我國社會救助的分類及立法完善

張琳

摘? ?要：社會救助是保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利乃至發(fā)展權(quán)利的制度設(shè)計。社會救助的分類是否科學(xué)影響著社會救助法律制度的制定，也涉及到社會救助效果的發(fā)揮。我國學(xué)術(shù)界一直忽略對社會救助分類的研究。要實現(xiàn)我國社會救助法制化的目標(biāo)，就需明確社會救助的分類標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善我國社會救助相關(guān)立法。

關(guān)鍵詞：社會救助;分類;貧困;標(biāo)準(zhǔn);立法完善

中圖分類號：F061.4;D926? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0190-03

一、問題的提出

社會救助，是大多數(shù)現(xiàn)代國家社會保障體系的重要組成部分。作為一項托底性基本民生制度，社會救助旨在保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利乃至發(fā)展權(quán)利。這項制度設(shè)計的起點和歸宿體現(xiàn)了社會發(fā)展和人類的進(jìn)步。我國政府一直高度重視社會救助制度的構(gòu)建以及完善，僅從建國以來社會救助制度的發(fā)展歷程來看，在從計劃經(jīng)濟(jì)邁向改革開放的過程中，我國社會救助制度實現(xiàn)了以救災(zāi)救濟(jì)為主體進(jìn)行制度構(gòu)建向以城市最低生活保障為核心的新型社會救助體系建立的質(zhì)的飛躍，取得了很多成就，學(xué)術(shù)界也興起了研究社會救助的熱潮，涌現(xiàn)出一批研究成果。

盡管如此，我國社會救助制度的發(fā)展仍然呈現(xiàn)出政策先行、立法相對滯后的明顯特點。直至2014年2月國務(wù)院才通過《社會救助暫行辦法》，雖確立了我國社會救助制度的基本框架，但其法律位階較低，內(nèi)容相對簡單，制度不夠細(xì)化。究其原因，一是社會救助制度構(gòu)建本身極其復(fù)雜，非朝夕能夠完成;二是我國社會救助基礎(chǔ)理論研究仍存在很多薄弱環(huán)節(jié)。

在對現(xiàn)有立法和相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)術(shù)界一直忽略了對社會救助分類的研究：第一，不論是關(guān)于社會救助的專著還是學(xué)術(shù)論文，對社會救助類別的描述只是一般性的理論鋪墊，至今還未出現(xiàn)專門研究社會救助分類的相關(guān)成果;第二，現(xiàn)有研究成果未區(qū)分社會救助之分類、體系、內(nèi)容之間的差異，部分研究甚至將社會救助分類與社會救助內(nèi)容混為一談;第三，至今仍未形成關(guān)于社會救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)。

實踐表明，越是相對成熟的制度及其立法，其基礎(chǔ)理論研究越是扎實。社會救助的分類關(guān)系到各項具體社會救助措施的應(yīng)用，關(guān)系到不同社會救助標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計等重要問題。應(yīng)該說，社會救助的分類科學(xué)性影響著社會救助法律制度的制定，也涉及到社會救助效果的發(fā)揮。因此，要實現(xiàn)我國社會救助法制化的目標(biāo)，就需明確社會救助的分類標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善我國社會救助相關(guān)立法。

二、國內(nèi)外社會救助的常見分類

社會救助的分類，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)對社會救助進(jìn)行的種類劃分。目前，國內(nèi)外對于社會救助的分類劃分并未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，角度不同，劃分的類型也不同。

有學(xué)者研究了國外社會救助的類型，總結(jié)出發(fā)達(dá)國家的社會救助主要包括普通救助、類別救助和專項救助三種類型。其中，普通救助是針對收入低于最低收入標(biāo)準(zhǔn)的對象而為其提供現(xiàn)金給付;類別救助是針對特定群體提供的現(xiàn)金給付;專項救助是為被救助者提供現(xiàn)金、特定物品或服務(wù)的救助方式，又可進(jìn)一步細(xì)分為住房救助和其他專項救助[1]。這三種救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)如下三類區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)：一是貧困調(diào)查和一般家計調(diào)查的差異;二是現(xiàn)金援助和專項救助的差異;三是給予某一收入水平群體中的所有成員的救助和給予特定成員（如長者、殘障人士）的救助的差異[2]。這三種救助分類的區(qū)別和特點如表1所示?？梢钥闯?，國外學(xué)者在劃分社會救助類型時，同時注重對劃分標(biāo)準(zhǔn)的確認(rèn)及研究。

