從“形式法治”到“實(shí)質(zhì)法治”：新時(shí)代我國(guó)行政法治學(xué)理的更新

楊開(kāi)愚

【摘要】隨著我國(guó)法治建設(shè)由“形式法治”進(jìn)入“實(shí)質(zhì)法治”階段，法治精神、法律法規(guī)開(kāi)始注重向“實(shí)然”“結(jié)果”為導(dǎo)向作出調(diào)整，這看似偶然、實(shí)則必然。行政法治的學(xué)理研究也隨之不斷更新、完善，并反過(guò)來(lái)促進(jìn)了“實(shí)質(zhì)法治”所追求的“實(shí)然”公正，助推國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。

【關(guān)鍵詞】實(shí)質(zhì)法治? 形式法治? 行政法治? 良法善治

【中圖分類號(hào)】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.22.022

中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)由“形式法治”進(jìn)入“實(shí)質(zhì)法治”階段是我國(guó)社會(huì)主義法治思想和傳統(tǒng)治理文化共同作用的結(jié)果，具有歷史和現(xiàn)實(shí)必然性。行政法治作為我國(guó)法治建設(shè)的重要一環(huán)，深受這一法治規(guī)則和價(jià)值精神轉(zhuǎn)變的影響，其學(xué)理上的更新反過(guò)來(lái)也促進(jìn)了“實(shí)質(zhì)法治”的發(fā)展，豐富了“實(shí)質(zhì)法治”的內(nèi)涵。

“實(shí)質(zhì)法治”：社會(huì)主義法治的必然要求

法治的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)一直是法學(xué)研究的重大基礎(chǔ)課題。不同的國(guó)家或地區(qū)，即使是相同的國(guó)家或地區(qū)在不同的歷史時(shí)期對(duì)法治的理解也不盡相同。學(xué)界主流觀點(diǎn)將法治分為“形式法治”和“實(shí)質(zhì)法治”兩種形態(tài)。“形式法治論”主張法治即法律的統(tǒng)治，而非人的統(tǒng)治，把法治認(rèn)作是一種形式性概念，認(rèn)為只要符合公開(kāi)、透明、不溯及既往、法的穩(wěn)定性等形式要件的法律即應(yīng)當(dāng)被遵守，不論其良善，亦不論該法律是由暴君抑或是民主的多數(shù)所制定?！皩?shí)質(zhì)法治論”則主張法治乃良法之治，主張能夠被普遍遵守的法律必須是良法，認(rèn)為制約公權(quán)力、保障公民自由和權(quán)利、法治的道德目的和法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一是法治的應(yīng)有之義。一言蔽之，“形式法治”和“實(shí)質(zhì)法治”爭(zhēng)論的焦點(diǎn)即法治應(yīng)否以實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)正義”為原則與目的。亞里士多德認(rèn)為，已成立的法律得到廣泛的遵從，而人們所遵從的法律本身應(yīng)當(dāng)是制定良好的法律。根據(jù)他的觀點(diǎn)，這種“良好的法律”指的就是能夠保障正義實(shí)現(xiàn)的良法，這也得到了洛克、孟德斯鳩、康德等著名作家的認(rèn)同和繼承。在中國(guó)，對(duì)于“形式法治”和“實(shí)質(zhì)法治”的內(nèi)涵多是從“過(guò)程論”的角度作以闡釋和理解，認(rèn)為“形式法治”和“實(shí)質(zhì)法治”并非對(duì)立，而是存在內(nèi)在的一致性，是法治發(fā)展過(guò)程的兩個(gè)階段、兩種形態(tài)，“形式法治”建設(shè)發(fā)展到較高程度后定然會(huì)邁向“實(shí)質(zhì)法治”建設(shè)階段，這也是國(guó)家法治文明形態(tài)發(fā)展的必然規(guī)律。[1]此即“形式法治”是法治的初級(jí)形態(tài)，是“實(shí)質(zhì)法治”的必經(jīng)階段和基礎(chǔ)，而“實(shí)質(zhì)法治”則是“形式法治”發(fā)展到一定程度后的必然結(jié)果，是“形式法治”的升級(jí)和完善，是法治的更高形態(tài)。

