水資源保護(hù)地綜合管理的模式分析

李曲

[摘 要]近年來，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展下，行業(yè)領(lǐng)域?qū)λY源的需求逐漸上升，對于我國現(xiàn)階段的水資源消耗情況來講，水資源匱乏產(chǎn)生的實(shí)際影響也將逐漸體現(xiàn)出來。本文對我國水資源現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出水資源保護(hù)地綜合管理中存在的問題，并通過行政區(qū)域管理、流域管理對水資源保護(hù)地綜合管理的模式進(jìn)行研究。

[關(guān)鍵詞]水資源保護(hù);管理模式;綜合管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.24.077

[中圖分類號]TV213.4[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）24-0-02

0 ? ? 引 言

水資源保護(hù)地綜合管理是以政府政策為主導(dǎo)，在地方部門的協(xié)調(diào)配合下，對水資源進(jìn)行分類管理，以此來提升水資源的管理效率。我國水資源分布不平均、人均占有量少，部分地區(qū)的水資源浪費(fèi)情況嚴(yán)重。為此，區(qū)域政府在對水資源保護(hù)地進(jìn)行綜合管理時，應(yīng)對地域的地理環(huán)境、水資源分布特性等進(jìn)行分析，并對各級職能部門賦予相應(yīng)的權(quán)利，以推動水資源管理工作順利開展。

1 ? ? 我國水資源現(xiàn)狀

我國淡水資源在世界淡水資源中的占比較高，但由于我國人口基數(shù)較大，人均淡水占有量被分化，使我國面臨水資源匱乏的困境?，F(xiàn)階段，我國缺水量約為390億m3，每年糧食產(chǎn)量因受干旱氣候的影響，將減產(chǎn)120億～170億kg，此外，我國淡水資源分布不平均，每年將近8 000萬人口的用水問題也亟待解決。在工業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷升級下，我國水資源缺乏的問題也日益增加，部分人們?nèi)狈λY源保護(hù)意識，將加大水資源的浪費(fèi)情況，為此，應(yīng)對水資源進(jìn)行科學(xué)性管理與防護(hù)，建立以可持續(xù)發(fā)展為主體的管理體系，以此對水資源進(jìn)行多維度保護(hù)。

2 ? ? 水資源保護(hù)地綜合管理現(xiàn)狀

我國水資源管理以分散型管理模式為主，通過省級、市級、區(qū)域等建立分化式管理部門，管理主線一般由國家水利部門進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，針對各地區(qū)上報的情況進(jìn)行規(guī)劃以及調(diào)配等，同時也對各職能部門進(jìn)行任務(wù)分配，以此提升部門之間的協(xié)作特性。此種管理模式是以國家水利部門進(jìn)行宏觀引導(dǎo)，對管理工作進(jìn)行規(guī)劃指導(dǎo)，但在水資源保護(hù)方面還是以當(dāng)?shù)夭块T為主?，F(xiàn)階段，我國水資源管理、水污染防控隸屬于不同的職能部門，區(qū)域供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)的管理與規(guī)劃一般由地區(qū)市政部門進(jìn)行管理，水資源規(guī)劃與供應(yīng)則由水利部門進(jìn)行直轄式管理。對于管理與調(diào)配全國水資源的環(huán)保總局來講，實(shí)際權(quán)力與地方部門的權(quán)力重合，在部分管理環(huán)節(jié)中權(quán)責(zé)不明確，使主體職能被分化，造成管理權(quán)利無法集中，致使主管部門的實(shí)際職能變?yōu)樾问交?。例如，水資源功能劃分、生活用水管理保護(hù)等。此外，部門與部門之間溝通不及時，易出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象發(fā)生，進(jìn)而加大水資源統(tǒng)一管理與布局的難度。

我國對于水資源分布形式以及管理措施、管理機(jī)制等正在不斷調(diào)整與優(yōu)化，例如組建水利委員會，但此類部門的主要職能一般只是對洪澇、水體自然災(zāi)害等起到相應(yīng)作用，在水資源調(diào)配與保護(hù)過程中未能起到實(shí)質(zhì)性作用，致使水資源的管理體系缺失。此外，部分管理部門不能行使權(quán)利，只是以事業(yè)單位的形式存在管理體系中，對于管轄區(qū)域內(nèi)水資源的利用情況等不具備實(shí)際管控權(quán)利。在流域性管理模式下，政府部門一般以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)利益為出發(fā)點(diǎn)，造成管轄區(qū)域內(nèi)的水資源過度消耗，流域的上游、下游之間出現(xiàn)水資源分配問題。目前，我國部分地區(qū)仍存在水務(wù)局部門，主要職是對轄區(qū)內(nèi)的用水情況進(jìn)行管理，水務(wù)局的管理模式仍以傳統(tǒng)的分體化管理為主，在政企聯(lián)合的制度體系下，將使主體職能權(quán)力分化，不利于水資源管理。

