財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建研究

盛安琪 蔣和容 張潤(rùn)澤 楊巖 李華

[摘 ? ?要] 管理財(cái)政科研項(xiàng)目資金并提高其使用效率已經(jīng)成為政府和公眾關(guān)注的焦點(diǎn)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)工作日益重要?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建設(shè)亟待解決。文章通過(guò)分析績(jī)效評(píng)價(jià)工作現(xiàn)狀和科研項(xiàng)目的特點(diǎn)，對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作方法與指標(biāo)體系設(shè)計(jì)進(jìn)行了探究。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政科研項(xiàng)目資金;績(jī)效評(píng)價(jià);指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 23. 048

[中圖分類號(hào)] F810 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] ?A ? ? ?[文章編號(hào)] ?1673 - 0194（2019）23- 0107- 03

0 ? ? ?引 ? ?言

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，提出了五年之內(nèi)基本建成“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”的預(yù)算績(jī)效管理體系。隨著我國(guó)科技發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，財(cái)政科研資金投入效果越來(lái)越受到政府和民眾的關(guān)注，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政科研資金的管理，提高使用效率是政府不斷追求的目標(biāo)。從而，對(duì)財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系提出了“符合科研規(guī)律”，因“項(xiàng)”制宜的更高要求。本文以財(cái)政資金支持的自然科學(xué)研究項(xiàng)目為對(duì)象開展績(jī)效評(píng)價(jià)及指標(biāo)體系建設(shè)的分析。

1 ? ? ?財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的背景與意義

1.1 ? 財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的背景

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略是我國(guó)目前正在實(shí)施的重要戰(zhàn)略之一，而科研項(xiàng)目是科技創(chuàng)新的重要推動(dòng)手段。通過(guò)開展一系列的績(jī)效評(píng)價(jià)工作可以提升財(cái)政科研資金的使用效果和效率?！耙母锟萍脊芾碇贫?，績(jī)效評(píng)價(jià)要加快從重過(guò)程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變?！边@是李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中做出的具體指示，《國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施》（國(guó)發(fā)[2018]25號(hào)）中也針對(duì)其具體提出“對(duì)科研項(xiàng)目開展分類績(jī)效評(píng)價(jià)”的總體要求。

1.2 ? 財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是指相關(guān)部門在具體制度框架下設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)以及方法，對(duì)科研項(xiàng)目的效率性、效益性和管理規(guī)范性做出客觀公正的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用在管理改進(jìn)和立項(xiàng)參考的管理閉環(huán)。同時(shí)，能促進(jìn)解決項(xiàng)目分散、資金浪費(fèi)等問(wèn)題。

開展科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)具有以下重要作用：一是為科技管理決策提供科學(xué)和有效的依據(jù);二是有針對(duì)性的提高科研項(xiàng)目的質(zhì)量管理水平;三是合理地引導(dǎo)科研項(xiàng)目的產(chǎn)出效率和效果;四是規(guī)范科研資金的管理，提升資金配置和管理的有效性。

2 ? ? ?財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的現(xiàn)狀

目前，在我國(guó)科技體制改革不斷深化的形勢(shì)下，財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)還在起步階段。國(guó)務(wù)院25號(hào)文件中提出了對(duì)科研項(xiàng)目開展分類績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，隨之科技部對(duì)國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目開展綜合績(jī)效評(píng)價(jià)做出了規(guī)范。但由于科研項(xiàng)目涉及類型較多，來(lái)源復(fù)雜，從現(xiàn)有制度看缺少操作層面的通用指標(biāo)體系及個(gè)性指標(biāo)指引，體現(xiàn)分類評(píng)價(jià)的方式方法也沒(méi)有統(tǒng)一指導(dǎo)思想，績(jī)效評(píng)價(jià)的重要作用還沒(méi)有充分體現(xiàn)出來(lái)，需要各層科技管理部門逐步完善和運(yùn)用。

3 ? ? ?財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的思路

由于構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系的目的是評(píng)價(jià)政府財(cái)政資金投入與產(chǎn)出比的合理性、科研項(xiàng)目的價(jià)值與效果等，所以需要采用不同類型指標(biāo)從多方面進(jìn)行評(píng)價(jià)與研究。

