新時(shí)期提高土地利用水平的土地管理策略芻議

趙珊珊

[摘 ? ?要] 新時(shí)期我國(guó)各地區(qū)面臨的土地管理工作的復(fù)雜程度在不斷提高，尤其是在土地改革進(jìn)程不斷推進(jìn)的情況下，我國(guó)各地區(qū)的土地利用水平差距在明顯擴(kuò)大。雖然部門發(fā)達(dá)地區(qū)的土地管理工作已經(jīng)得到了完善與優(yōu)化，但是大部分地區(qū)的土地管理工作仍然存在一定的滯后性，這也是土地利用水平無(wú)法得到顯著提高的主要原因。因此，文章探討了新時(shí)期土地利用水平提高的土地管理策略，希望為各地區(qū)土地管理工作提供一定的參考和借鑒。

[關(guān)鍵詞] 土地利用;土地管理;土地改革

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 23. 071

[中圖分類號(hào)] D630 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2019）23- 0168- 02

1 ? ? ?引 ? ?言

伴隨著近年來(lái)我國(guó)土地制度改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，如何有效地提高土地利用水平，優(yōu)化土地資源管理辦法是我國(guó)政府部門始終都在積極探尋的重要目標(biāo)?？梢哉f(shuō)在可持續(xù)發(fā)展理念的影響下，相較于以往，在土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、規(guī)?；a(chǎn)等具體舉措實(shí)施的基礎(chǔ)上，我國(guó)土地利用水平確實(shí)有所提高。但是同時(shí)也必須承認(rèn)，就現(xiàn)階段而言，我國(guó)土地利用水平仍未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。尤其是各地區(qū)仍然普遍存在濫用土地、違法用地等現(xiàn)象，尤其是城市化進(jìn)程的加快使得很多地區(qū)的土地利用帶有明顯的功利化，城市蔓延現(xiàn)象極為明顯。

2 ? ? ?新時(shí)期土地管理工作的問(wèn)題

2.1 ? 土地管理的法律法規(guī)不完善

如果單從土地資源管理法律法規(guī)的制度范圍角度來(lái)講，目前我國(guó)土地資源管理法律法規(guī)的數(shù)量以及其所涉含的內(nèi)容是相對(duì)完備的。其中包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》/《中國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中國(guó)農(nóng)業(yè)法》等。這些法律法規(guī)已經(jīng)基本包含我國(guó)土地資源管理的諸多方面，但是從效果上來(lái)講，這些土地管理的法律法規(guī)仍然存在不完善的現(xiàn)象，最核心的問(wèn)題就在于法律法規(guī)的執(zhí)行力度不足。對(duì)于土地法律體系而言，制度內(nèi)容只是用于土地資源管理部門管理工作的參考，真正落實(shí)管理并且達(dá)到土地資源控制效果需要依托法律執(zhí)行。但是當(dāng)前，我國(guó)土地管理法律法規(guī)在違法濫用土地行為的制止和懲處措施上存在明顯執(zhí)法力度薄弱的現(xiàn)象，換言之，當(dāng)前我國(guó)土地濫用的成本門檻過(guò)低，使得很多非法牟利者可以輕易地越過(guò)法律底線，即便是遭遇執(zhí)法隊(duì)伍也是被輕拿輕放，法律權(quán)威被忽視。更有甚者很多基層政府的執(zhí)法人員執(zhí)法犯法與非法者同流合污，自身法律意識(shí)淡薄，在工作中以權(quán)謀私，甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法等現(xiàn)象。例如2017年邢臺(tái)市巨鹿縣御品江山新民居建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)操作，而原本應(yīng)該回收閑置土地的巨鹿縣國(guó)土資源局不僅沒(méi)有依法履行回收責(zé)任，而且還配合開(kāi)發(fā)商進(jìn)行手續(xù)補(bǔ)辦，致使項(xiàng)目施工長(zhǎng)達(dá)10年之久。土地變性事件在我國(guó)各基層屢禁不止，其中涉含錢權(quán)交易的事件數(shù)不勝數(shù)，而最終侵害的往往是百姓的權(quán)益。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段土地管理法律法規(guī)的執(zhí)法力度尚有待提升。

2.2 ? 土地資源管理體系有待健全

近年來(lái)我國(guó)土地資源管理過(guò)程中最為尖銳的問(wèn)題就在于城市化推進(jìn)與農(nóng)村土地應(yīng)用之間的沖突與矛盾。就我國(guó)各地區(qū)的土地發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，城市化已然成為很多地區(qū)發(fā)展的主要趨勢(shì)，但是在地區(qū)土地面積保持恒定的情況下，農(nóng)村用地以及城市化用地就需要有更科學(xué)的土地資源管理體系來(lái)加以平衡。但是就目前來(lái)講，我國(guó)很多地區(qū)的土地資源管理體系都不夠健全，尤其是在新時(shí)期，土地管理體系明顯要滯后于建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃與管理，土地管理部門仍然在沿用傳統(tǒng)的管理模式：先建設(shè)后治理，而且人工管理的效率明顯無(wú)法達(dá)到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代土地管理效率的應(yīng)有水平。