“實(shí)質(zhì)法治”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的必然要求，主要因?yàn)椋旱谝唬@是社會(huì)主義國(guó)家本質(zhì)的內(nèi)在要求。我國(guó)作為人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，實(shí)行的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度，始終代表著最廣大人民的根本利益。因此，中共產(chǎn)黨必須以積極的態(tài)度完善和健全我們的人民民主法治，鞏固社會(huì)主義法律秩序，從而保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)人民合法權(quán)益，這就需要：有法可依、有法必依。[2]這決定了中國(guó)法治建設(shè)的最終目標(biāo)和歸宿必然是“實(shí)質(zhì)法治”。但鑒于新中國(guó)成立初期，摒棄了包括法律在內(nèi)的一切舊制度，在隨后很長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，中國(guó)都是在不斷創(chuàng)建、完善社會(huì)主義法律制度，這就是所謂的社會(huì)主義法制建設(shè)階段，即“形式法治”階段。因此，對(duì)于新中國(guó)而言，“形式法治”構(gòu)成法治建設(shè)的必經(jīng)階段，是實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)法治”的必經(jīng)之路。新中國(guó)成立初期，五四憲法的制定為新中國(guó)與社會(huì)主義國(guó)家制度的確立提供了憲法基礎(chǔ)和依據(jù)。改革開(kāi)放初期，十一屆三中全會(huì)公報(bào)指出要加強(qiáng)社會(huì)主義法制，保障人民民主，提出要“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。“十六字”方針的提出，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)進(jìn)入到了快速發(fā)展階段。在二十世紀(jì)末年，九屆全國(guó)人大二次會(huì)議中，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”正式寫(xiě)入憲法。不久后召開(kāi)的黨的十六大對(duì)此予以重申，指出要“推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展民主，健全法制，依法治國(guó)”。2011年，官方宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。由此，我國(guó)“形式法治”建設(shè)階段接近完成。2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，自此，中國(guó)法治建設(shè)正式向“實(shí)質(zhì)法治”邁進(jìn)。

第二，“實(shí)質(zhì)法治”是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)吸收中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化的必然結(jié)果。在中國(guó)，德治和法治的思想由來(lái)已久，但因?yàn)檗r(nóng)耕社會(huì)長(zhǎng)期家國(guó)一體的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，德治的觀念顯然要比法治更宜生存、觀念更為悠久、體系更加完整。家國(guó)一體，家倫理與國(guó)家治理文化相互交融，構(gòu)成了封建秩序意識(shí)形態(tài)的最重要特點(diǎn)。家國(guó)一體的宗法社會(huì)結(jié)構(gòu)一個(gè)重要特征，就是由家族、宗族到國(guó)家，以血緣關(guān)系為紐帶，實(shí)行家長(zhǎng)式的統(tǒng)治。它不斷借由道德規(guī)范強(qiáng)化封建等級(jí)尊卑關(guān)系，從而鞏固其賴以生存的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)。禮法德治隨后在長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建社會(huì)中，經(jīng)由儒家思想加持，逐漸成為國(guó)家和社會(huì)治理的支配性手段。當(dāng)然，中國(guó)悠久的禮法德治思想，無(wú)論是其德主刑輔、為政以德、選賢任能的原則，還是重義輕利和誠(chéng)信的社會(huì)規(guī)范，再或是科舉考試，中刑、慎刑、恤刑，調(diào)處息訟的具體制度，都蘊(yùn)涵豐富的良法善治智慧。尤其是調(diào)處息訟，更是借由法與情的并用，公正辦案，定紛止?fàn)?，以達(dá)“無(wú)訟”，其通過(guò)調(diào)解等各種渠道使得違法者“知恥而退”的徹底、有效解決爭(zhēng)議的制度，這正是“實(shí)質(zhì)法治”的價(jià)值所在。

