政府在光伏扶貧中的作用的探討及建議

史見汝 樊崇 李世祥

摘? ?要：隨著扶貧工作進(jìn)入決勝的關(guān)鍵階段，政府的扶貧模式從解決指標(biāo)式扶貧已經(jīng)進(jìn)入到發(fā)展產(chǎn)業(yè)惠農(nóng)的層面。伴隨著農(nóng)村能源革命的浪潮，發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)，形成長效規(guī)模效益和脫貧長效機(jī)制，又是一道擺在時(shí)代發(fā)展中難題。通過河南省政府與河南金冠電力工程有限公司合作的實(shí)例，探究政府在扶貧模式中承擔(dān)的角色，得出政府在其中的定位應(yīng)當(dāng)為資金的資助者、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻的考察者、優(yōu)秀企業(yè)的招募者、全過程的監(jiān)督者和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者等。

關(guān)鍵詞：光伏產(chǎn)業(yè)扶貧;農(nóng)村能源革命;政府

中圖分類號：F323;F206? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）35-0015-03

引言

隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)入尾聲，政府的扶貧項(xiàng)目的關(guān)注焦點(diǎn)漸漸地從最開始的解決脫貧指標(biāo)型扶貧，進(jìn)入到重視由單個(gè)項(xiàng)目推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧。脫貧工作希望能夠立足一個(gè)產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)一片群眾，達(dá)到長久性的惠農(nóng)，從而實(shí)現(xiàn)由簡單的暫時(shí)性補(bǔ)助轉(zhuǎn)移為長期的生產(chǎn)性幫扶。“授人以魚不如授人以漁”這個(gè)中國傳統(tǒng)諺語啟示我們，扶貧工作要力爭鞏固扶貧成果的基礎(chǔ)上，讓更多的群眾參與到扶貧產(chǎn)業(yè)中，實(shí)現(xiàn)長效化、產(chǎn)業(yè)化。

光伏扶貧是一種利用太陽能資源實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)低收入家庭增收，從而達(dá)到兜底保障的產(chǎn)業(yè)扶貧方式。國家能源局、國務(wù)院扶貧辦在2014年11月發(fā)布了《關(guān)于組織開展光伏扶貧工程試點(diǎn)工作的通知（征求意見稿）》，決定自2015年在全國六省市實(shí)施光伏扶貧試點(diǎn)工作。試點(diǎn)目標(biāo)是利用6年時(shí)間開展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)扶貧工程。2016年3月，國家進(jìn)一步擴(kuò)大了實(shí)施范圍，提出2020年之前重點(diǎn)在16個(gè)省的471個(gè)縣以整村推進(jìn)方式開展光伏扶貧的工作目標(biāo)。2018年3月，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布的《光伏扶貧電站管理辦法》第二條明確提出，“光伏扶貧電站是以扶貧為目的。光伏扶貧是資產(chǎn)收益扶貧方式的有效方式，也是產(chǎn)業(yè)扶貧的有效途徑?！边@份文件對于光伏扶貧進(jìn)行了再一次的定位，再次強(qiáng)調(diào)光伏產(chǎn)業(yè)在扶貧工作中的重要作用。

迄今為止，光伏扶貧已經(jīng)進(jìn)行了五年，按光伏扶貧計(jì)劃，全國已完成150多萬建檔立卡戶每年增收3 000元的目標(biāo)。五年來光伏扶貧功不可沒，我們不僅看到光伏扶貧給當(dāng)?shù)氐木用駧淼挠秒姺奖?，而且看到貧困戶的增收、就業(yè)、分紅以及其他生活設(shè)施的改善。隨著鄉(xiāng)村振興的實(shí)施，農(nóng)村生態(tài)發(fā)展、能源革命又再次將光伏產(chǎn)業(yè)的重要性推到了一個(gè)新高度。光伏扶貧肩負(fù)的不僅僅是脫貧任務(wù)，還要實(shí)現(xiàn)長久的惠農(nóng)以及全國能源生產(chǎn)消耗的革命性改變。