2.3 ? 土地資源規(guī)劃不系統(tǒng)

對(duì)于任何地區(qū)來(lái)講，城市化推進(jìn)都需要有長(zhǎng)期的規(guī)劃，尤其是在平衡農(nóng)業(yè)用地需求和城市化建設(shè)方面，更需要各地區(qū)能夠有系統(tǒng)的、科學(xué)的、符合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源實(shí)際情況的資源規(guī)劃計(jì)劃。雖然近年來(lái)我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)者的集約化意識(shí)在逐漸增強(qiáng)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)工作也開(kāi)展得如火如荼，但是縱觀基層土地資源規(guī)劃的整體水平來(lái)看，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在明顯的地區(qū)不平衡現(xiàn)象。而且深入了解各地區(qū)土地資源規(guī)劃的方向會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)的政府都熱衷于大拆大建，甚至喊出“半年大變化，一年大見(jiàn)效”的口號(hào)來(lái)創(chuàng)造短期政績(jī)，絲毫不考慮土地的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，不僅嚴(yán)重地忽略了資源配置的效率，而且造成了大量土地?zé)o效占用，嚴(yán)重地浪費(fèi)了地區(qū)土地資源，拖累了地區(qū)發(fā)展。所以綜合來(lái)看，對(duì)于我國(guó)土地資源管理來(lái)講，如何提高土地利用水平，如何更好地進(jìn)行土地資源規(guī)劃，切實(shí)地挖掘土地資源長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的潛力是我國(guó)各地區(qū)政府部門土地管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

2.4 ? 土地管理技術(shù)水平相對(duì)滯后

從各地區(qū)土地管理的實(shí)際工作中能夠看到，大部分地區(qū)在土地管理技術(shù)上仍然在沿用傳統(tǒng)的測(cè)繪和管理技術(shù)。雖然這些管理技術(shù)也能夠在一定程度上完成和落實(shí)土地管理工作的目標(biāo)，但是無(wú)論是在效率上還是在質(zhì)量上都有所局限。而且單從土地管理技術(shù)角度來(lái)講，包括數(shù)字化遙感技術(shù)、熱能成像技術(shù)等新技術(shù)的研究已經(jīng)相對(duì)深入，只是真正能夠應(yīng)用這些技術(shù)的地區(qū)卻少之又少。一方面是各地區(qū)，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)在自身經(jīng)濟(jì)上難以支撐這些新技術(shù)的引進(jìn)，尤其是相關(guān)設(shè)備的采購(gòu)、維護(hù)等都需要大量的資金支持，而這對(duì)于偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地管理來(lái)講會(huì)成為政府的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)。而另一方面則是這些新技術(shù)對(duì)于應(yīng)用人才的綜合素質(zhì)有更高的要求。盡管我國(guó)近年來(lái)始終在推進(jìn)人才下鄉(xiāng)戰(zhàn)略，但是距離所有地區(qū)都應(yīng)用高端土地管理技術(shù)的目標(biāo)仍然有很大的距離。所以土地管理技術(shù)水平的相對(duì)滯后就使得很多地區(qū)土地整體管理效果欠佳。

3 ? ? ?新時(shí)期提高土地利用水平的土地管理策略

3.1 ? 完善土地管理的法律法規(guī)

完善土地管理的法律法規(guī)最首要的任務(wù)就是出臺(tái)更加嚴(yán)格的懲處措施和監(jiān)管制度，尤其是對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的違法亂紀(jì)行為，要明確如何判斷責(zé)任追究的主體，以及如何判定責(zé)任人的刑事責(zé)任、行政責(zé)任。尤其是對(duì)于基層管理人員，特別是違紀(jì)違規(guī)的基層干部，應(yīng)該建立領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，落實(shí)基層土地管理崗位的崗位責(zé)任，對(duì)于尸位素餐的基層干部要予以嚴(yán)肅處理。特別是要提高違法利用土地責(zé)任人的處罰力度，提高違法行為的門檻，以此來(lái)形成制約。而且新時(shí)期相關(guān)管理工作日趨復(fù)雜多變，統(tǒng)一的法律法規(guī)很難解決所有問(wèn)題，所以這就需要專業(yè)人員能夠進(jìn)一步深入基層，切實(shí)了解各地區(qū)土地管理工作的實(shí)際需求，真正為執(zhí)法人員提供有法可依、有據(jù)可循的法律體系，在規(guī)范土地管理工作，提高土地利用水平的同時(shí)，也對(duì)執(zhí)法人員加以約束。