績(jī)效評(píng)價(jià)主要分為四個(gè)階段：第一階段是績(jī)效數(shù)據(jù)的收集和測(cè)量，形成業(yè)績(jī)值;第二階段是績(jī)效評(píng)分，按照既定的方法，將各指標(biāo)的業(yè)績(jī)值轉(zhuǎn)換成績(jī)效分值;第三階段是統(tǒng)計(jì)匯總和分析，按權(quán)值將各指標(biāo)的績(jī)效分值進(jìn)行統(tǒng)計(jì)匯總，形成績(jī)效總分值;第四階段根據(jù)績(jī)效分值分析其成績(jī)和差異，形成績(jī)效報(bào)告。

按照國(guó)家關(guān)于科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的總體要求，應(yīng)根據(jù)科研項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行歸類并制定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在整體流程中，把科技計(jì)劃管理與績(jī)效管理充分有機(jī)的結(jié)合。在關(guān)鍵環(huán)節(jié)如：指南發(fā)布、項(xiàng)目立項(xiàng)、過(guò)程管理、結(jié)題驗(yàn)收等，要做到全面貫徹績(jī)效管理的要求。

在事前階段，加強(qiáng)立項(xiàng)戰(zhàn)略政策依據(jù)充分性、項(xiàng)目規(guī)劃合理性及預(yù)算可行性論證，同時(shí)強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)管理。在事中階段，要做好實(shí)施關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，在實(shí)施過(guò)程中及時(shí)了解績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、資金管理使用等情況，按照科研規(guī)律決定是否進(jìn)行事中評(píng)價(jià)及評(píng)價(jià)目標(biāo)。最后，事后階段要在項(xiàng)目實(shí)施完成后，對(duì)投入產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)完成等情況開展全面的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)目標(biāo)導(dǎo)向類項(xiàng)目可在結(jié)束后2～3 年內(nèi)進(jìn)行績(jī)效跟蹤管理。

4 ? ? ?財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)設(shè)計(jì)研究

根據(jù)科研項(xiàng)目的目標(biāo)與特點(diǎn)，建立適合科研項(xiàng)目活動(dòng)規(guī)律的具有全面性、科學(xué)性、多元化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是建立符合科研項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)制度規(guī)范。研究建立涵蓋組織機(jī)制、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)方法、結(jié)果應(yīng)用等內(nèi)容的科研項(xiàng)目績(jī)效管理制度體系，為績(jī)效評(píng)價(jià)工作有序開展提供統(tǒng)一的制度保障。二是建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)應(yīng)結(jié)合不同類型科技計(jì)劃專項(xiàng)特點(diǎn)，研究建立共性、個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上應(yīng)貫徹25號(hào)文件精神，注重綜合與分類相結(jié)合、能力與結(jié)果相結(jié)合、長(zhǎng)期與短期相結(jié)合、技術(shù)與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合等原則。從投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效益四個(gè)方面選擇能夠反映科研項(xiàng)目特點(diǎn)的核心指標(biāo)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，尤其要加強(qiáng)產(chǎn)出和效益類指標(biāo)的設(shè)計(jì)。三是探索適合科研項(xiàng)目特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。設(shè)計(jì)符合科研項(xiàng)目的共性指標(biāo)（通用指標(biāo)），具體實(shí)施不同項(xiàng)目再設(shè)定專用個(gè)性指標(biāo)。科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)采用定性和定量相結(jié)合的方法，要逐漸完善以定量指標(biāo)為主的科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。四是績(jī)效指標(biāo)數(shù)據(jù)來(lái)源盡量有可采集性。績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否真實(shí)、便于采集等關(guān)系到績(jī)效評(píng)價(jià)的有效性和成本，因此設(shè)計(jì)指標(biāo)應(yīng)充分考慮數(shù)據(jù)的來(lái)源和可采集性。