我國國內(nèi)對社會救助分類的研究中，常見的劃分方式如下。

（一）按照社會救助的給付方式進(jìn)行劃分

一是現(xiàn)金救助?，F(xiàn)金救助是直接向救助對象提供現(xiàn)金形式的救助，例如向貧困老年人及兒童提供的生活保障金等。

二是實物救助。即向符合條件的救助對象提供如食宿、衣物等形式的救助，這種救助的特點是救急難，解決生存危機(jī)，往往適用于臨時救助場合。

三是服務(wù)救助。是指相關(guān)機(jī)構(gòu)通過為救助對象提供就業(yè)、法律、培訓(xùn)等方面的服務(wù)咨詢或服務(wù)信息的形式來幫助救助對象的救助形式。

（二）按照社會救助的項目進(jìn)行劃分

一是綜合救助。綜合救助是政府對貧弱者提供多種綜合性保障的救助形式，這種救助可能包括為救助對象提供現(xiàn)金或?qū)嵨?，也包括為其提供各種服務(wù)信息的救助方式。

二是專項救助。專項救助是針對救助對象的特殊困難而為其提供特定救助內(nèi)容的救助形式，常見的如教育救助、住房救助、醫(yī)療救助等等。

（三）按照社會救助提供的狀態(tài)進(jìn)行劃分

一是經(jīng)常性救助。經(jīng)常性救助主要針對社會中無法擺脫貧困狀態(tài)的特殊貧困人群，是一種需要長期由政府和社會提供救助，才能維持最低生活需求的救助形式。例如我國的最低生活保障制度，就是由國家和社會按照法定標(biāo)準(zhǔn)和程序向不能維持最低生活水平的公民經(jīng)常性地提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助制度。

二是臨時緊急性救助。臨時救助主要是為低收入者或者因災(zāi)致貧者而提供的緊急性和應(yīng)急性的救助，目的在于幫助這些貧困對象渡過難關(guān)，擺脫暫時的生活困境。

（四）按照社會救助提供的主體進(jìn)行劃分

一是政府救助。政府救助強(qiáng)調(diào)政府作為救助主體，直接主辦并承擔(dān)社會救助經(jīng)費(fèi)，依照法定的權(quán)限和程序?qū)戎鷮ο筇峁┚戎男问健?/p>

二是民間救助。民間救助強(qiáng)調(diào)和鼓勵群眾之間的互幫互助，這種救助往往是慈善機(jī)構(gòu)和一些公益性民間組織為救助對象提供救助的方式。

（五）按照造成貧困的原因進(jìn)行劃分

一是自然災(zāi)害致貧救助。這種救助是針對那些因自然、疾病等因素而影響基本生存或給生活造成重大困難的救助對象，由國家和社會采取一定措施給予救助的形式。

二是非自然災(zāi)害致貧救助。這種救助是針對那些因家庭成員失業(yè)、患病、死亡等特殊原因造成基本生活困難的救助對象，由國家和社會采取一定措施給予救助的形式。

除了上述幾種常見的分類外，社會救助的分類還有很多其他的方式。例如，按照城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)劃分，社會救助可分為城市社會救助與農(nóng)村社會救助;按照社會救助的目標(biāo)劃分，社會救助可分為生存型救助和發(fā)展型救助……等等。

從各國社會救助制度的發(fā)展歷程來看，不論采取何種標(biāo)準(zhǔn)或方式對社會救助分類進(jìn)行劃分都有一定的合理之處。

三、我國社會救助分類研究中存在的問題

對社會救助進(jìn)行科學(xué)的分類將有助于我們設(shè)計出更符合實際需要的救助方式、救助措施以及救助的衡量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立起針對性更強(qiáng)的社會救助法律制度，豐富我國社會救助制度體系。因而，對社會救助分類的基礎(chǔ)理論研究有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和充實。然而，我國社會救助分類研究還存在如下不足。