中國(guó)傳統(tǒng)的禮法德治思想和西方舶來(lái)的近代法治思想在中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)邁入“實(shí)質(zhì)法治”的過(guò)程中，完美交融、良性互動(dòng)，是中國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)推向更高水平的必然結(jié)果。這同樣也是江澤民同志提出將“依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”的治國(guó)方略的歷史背景。因此，“德法結(jié)合”的治國(guó)之道是我黨在長(zhǎng)期探索法治建設(shè)和國(guó)家治理道路過(guò)程中，立足國(guó)情、總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)所形成的一大思想結(jié)晶，是有深厚的歷史淵源和依據(jù)的，而非憑空設(shè)造。習(xí)近平總書(shū)記歷來(lái)重視中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)，認(rèn)為我國(guó)法治建設(shè)要注重從傳統(tǒng)治理文化中總結(jié)得失，用其妙善，他同時(shí)重視道德規(guī)范的法律化和法律的德性及人文關(guān)懷，主張通過(guò)德法的良好互動(dòng)大力弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，促進(jìn)全民道德素質(zhì)提升。[3]其治國(guó)思想飽含對(duì)“實(shí)質(zhì)法治”的期待與愿景。2017年，黨的十九大也再次強(qiáng)調(diào)了“依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合”是全面推進(jìn)依法治國(guó)必須堅(jiān)持的基本原則。我國(guó)要建設(shè)的是中國(guó)特色社會(huì)主義法治。這一“特色”大致體現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是社會(huì)主義，二是中國(guó)文明。社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)的是人民的意志，而中國(guó)文明映射到國(guó)家治理上則主要是強(qiáng)調(diào)以禮法、道德標(biāo)準(zhǔn)要求內(nèi)心，從而形成自律，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)的統(tǒng)治和管理。強(qiáng)調(diào)法的倫理性是“實(shí)質(zhì)法治”和“形式法治”的重要區(qū)別之一。通?！靶问椒ㄖ巍备嗟氖恰耙?guī)則之治”，不論規(guī)則的好壞。它甚至認(rèn)為對(duì)法治的遵守而言，一個(gè)邪惡的法律制度可能比一個(gè)開(kāi)明的法律制度會(huì)做得更好。而一旦被賦予了倫理和道德的要求，這種單純的形式上的治理規(guī)則就必定會(huì)突破“形式法治”的囿限，從而形成“實(shí)質(zhì)法治”的架構(gòu)和雛形。可以說(shuō)，道德和倫理性是“實(shí)質(zhì)法治”的核心價(jià)值域，也是引起“形式法治”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)法治”的質(zhì)變點(diǎn)。經(jīng)由長(zhǎng)期建設(shè)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)較為完善，“形式規(guī)則”在各個(gè)領(lǐng)域被普遍確立。此時(shí)強(qiáng)調(diào)德法并重、德法兼治，是作為外來(lái)治理文化的“法”和植根于中國(guó)傳統(tǒng)治理文化的“德”碰撞、融合、共鳴的必然結(jié)果。因而，中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)治理文化的強(qiáng)大生命力和歷史傳承性決定了中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)由“形式法治”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)法治”具有必然性。

學(xué)理的更新：“實(shí)質(zhì)法治”對(duì)新時(shí)代行政法治的影響

行政法治的必要價(jià)值判斷：行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決。行政爭(zhēng)議又稱行政糾紛、“官民矛盾”，是行政主體在行使行政職權(quán)過(guò)程中與公民、法人或其他組織之間發(fā)生，且依據(jù)公法可以解決的糾紛。古今中外，行政爭(zhēng)議的解決歷來(lái)都是當(dāng)政者必須面對(duì)的大事，行政爭(zhēng)議能否被有效地、切實(shí)地解決，不僅直接決定了公民合法權(quán)益能否被及時(shí)、有效保護(hù)和救濟(jì)，還直接決定社會(huì)秩序能否穩(wěn)定有序。在過(guò)去很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)多從“法解釋學(xué)”的“應(yīng)然”角度去構(gòu)建行政爭(zhēng)議解決的理論和制度，但并沒(méi)有取得預(yù)期效果。黨的十九大提出“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)”。2014年修改的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第一條對(duì)行政訴訟目的的闡釋增加了“解決行政爭(zhēng)議”的表述，并明確規(guī)定了行政訴訟的調(diào)解制度和民事?tīng)?zhēng)議一并解決制度。如何切實(shí)、有效地解決行政爭(zhēng)議自此成為了整個(gè)行政法領(lǐng)域討論的熱點(diǎn)。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決即是以“實(shí)然”為價(jià)值導(dǎo)向、以“結(jié)果”為實(shí)踐導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)行政爭(zhēng)議真正有效、終局的解決，它具有以下含義：一是主觀上，糾紛雙方自愿接受并踐行處理結(jié)果。二是客觀上，合法權(quán)益得到救濟(jì)和保障，法定的義務(wù)得以履行，糾紛被消除。三是不再產(chǎn)生新的矛盾。

行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決雖起源于行政訴訟制度的改革，但卻反映了整個(gè)行政法治開(kāi)始更加注重公正、公平的趨勢(shì)，也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從管理向善治轉(zhuǎn)變的必然要求。即使學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決路徑選擇存在訴外解決和訴內(nèi)解決的不同認(rèn)識(shí)和理解，但不可否認(rèn)，其內(nèi)含的主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公正、公平的精神價(jià)值是“實(shí)質(zhì)法治”精神在行政法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決成為行政立法、執(zhí)法和救濟(jì)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與要求，是“實(shí)質(zhì)法治”階段行政法治建設(shè)的必然要求，是構(gòu)成新時(shí)代行政法的基本原則之一。

