最重要的事是遏制鄉(xiāng)村教育衰敗，城鄉(xiāng)教育一體化不是農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化，應(yīng)倡導(dǎo)“積極過程主義的教育現(xiàn)代化”實踐觀[14]；另外一些學(xué)者則認(rèn)為，應(yīng)正視農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的潮流，“農(nóng)村學(xué)校的撤并與布局調(diào)整并非地方政府頭腦發(fā)熱，主觀臆斷，根本上是由于城市化進(jìn)程的加快引發(fā)農(nóng)村學(xué)生大量向城鎮(zhèn)流動所致，空心村、空殼校、城鎮(zhèn)化潮存在著前因后果關(guān)系”，“只有站在城鎮(zhèn)化迅猛推進(jìn)的大背景下考量農(nóng)村社會所發(fā)生的一切，我們才不會因農(nóng)村學(xué)校的迅速瓦解而驚慌失措”[15]。我們認(rèn)為，農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校與教學(xué)點(diǎn)問題是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村社會出現(xiàn)的短暫陣痛，隨著我國脫貧攻堅的深入與鄉(xiāng)村振興政策的落實，部分不宜居住的深度貧困地區(qū)的農(nóng)村人口也將實現(xiàn)整體搬遷，這樣小規(guī)模學(xué)校或教學(xué)點(diǎn)問題或許將迎刃而解，農(nóng)村教育的面貌也將發(fā)生整體轉(zhuǎn)向，農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化仍是不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。

六 反思

改革開放40年，我國農(nóng)村教育的發(fā)展受到了農(nóng)村供給制度與城鄉(xiāng)關(guān)系互動的雙重影響。隨著時間的推移，農(nóng)村教育的供給制度越來越完善，農(nóng)村教育的供給也越來越充分，但是城鎮(zhèn)化的發(fā)展與農(nóng)村人口的向城流動卻使得農(nóng)村教育的供給逐漸“無用武之地”，有似“子欲養(yǎng)而親不待”的困惑。國家在有能力提供充分的農(nóng)村教育供給之時，農(nóng)村社會卻顯現(xiàn)出支離破碎之境。

總結(jié)改革開放后農(nóng)村教育發(fā)展的成敗得失，有兩方面值得我們反思。

第一，應(yīng)進(jìn)一步加大農(nóng)村教育供給，提升農(nóng)村教育管理的層級。農(nóng)村教育的發(fā)展在很長一段時間陷入困境，其原因就是農(nóng)村教育的管理層級太低，縣級以上政府財政投入不足。2001年，確立“以縣為主”的投入機(jī)制后，農(nóng)村教育的面貌才得以改善。但是，為適應(yīng)農(nóng)村教育更大范圍內(nèi)的均衡發(fā)展，還必須進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村教育供給側(cè)改革，加大中央和省級財政在農(nóng)村教育中的投入比例，以實現(xiàn)縣域、市域、省域甚至全國農(nóng)村教育的均衡發(fā)展。

第二，應(yīng)將農(nóng)村教育的發(fā)展放入到城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景中去制定農(nóng)村政策，避免農(nóng)村教育政策的封閉性與滯后性。改革開放后，我國農(nóng)村社會的面貌隨城鎮(zhèn)化的發(fā)展而變遷，20世紀(jì)80年代行之有效的“農(nóng)村教育綜合改革”曾因城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)而變得低效甚或無效。當(dāng)前不顧城鎮(zhèn)化的潮流，一味地去“拯救”鄉(xiāng)村教育，制度化地將不情愿留在鄉(xiāng)村的兒童留下來，可能也只會得到適得其反的效果。我們應(yīng)正視農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化的潮流，主動推動農(nóng)村教育城鎮(zhèn)化，以城鎮(zhèn)化思維破解農(nóng)村教育難題。