第一，基本概念尚未厘清。社會救助的分類不同于社會救助的體系，不同于社會救助的內(nèi)容。社會救助體系是指國家和社會對貧困群眾依法實施社會救助的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、對象、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、資金保障等制度安排的綜合[4];社會救助的內(nèi)容指的是各項具體的社會救助項目;社會救助的分類，則表示不同的社會救助種類。這三個概念的內(nèi)涵和外延不盡相同，忽略甚至混淆概念之間的差異，將會影響我國新型社會救助體系的建立，并可能導(dǎo)致相關(guān)立法因為欠缺針對性而降低社會救助法律制度反貧困功能的發(fā)揮。

第二，對社會救助分類的研究不夠深入。一是未能科學(xué)地確立社會救助分類的劃分標(biāo)準(zhǔn)。前文論及，我國對社會救助類別的劃分標(biāo)準(zhǔn)繁多，導(dǎo)致部分救助項目之間存在條塊分割問題，整合性較差，增加了社會救助運(yùn)行的成本。對此，應(yīng)該提煉相同類別項下社會救助呈現(xiàn)出的共同特征，進(jìn)而對現(xiàn)有社會救助項目進(jìn)行整合，提升社會救助的效果。二是沒有深入研究貧困的界定方法?？茖W(xué)地界定何謂貧困有助于合理的劃分社會救助的類型，而當(dāng)前我國在界定及衡量是否貧困時主要以收入多少為衡量標(biāo)準(zhǔn)，忽略了因疾病、教育等大額支出而導(dǎo)致貧困的中低收入家庭。這類家庭已成為掙扎在最低生活保障線邊緣的新型貧困群體——支出型貧困群體。該群體的家庭剛性支出超出其收入的承受能力，卻因沒有達(dá)到收入型救助的條件而無法被制度所覆蓋，從而陷入貧困[5]。雖然目前我國學(xué)者已開始關(guān)注這類從“收入型貧困”到“支出型貧困”的轉(zhuǎn)變，但對社會救助分類的研究還有很大的提升空間。

四、明確社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)，完善社會救助相關(guān)立法

綜上所述，明確社會救助分類的標(biāo)準(zhǔn)，有助于社會救助具體法律制度更具針對性和有效性，從而進(jìn)一步完善我國社會救助立法體系。

（一）設(shè)計科學(xué)的社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)

首先，以貧困為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計經(jīng)常性救助和綜合性救助法律制度。實踐證明，貧困狀況是確定社會救助類別和內(nèi)容的重要因素。一方面，我們要合理確定貧困對象的認(rèn)定條件，科學(xué)設(shè)計低收入家庭的收入統(tǒng)計與家計調(diào)查方法，擯棄“以錢定人”等主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)，注意考量致貧原因，采取多維度的貧困視角，研究貧困的代際傳遞問題，區(qū)分“收入型貧困”和“支出型貧困”;另一方面，要注重社會救助分類標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整，在綜合考察低保家庭收入、消費(fèi)、物價等因素的基礎(chǔ)上，適時地加以調(diào)整，既要考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財政承受能力，也要考慮到物價和居民生活水平等因素，在全面考量的基礎(chǔ)上設(shè)計社會救助分類的具體標(biāo)準(zhǔn)。

其次，以特殊需要為標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計臨時性救助和各類專項救助。不同類型的個體、不同人口規(guī)模的家庭，其生活的困難程度和生活需要都是各不相同的。另外，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的地區(qū)性不均衡的特點，不同地區(qū)社會救助工作的發(fā)展也呈現(xiàn)出很大差別。對此，應(yīng)該借鑒國際上的通行做法，以不同個體、家庭的特殊需求為基礎(chǔ)設(shè)計各項具體的有針對性的救助措施，執(zhí)行不同的救助標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)我國社會救助制度精細(xì)化的目標(biāo)，提升社會救助的效果和能力。