4.1 ? 財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法

定性與定量相結(jié)合的評(píng)價(jià)方法。在績(jī)效評(píng)價(jià)中定量指標(biāo)較定性指標(biāo)更能直觀、客觀地反映項(xiàng)目產(chǎn)出和效益的作用，但科研項(xiàng)目差異化明顯，部分科研活動(dòng)的產(chǎn)出如新原理、新方法等成果往往難以進(jìn)行量化考核。同時(shí)，科研項(xiàng)目結(jié)果具有諸多特點(diǎn)，例如：外部效益難界定性、難衡量性、成果顯示的滯后性等。所以，科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不能陷入唯數(shù)量論，如僅強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值、文章數(shù)量等指標(biāo)。因此，對(duì)科研項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)采用定量與定性相結(jié)合的方法。定性方法更多依靠專家專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)判斷;在定量評(píng)價(jià)上，更多體現(xiàn)的是成果的數(shù)量，筆者認(rèn)為要逐漸引入技術(shù)就緒度等多元化評(píng)價(jià)技術(shù)方法，體現(xiàn)創(chuàng)新質(zhì)量和貢獻(xiàn)的定量評(píng)價(jià)有待深入研究和豐富。

在評(píng)價(jià)方法上一般采用專家評(píng)價(jià)法與其他評(píng)價(jià)方法相結(jié)合。專家評(píng)價(jià)法要根據(jù)共性指標(biāo)內(nèi)容細(xì)化個(gè)性指標(biāo)，盡量予以量化，輔以成本效益分析法、比較法和因素法等。此外，技術(shù)專家、管理專家和財(cái)務(wù)專家相結(jié)合。不同領(lǐng)域?qū)＜揖C合評(píng)價(jià)，在了解科研項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)務(wù)和管理評(píng)價(jià)，這使得業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理相融合，評(píng)價(jià)結(jié)果更加充分全面。

4.2 ? 財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系特點(diǎn)

科研項(xiàng)目運(yùn)用投入/結(jié)果指標(biāo)框架屬于模塊化管理，具有可替代性的指標(biāo)框架，符合科研項(xiàng)目多元化特點(diǎn);立項(xiàng)和過(guò)程指標(biāo)可以和項(xiàng)目預(yù)算管理平臺(tái)相連接，嵌入了項(xiàng)目績(jī)效全過(guò)程，可以打通科研項(xiàng)目平臺(tái)管理;設(shè)立三級(jí)共性指標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)比分析，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府科研資金投入產(chǎn)出效益最大化。

4.3 ? 財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)體系

科研項(xiàng)目根據(jù)其研發(fā)對(duì)象不同特點(diǎn)可以分為基礎(chǔ)研究及應(yīng)用基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、科技成果轉(zhuǎn)化（示范）、科技創(chuàng)新平臺(tái)四大類。每類專項(xiàng)的研發(fā)領(lǐng)域各不相同并縱橫交織，按照科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)能橫向比較的目標(biāo)，科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)在三級(jí)指標(biāo)上應(yīng)設(shè)定共性指標(biāo)。不同類別項(xiàng)目的區(qū)別可通過(guò)兩種形式體現(xiàn)，一是向下設(shè)定四級(jí)指標(biāo)來(lái)明確項(xiàng)目個(gè)性指標(biāo)，二是通過(guò)評(píng)分要點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目的個(gè)性指標(biāo)加以明確。

按照科研項(xiàng)目特點(diǎn)及績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的“科學(xué)性、可操作性、管理有效性”原則，吸收“平衡計(jì)分卡”四維度框架原理，分別對(duì)資源的投入、項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程、產(chǎn)出成果、效益進(jìn)行評(píng)價(jià)。共設(shè)4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，8個(gè)二級(jí)指標(biāo)，19個(gè)三級(jí)指標(biāo)，如表1所示。

在資源投入方面，針對(duì)項(xiàng)目本身以及資金投入方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目本身立項(xiàng)目標(biāo)的合理性與明確性。主要要點(diǎn)為任務(wù)目標(biāo)是否符合指南要求和客觀實(shí)際，預(yù)期產(chǎn)出及效果是否不低于同行業(yè)水平，是否將任務(wù)考核指標(biāo)細(xì)化分解為具體的指標(biāo)，指標(biāo)是否清晰、可衡量等;資金預(yù)算是否合理以及資金落實(shí)和到位的實(shí)際情況，主要要點(diǎn)為資金到位情況，對(duì)省級(jí)財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、單位自籌資金及其他渠道資金實(shí)際到位率及資金來(lái)源與預(yù)算批復(fù)一致性等分別進(jìn)行考核。