3 ? ? 水資源保護(hù)地綜合管理的模式

3.1 ? 行政區(qū)域管理

就我國當(dāng)前的水資源分布以及規(guī)劃模式來講，應(yīng)針對地區(qū)用水情況、水資源儲備情況進(jìn)行整體調(diào)研，并采用行政區(qū)域管理模式實(shí)行復(fù)合模式下的管理，以此形成以部門為主的階層式調(diào)配體系，確保管理權(quán)力的集中性。我國現(xiàn)行管理體制一般以單一模式為主，再進(jìn)行以地理區(qū)域?yàn)閱挝坏膭澐?，可確保中央集權(quán)的特性，以保證管理體系下，各職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)化工作，以此提升實(shí)際水資源的管理效率。行政區(qū)域管理是以地區(qū)的級別進(jìn)行劃分，一般以國家、省、縣等為主，在不同級別的管理范圍內(nèi)，形成以國家為主導(dǎo)的管理體系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域水資源的宏觀調(diào)控與微觀管理等。為防止各級別的管理職能造成沖突、疊加現(xiàn)象，我國新《水法》對各級別管理職能進(jìn)行重新劃分。在宏觀調(diào)控方面，對監(jiān)管職能進(jìn)行統(tǒng)一劃分，包括水資源管理權(quán)限定位、水資源規(guī)劃措施、水資源用量調(diào)控、水資源動態(tài)監(jiān)測、政策執(zhí)法等;在微觀管理方面，對水資源實(shí)際利用、功能劃分、保護(hù)等進(jìn)行具體劃分。此種管理職能的正確定位，將政策制度與具體措施區(qū)分開來，即對決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)管職能等進(jìn)行分離，以此來保證各職能部門權(quán)利正確執(zhí)行。此外，省級部門在國家部門與市縣部門中起到過渡作用，對上級部門下達(dá)的命令進(jìn)行接收與執(zhí)行，在主調(diào)控部門的宏觀調(diào)控下，依據(jù)自身區(qū)域以及市縣的實(shí)際情況進(jìn)行分析，進(jìn)而對主線任務(wù)進(jìn)行科學(xué)性分配。省級的管理模式從表面上來看涉及兩項(xiàng)管理行為，但實(shí)質(zhì)是由一個管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。

行政區(qū)域管理的特性包含統(tǒng)一性、職權(quán)性、主導(dǎo)性與監(jiān)管性。在統(tǒng)一性方面，是依據(jù)區(qū)域發(fā)展特性以及發(fā)展趨勢來確定主體管理模式，以令水資源預(yù)期規(guī)劃目標(biāo)與管理模式形成精準(zhǔn)對接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化管理;在職權(quán)性方面，區(qū)域內(nèi)部門對水資源的使用、規(guī)范、保護(hù)等具有廣泛的權(quán)利，在部分管理環(huán)節(jié)可將資源進(jìn)行集中調(diào)配，以此來優(yōu)化區(qū)域管理體系內(nèi)的水資源環(huán)境;在主導(dǎo)性方面，區(qū)域政府是以宏觀調(diào)控來行使職能權(quán)利，通過指向型命令，對各部門的工作模式、管理模式等進(jìn)行約束，以此防止部門之間因?yàn)槔姘l(fā)生沖突;在監(jiān)管性方面，將各部門管理模式相結(jié)合，在信息反饋的形式下進(jìn)行相互監(jiān)督，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管分離的目標(biāo)，進(jìn)而提升水資源的管理效率。

3.2 ? 流域管理

3.2.1 ? 流域引導(dǎo)模式

流域引導(dǎo)模式是以水資源保護(hù)基準(zhǔn)為目標(biāo)，在滿足區(qū)域排水特性的需求下，對水資源進(jìn)行制度化管理，以確保區(qū)域內(nèi)水資源的合理分配。水資源作為人們賴以生存的保障之一，流域引導(dǎo)將水資源作為一個單元，將其與上游、下游形成一個單元整體，通過整體環(huán)境保護(hù)分化管理職能，進(jìn)而提升單元內(nèi)的管理效率，以此形成水資源的規(guī)劃型管理。在對流域引導(dǎo)模式進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化時，一般是對管理機(jī)構(gòu)管轄范圍內(nèi)的行使職能進(jìn)行精確定位，并賦予其管理職能、監(jiān)督職能等。與此同時，對流域內(nèi)的河流、湖泊分支進(jìn)行規(guī)劃管理，確定主要職業(yè)，并對各分級部門進(jìn)行權(quán)限劃定，以保障河務(wù)機(jī)構(gòu)、防汛機(jī)構(gòu)、水文機(jī)構(gòu)等可正確執(zhí)行命令，實(shí)現(xiàn)分級部門的獨(dú)立化管理，以此來將權(quán)利與具體職能獨(dú)立出來。在進(jìn)行流域引導(dǎo)時，管理轄區(qū)包含流域空間體系內(nèi)的水體，并對流域內(nèi)的地理環(huán)境、空氣環(huán)境等進(jìn)行正確引導(dǎo)，將管理模式與地區(qū)流域內(nèi)的特性進(jìn)行對接，進(jìn)而提升整體管理目標(biāo)。此外，流域引導(dǎo)的實(shí)際內(nèi)容，包含水資源分配、地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)限制、企業(yè)排放基準(zhǔn)、流域內(nèi)上下游關(guān)聯(lián)特性等，在此類內(nèi)容的正確引導(dǎo)下，可對區(qū)域內(nèi)環(huán)境進(jìn)行合理規(guī)劃，具有靈活性、指向性、可變性等，進(jìn)而與水資源的動態(tài)特性相吻合。