一、光伏扶貧的措施

光伏扶貧旨在通過光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)貧困戶的創(chuàng)收脫貧，并且通過光伏發(fā)電項(xiàng)目使貧困戶擁有長久的可持續(xù)性收入。至今，光伏扶貧的成效已成為共識，積累的經(jīng)驗(yàn)十分豐富，光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式也逐漸成熟。目前采用光伏扶貧的模式主要有三種：以家庭為單位的分布式光伏電站、以村為單位集中建設(shè)村級光伏電站和引進(jìn)大型光伏企業(yè)投資光伏產(chǎn)業(yè)。

2013年，國家發(fā)布關(guān)于分布式光伏電站的政策，建立以家庭為單位的分布式光伏電站成為了一種潮流。通過利用各戶家庭的屋頂、閑置空地等鋪設(shè)光伏設(shè)備，光伏發(fā)電先用于農(nóng)戶家庭使用，多余的電可以收集傳送到國家電網(wǎng)進(jìn)行售賣，既減少了農(nóng)戶原本家庭的電費(fèi)支出，同時(shí)又將多余的電進(jìn)行售賣，增加了家庭收入。隨著光伏發(fā)電的普及和國家宏觀政策的支持，越來越多的農(nóng)戶已意識到光伏發(fā)電能帶來可觀的收入，自發(fā)積極地投身于這項(xiàng)工程的內(nèi)生激情已激發(fā)出來。

2018年，中共中央、國務(wù)院公開發(fā)布的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》指出，“在條件適宜地區(qū)，以貧困村村級光伏扶貧電站建設(shè)為重點(diǎn)，有序推進(jìn)光伏扶貧。支持貧困縣整合財(cái)政涉農(nóng)資金發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。”這是一個(gè)新能源扶貧模式，這種整合財(cái)政資金、利用當(dāng)?shù)刈匀毁Y源發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的方式，既有利于扶貧與扶農(nóng)、扶農(nóng)戶與扶集體同步發(fā)展，又有利于項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。光伏發(fā)電不但可以補(bǔ)貼當(dāng)?shù)卮迕裼秒?，還可以增加村集體收入，讓村集體更多的資金投入到村中基礎(chǔ)建設(shè)和村級經(jīng)濟(jì)能力建設(shè)中，另一方面光伏發(fā)電還可以向村民提供光伏電站工作崗位，解決村民的就業(yè)問題。

在當(dāng)?shù)卣M(jìn)大型光伏企業(yè)投資光伏產(chǎn)業(yè)上，讓企業(yè)與政府合作，既能獲得稅收性收入、產(chǎn)生大量的清潔能源，又能在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上有序推進(jìn)，很快形成規(guī)模效應(yīng)。同時(shí)大型光伏企業(yè)在合作上可與農(nóng)村建設(shè)的各類項(xiàng)目結(jié)合，同步探索解決動(dòng)能問題。例如，解決鄉(xiāng)村道路亮化、污水處理動(dòng)能、公廁改造維護(hù)等一系列項(xiàng)目運(yùn)維的能源消耗量，從而減少村民委維護(hù)改善環(huán)境的支出，使村級有限的資金用在工作的刀口上，有力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。

二、光伏扶貧現(xiàn)狀及問題

雖然現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)取得了傲人的扶貧業(yè)績，但是在實(shí)際實(shí)施過程中，還是存在一系列的問題，這些問題有時(shí)導(dǎo)致光伏扶貧項(xiàng)目無法達(dá)到預(yù)期的效果，使預(yù)期對扶貧戶的補(bǔ)助下降，導(dǎo)致光伏扶貧模式的發(fā)展受阻。

第一，光伏扶貧宣傳力度不夠，前期資金籌集困難。每一個(gè)光伏發(fā)電場的布置都需要投入大量的資金，但是即使在光伏扶貧工程已經(jīng)全面鋪開的今天，仍然有些人對于光伏發(fā)電帶來的實(shí)際收入還是持保守態(tài)度，還有一些人沒有足夠的資金進(jìn)行投入，一旦投入，如果得不到及時(shí)的收入回報(bào)，對于貧困戶來說，這個(gè)扶貧模式就是雞肋。