行政法治的必要決策考量：主客觀相結(jié)合的成本效益分析。成本效益分析原是工程建設(shè)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一種分析方法，隨著經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，逐漸被引入到法學(xué)領(lǐng)域中。其代表人物羅納德·科斯即主張分析優(yōu)于定義，法律的制定和實(shí)施要考慮經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)成本。[4]自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著行政法對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全方位融入，行政法的成本效益問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注。與行政法上的比例原則主要關(guān)注行政目的、手段和侵害之間的關(guān)系不同，行政法的成本效益分析主要是以行政立法成本、實(shí)施成本和實(shí)施收益為計(jì)算和分析對(duì)象。其中，行政法的立法成本主要是指行政立法過(guò)程中所付出直接的、間接的人力、財(cái)力和物力成本，實(shí)施成本主要包括了執(zhí)法、守法、救濟(jì)成本，實(shí)施收益的考察則主要是圍繞行政行為的實(shí)施效果和行政目的的實(shí)現(xiàn)程度展開(kāi)。成本效益分析法在《中華人民共和國(guó)行政許可法》等行政立法中已多有運(yùn)用。2004年，成本效益分析法在立法項(xiàng)目中的運(yùn)用價(jià)值被國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確肯定。但可惜的是，一直以來(lái)我們對(duì)此常常只作客觀上的純應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本效益分析，這對(duì)于“實(shí)質(zhì)法治”而言是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。“實(shí)質(zhì)法治”要求行政法必須建立起一套主客觀相結(jié)合的成本效益分析法，把對(duì)行政相對(duì)人心理和社會(huì)心理的影響、風(fēng)俗習(xí)慣和社會(huì)價(jià)值觀的改變或重塑等主觀效果的考察融入到該評(píng)價(jià)體系中來(lái)，以指導(dǎo)行政法治的建設(shè)和完善。對(duì)主觀影響上的評(píng)價(jià)，在一定程度上引入原本客觀的行政法成本效益分析法，是行政法乃至法律成本效益分析不同于單純的經(jīng)濟(jì)成本效益分析的一大特點(diǎn)，這也調(diào)和了經(jīng)濟(jì)學(xué)成本效益分析法和法學(xué)價(jià)值分析法之間的沖突，實(shí)現(xiàn)了二者的和諧和統(tǒng)一。法律的核心價(jià)值在于維護(hù)正義，行政法學(xué)不應(yīng)例外。以往單純的行政法成本效益分析法是經(jīng)濟(jì)學(xué)客觀成本效益分析法的套用，不是也并不能直接、當(dāng)然成為行政法的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和范式，在其基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的主客觀相結(jié)合的成本效益分析，才構(gòu)成獨(dú)具特色的新時(shí)代行政法治的基本原則和方法，這也是“實(shí)質(zhì)法治”背景下，行政法治發(fā)展的必然結(jié)果，并反過(guò)來(lái)推動(dòng)新時(shí)代行政法治的理論和制度完善。

當(dāng)然，“實(shí)質(zhì)法治”對(duì)行政法治的影響是多方面的，包括但不限于以上兩點(diǎn)，除此之外，柔性執(zhí)法等軟法理論在行政法領(lǐng)域的應(yīng)用，以及行政公益訴訟制度的完善等方面也對(duì)行政法治頗有影響。

結(jié)語(yǔ)

何謂良法善治？不同的人理解不同，有人認(rèn)為能保證每個(gè)人自由和權(quán)利的法即為良法，而有人則認(rèn)為良法必須能夠維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正和大多數(shù)人福祉。不同國(guó)家、民族對(duì)其理解也因各自歷史、國(guó)情而不同，但都不否認(rèn)良法善治即為“有德性的法”之治理。法的道德倫理性構(gòu)成“實(shí)質(zhì)法治”的本質(zhì)與核心。當(dāng)前，我國(guó)的法治建設(shè)必須立足我國(guó)國(guó)情，且具有中國(guó)特色、實(shí)踐特色和時(shí)代特色。中國(guó)特色社會(huì)主義法治具有“德法結(jié)合”、相互促進(jìn)的鮮明特征，與“實(shí)質(zhì)法治”的精神內(nèi)核不謀而合。新時(shí)代行政法治亦必須以良法善治為其核心價(jià)值，不斷完善其學(xué)理、實(shí)踐，無(wú)論是行政爭(zhēng)議的實(shí)質(zhì)性解決抑或主客觀成本效益分析法的運(yùn)用，都深受“實(shí)質(zhì)法治”精神影響，并反過(guò)來(lái)豐富了“實(shí)質(zhì)法治”的內(nèi)涵，助推社會(huì)主義法治建設(shè)向“實(shí)質(zhì)法治”階段邁進(jìn)。

注釋

[1]高家偉：《公正高效權(quán)威視野下的行政司法制度研究》，北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2013年，第1頁(yè)。

[2]《董必武法學(xué)文集》，北京：法律出版社，2001年，第351～352頁(yè)。

[3]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第二卷，北京：外文出版社，2017年，第117～118頁(yè)。

[4]詹福滿：《行政法的成本和效益》，《法律科學(xué)》，2001年第4期，第58頁(yè)。

責(zé) 編/肖晗題