3.2.2 ? 契約模式

契約模式是以流域?yàn)榛鶞?zhǔn)，在上游、下游之間制定相應(yīng)契約，以此來規(guī)范區(qū)域管理行為。在對流域內(nèi)的水資源進(jìn)行管理時，由于受到季節(jié)性因素，水資源的存儲與消耗的波動范圍較大，由于流域內(nèi)的水資源管理不可能一直處于內(nèi)循環(huán)模式，在不可抗拒的因素下，將承受上游水資源規(guī)劃的效果，并將本流域內(nèi)的規(guī)劃管理效果作用到下游中。為此，流域內(nèi)的上游以及下游應(yīng)簽訂相應(yīng)的管理?xiàng)l例，依據(jù)自身的排泄能力、符合能力、水質(zhì)、資源量分配等來簽訂以流域內(nèi)水資源為基準(zhǔn)的相應(yīng)條例，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)利益對管理內(nèi)容、防控措施等進(jìn)行具體調(diào)研，以此得出最佳管理方案。但契約模式所含有的條款內(nèi)容等應(yīng)依據(jù)地理特性與流域內(nèi)水資源的動態(tài)特性進(jìn)行考慮，并應(yīng)對自然災(zāi)害產(chǎn)生的實(shí)際影響進(jìn)行分析，以此來健全契約體系，提升水資源管理的實(shí)際效果。

3.2.3 ? 企業(yè)模式

企業(yè)模式指在流域內(nèi)的水資源管理承包到獨(dú)立企業(yè)中，政府對企業(yè)的運(yùn)營資質(zhì)、技術(shù)資質(zhì)進(jìn)行調(diào)查，并通過法律合同來對企業(yè)的運(yùn)營模式進(jìn)行約束，以此確保流域內(nèi)監(jiān)管目標(biāo)的精準(zhǔn)性。與此同時，企業(yè)是以透明化管理為主，服務(wù)主體為水質(zhì)監(jiān)測、水資源監(jiān)管等，在公眾化的監(jiān)管下，可對企業(yè)的管理行為、監(jiān)督行為等進(jìn)行規(guī)范與約束。企業(yè)管理模式可有效減輕國家、公務(wù)人員的工作壓力，通過管理權(quán)力、管理職能交接，在政府政策制度的監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，提升企業(yè)的管理效率。企業(yè)在政策以及利潤的引導(dǎo)下，需通過引進(jìn)技術(shù)、設(shè)備、管理理念等實(shí)現(xiàn)水資源的規(guī)劃型管理。此外，水資源的管理模式作為一種經(jīng)營模式，也是另一層面的管理模式，通過管理模式向經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變，可使水資源管理的成本與治理所產(chǎn)生的利潤所溶消，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)化管理模式。對于小流域的企業(yè)管理來講，應(yīng)依據(jù)企業(yè)模式以及流域內(nèi)發(fā)展特性進(jìn)行試點(diǎn)運(yùn)行，先制定管理年限，并對年限內(nèi)產(chǎn)生的預(yù)期效果進(jìn)行分析，當(dāng)在年限內(nèi)完成規(guī)定管理任務(wù)時，將任務(wù)執(zhí)行產(chǎn)生的實(shí)際效果與預(yù)期效果相比對，找出管理模式中存在的不足，進(jìn)而逐漸完善管理體系，以此實(shí)現(xiàn)小流域管理向大流域管理的職責(zé)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升實(shí)際管理效率。

4 ? ? 結(jié) 語

本文對我國水資源消耗以及管理現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并對水資源保護(hù)地管理模式進(jìn)行研究。我國現(xiàn)行的管理模式一般以行政區(qū)域管理、流域管理等為主，在國家宏觀調(diào)控以及政府的微觀管理下，可對水資源形成立體化管理，以此來提升水資源的實(shí)際管理效率。

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