3.2 ? 健全土地資源管理體系

近年來(lái)我國(guó)土地改革逐漸深化，農(nóng)地入市、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)在各地區(qū)的土地改制政策中，傳統(tǒng)土地資源管理模式已然不適用于新時(shí)期，所以優(yōu)化土地管理模式，健全土地管理體系就顯得尤為重要。而現(xiàn)階段，各地區(qū)在土地管理過(guò)工作中需要樹(shù)立全新的思路和認(rèn)識(shí)，要積極實(shí)現(xiàn)土地管理的現(xiàn)代化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化發(fā)展。首先要利用好各種網(wǎng)絡(luò)渠道來(lái)推動(dòng)土地管理的宣傳力度，要進(jìn)一步將土地管理工作深入到百姓的生活中，讓百姓了解土地管理工作的重心和方向，以便于政府與百姓相互配合，切實(shí)提高土地利用的水平。而另一方面地區(qū)國(guó)土資源管理部門可以開(kāi)辟網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)渠道，調(diào)動(dòng)百姓對(duì)土地的管理工作的外部監(jiān)督力量，強(qiáng)化對(duì)土地管理工作的監(jiān)管，以此來(lái)確保土地改革進(jìn)程不斷推進(jìn)。

3.3 ? 實(shí)施系統(tǒng)的土地資源規(guī)劃

實(shí)施系統(tǒng)的土地資源規(guī)劃是我國(guó)土地改革一直都在進(jìn)行的工作，包括土地資源的統(tǒng)一調(diào)配以及分級(jí)管理都是為了實(shí)現(xiàn)土地資源的有效規(guī)劃。而且各地區(qū)在土地改革政策推行的過(guò)程中，也有很多地區(qū)具有先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如南京市出臺(tái)《關(guān)于盤活農(nóng)村集體土地促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的若干政策措施》，通過(guò)盤活農(nóng)村集體用地資產(chǎn)的方式來(lái)提高農(nóng)村土地的利用水平。在該政策中，南京市提出了從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展空間、加強(qiáng)集體建設(shè)用地高效利用、穩(wěn)慎推進(jìn)宅基地管理與改革、推動(dòng)農(nóng)村土地資產(chǎn)化、持續(xù)提升耕地質(zhì)量效益5個(gè)方面提出15條具體政策措施。緊抓宅基地的確權(quán)賦能工作，以此來(lái)推動(dòng)農(nóng)村土地的資產(chǎn)化，并為土地賦予新動(dòng)能。所以各地區(qū)在土地資源規(guī)劃方面需要做的工作就是結(jié)合地區(qū)土地資源的實(shí)際情況，參考發(fā)達(dá)地區(qū)土地資源規(guī)劃的具體手段，選擇適合本地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行“本土化”演變，以此來(lái)優(yōu)化本地區(qū)的土地資源規(guī)劃。

3.4 ? 優(yōu)化土地管理技術(shù)水平

從我國(guó)土地管理技術(shù)應(yīng)用的整體情況來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)大部分地區(qū)在土地管理技術(shù)的應(yīng)用上尚存在一定的局限性。這就需要各地區(qū)能夠充分考量地區(qū)土地管理的實(shí)際需求以及政府的財(cái)政水平適當(dāng)?shù)纳?jí)和改造土地管理技術(shù)應(yīng)用。包括土地信息采集系統(tǒng)、環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)、地產(chǎn)評(píng)估技術(shù)等都是各地區(qū)在提高土地利用水平方面需要掌握并且需要改進(jìn)的技術(shù)。不過(guò)除了引進(jìn)和優(yōu)化土地管理技術(shù)以外，對(duì)土地管理人才的引進(jìn)和培養(yǎng)也是至關(guān)重要的。只有切實(shí)具有先進(jìn)土地管理思想和土地管理意識(shí)的基層干部才能夠更好地帶領(lǐng)百姓充分地利用好各地區(qū)的土地資源，也才能夠利用土地資源來(lái)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

4 ? ? ?結(jié) ? 論

綜合上述內(nèi)容，提高土地利用水平并非是一夕之功，我國(guó)各地區(qū)土地管理部門都需要從管理工作的實(shí)踐角度出發(fā)，認(rèn)清各地區(qū)土地管理工作以及土地利用水平的現(xiàn)狀。結(jié)合本地區(qū)土地管理工作的實(shí)際情況，選擇適合本地區(qū)土地管理工作的具體策略。

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