最后，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，逐步地、有針對性地提高社會救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。目前我國社會救助的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題比較突出，導(dǎo)致社會救助流于形式，無法發(fā)揮其該有的制度功能。對此，應(yīng)該繼續(xù)加大對社會救助的財政投入，努力實現(xiàn)社會救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與GDP增長同步提高的目標(biāo)，以取得最大的社會救助效果。

（二）發(fā)展多元化的社會救助方式

面對日益復(fù)雜的社會風(fēng)險，我國貧困問題也呈現(xiàn)出多元化和代際轉(zhuǎn)移的新趨勢。單一的物質(zhì)救援是不能解決貧困人口生活困境、滿足其多元化需求的。這就要結(jié)合社會救助的分類和目標(biāo)，變單純物質(zhì)救助為多元化救助，建立綜合性、整體性的社會救助方式。

一方面，要把握好社會救助“托底線、救急難”的本質(zhì)特征，通過金錢、實物等方式為貧困人口提供基本生活救助，并開發(fā)相應(yīng)的與之配套的醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等多方面的社會救助方式;另一方面，在著力改善受助者貧困狀況的同時，要關(guān)注受助者發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)，要注重開發(fā)心理救助、精神救助、能力救助、權(quán)利救助等新的救助類型。政府要積極地為受助者提供公平的發(fā)展機(jī)會，創(chuàng)造各種條件促使受助者提高自身能力，不僅關(guān)注貧困者的基本生存，更要通過精神慰藉、心理疏導(dǎo)等方式幫助受助者擺脫精神貧困，促進(jìn)受助者提升自身能力、積極融入勞動力市場和社會的各種措施，盡力做到精準(zhǔn)救助，實現(xiàn)救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個性化，為受助者提供更加全面和高質(zhì)量的保障。

（三）不斷完善社會救助法律體系

社會救助立法是社會救助工作開展的重要保證。社會救助是重要的基本民生保障制度，事關(guān)公民基本權(quán)利的實現(xiàn)。制度運(yùn)行需要法律的嚴(yán)格規(guī)范，需要立法保駕護(hù)航。一方面，要加快制定出臺《社會救助法》，通過立法明確社會救助對象、社會救助標(biāo)準(zhǔn)等基本問題，確定社會救助工作中各主體的權(quán)責(zé)利，落實社會救助程序性規(guī)定和監(jiān)督程序等具體內(nèi)容;另一方面，還必須關(guān)注各專項救助制度立法工作的開展與進(jìn)行，特別是醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)以及臨時救助等幾項制度的法律設(shè)計。當(dāng)然，由于法律制度的出臺要受制于實踐經(jīng)驗的成熟程度，因而，相關(guān)立法還需要進(jìn)一步進(jìn)行探索，要因地因時制宜，循序漸進(jìn)的展開。

最后，充分利用現(xiàn)代化科技手段，加快建設(shè)社會救助信息系統(tǒng)。借助計算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，依托大數(shù)據(jù)開發(fā)，實現(xiàn)社會救助工作中相關(guān)信息的互聯(lián)互通。建立社會救助信息數(shù)據(jù)庫，開發(fā)及應(yīng)用有助于社會救助工作開展的軟件、系統(tǒng)等工具，為準(zhǔn)確認(rèn)定社會救助對象，提升社會救助工作效率，開展社會救助動態(tài)管理以及政府決策立法提供參考和技術(shù)支持，為社會救助法律的完善奠定基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]? Eardley，T.et.al.，1996，Social Assistance in OECD Countries（VolumeI）：Synthesis Report，London：HMSO，27.

[3]? 黃晨熹.社會救助的概念、類型和體制：不同視角的比較[J].華東師范大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2005，（5）：92.

[4]? 樂章.社會救助學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2008.

[5]? 劉杰，魯文靜，李楊.中國社會救助制度前沿問題——第三屆中國社會救助研討會暨中歐社會救助政策比較研討會會議綜述[J].社會保障研究，2014，（2）：104.