在過(guò)程方面，從業(yè)務(wù)管理和財(cái)務(wù)管理兩方面進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，業(yè)務(wù)管理主要針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，管理制度是否健全，制度是否得以有效執(zhí)行以及項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量是否得到有效監(jiān)管和控制。財(cái)務(wù)管理主要針對(duì)評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性與合理性，包括是否制定與科技專項(xiàng)資金管理相關(guān)的內(nèi)部控制制度，且制度設(shè)計(jì)是否涵蓋了科研資金管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié);會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作是否具有規(guī)范性，資金使用的合規(guī)性和監(jiān)督的有效性，以及預(yù)算安排的合理性等方面。

在產(chǎn)出方面，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)際完成數(shù)量與完成及時(shí)情況，產(chǎn)出方面要根據(jù)項(xiàng)目不同設(shè)定四級(jí)指標(biāo)或個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)。產(chǎn)出部分重點(diǎn)評(píng)價(jià)各個(gè)研究課題在研發(fā)周期內(nèi)任務(wù)指標(biāo)完成數(shù)量是否達(dá)到既定目標(biāo);項(xiàng)目實(shí)施以來(lái)在基礎(chǔ)研究、共性關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、重大產(chǎn)品研發(fā)、示范工程建設(shè)、平臺(tái)建設(shè)、成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化和推廣應(yīng)用等方面取得的成果，如新產(chǎn)品、新工藝、新材料、標(biāo)準(zhǔn)情況、論文引用次數(shù)、專利轉(zhuǎn)化程度、人才培養(yǎng)等。

在效益評(píng)價(jià)方面，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意程度。效益評(píng)價(jià)方面要根據(jù)項(xiàng)目不同設(shè)定四級(jí)指標(biāo)或個(gè)性評(píng)價(jià)指標(biāo)評(píng)價(jià)。重點(diǎn)關(guān)注其對(duì)經(jīng)濟(jì)/社會(huì)/生態(tài)發(fā)展所帶來(lái)的直接或間接影響情況，是否推進(jìn)關(guān)鍵、核心和共性技術(shù)的突破性研發(fā)及轉(zhuǎn)化應(yīng)用;是否培育和促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)育、發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí);已產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目是否有直接經(jīng)濟(jì)效益是否有利于保障國(guó)家安全;促進(jìn)人口、健康和信息化等公共服務(wù)和社會(huì)治理;促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及高質(zhì)量就業(yè)提高公共科學(xué)素養(yǎng);污染治理、節(jié)能減排、防災(zāi)減災(zāi)等方面的作用?？沙掷m(xù)影響方面，主要從科技創(chuàng)新能力建設(shè)，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力建設(shè)（是否促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)與發(fā)展），創(chuàng)新體系可持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)情況方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。此外，滿意程度是根據(jù)項(xiàng)目直接與間接相關(guān)人員的評(píng)價(jià)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

5 ? ? ?財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施應(yīng)用

財(cái)政科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的實(shí)施的不僅強(qiáng)化了各個(gè)責(zé)任主體的績(jī)效管理意識(shí)，充分發(fā)揮單位法人主體責(zé)任，評(píng)價(jià)結(jié)果的各部門共享和及時(shí)反饋更是提升了財(cái)政資金的管理力度，提高了財(cái)政資金的使用效率。同時(shí)為項(xiàng)目后續(xù)支持及發(fā)展方向提供了重要的參考依據(jù)，此外，在此過(guò)程中，應(yīng)嵌入信息化管理平臺(tái)，充分鏈接科研項(xiàng)目管理基礎(chǔ)信息、科研誠(chéng)信、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等數(shù)據(jù)信息，完善財(cái)政科研資金項(xiàng)目的閉環(huán)管理。

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