第二，光伏扶貧入行企業(yè)門檻低，質(zhì)量難以保證。自2014年開始，光伏扶貧模式的開始，大量的企業(yè)涌進(jìn)該行業(yè)，然而由于企業(yè)的趨利性有些問題是難以避免的，比如有些企業(yè)采用的光伏面板質(zhì)量存在問題，難以實(shí)現(xiàn)長期發(fā)電，后期維護(hù)成本過高;更有一些企業(yè)是為了套取該行業(yè)政府給予的補(bǔ)助，工程粗制濫造，并沒有真正的達(dá)到惠農(nóng)扶貧。

第三，光伏扶貧后期運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用高。光伏發(fā)電的器材在后期維護(hù)方面，還需要長期投入，才能維持長久的產(chǎn)出，而如果政府的投入過多，難免會(huì)加大政府財(cái)政預(yù)算的壓力，擴(kuò)大財(cái)政赤字，對其他方面的惠農(nóng)措施就會(huì)有所減少，反而阻礙了扶貧工作的開展。同時(shí)投入的沉沒成本，使得事后的決策充滿了變數(shù)，會(huì)導(dǎo)致在抉擇上產(chǎn)生偏差。

第四，光伏扶貧項(xiàng)目在建設(shè)過程以及后期運(yùn)營中，監(jiān)管薄弱。光伏扶貧往往需要政府與企業(yè)合作完成，因?yàn)樯婕皟蓚€(gè)不同的主體，就給監(jiān)督帶來了一定的困難。首先政府在選擇光伏建設(shè)公司是否客觀而優(yōu)選，如何落實(shí)就是一大問題;其次在光伏建設(shè)公司在建設(shè)過程中是否存在一定偷工減料的問題，政府在技術(shù)上就難以對公司施工全面監(jiān)督;最后，在后期維護(hù)運(yùn)營的過程中，如何監(jiān)管及維護(hù)到位仍然是值得探討的問題。

三、河南金冠電力工程有限公司與政府合作光伏扶貧發(fā)展?fàn)顩r

河南金冠電力工程有限公司和政府進(jìn)行合作，試圖探索出一條企業(yè)與政府合作的有效光伏扶貧模式。通過公司與政府的合作，力圖尋找光伏扶貧與農(nóng)村能源革命相結(jié)合的點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境友好產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

河南金冠電力工程有限公司是南陽市較大的新能源產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)商。公司專注于光伏電站建設(shè)、光伏組件生產(chǎn)、逆變器生產(chǎn)及光熱、風(fēng)電、儲能、LNG熱電冷聯(lián)節(jié)能系統(tǒng)的設(shè)計(jì)安裝等服務(wù)。公司現(xiàn)以南陽市為中心向周邊輻射，已在內(nèi)鄉(xiāng)、社旗、淅川、南召、鎮(zhèn)平及駐馬店新蔡縣等地區(qū)發(fā)展光伏扶貧項(xiàng)目，裝機(jī)容量超過400兆瓦。另外，公司還大力發(fā)展農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、漁光互補(bǔ)、牧光互補(bǔ)及工商業(yè)光伏項(xiàng)目，形成了一個(gè)綠色清潔的生態(tài)圈。

與農(nóng)村能源革命結(jié)合，實(shí)現(xiàn)光伏扶貧的主打業(yè)務(wù)有：光伏扶貧業(yè)務(wù)、農(nóng)村戶廁改造業(yè)務(wù)、農(nóng)村公廁建設(shè)業(yè)務(wù)、分布式光伏污水處理業(yè)務(wù)和光伏安全飲用水工程。這些工程都在一定程度上發(fā)揮了惠農(nóng)作用。

光伏扶貧業(yè)務(wù)通過對閑置土地或者閑置屋頂進(jìn)行光伏發(fā)電改造。金冠公司利用國家對光伏扶貧模式的補(bǔ)貼，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用電和創(chuàng)收提供便利，在內(nèi)鄉(xiāng)縣、淅川縣、社旗縣等地建設(shè)光伏扶貧電站近300MW，目前運(yùn)維管理2515個(gè)光伏電站。原本電站的建設(shè)需要花費(fèi)大量的資金，但是有政府的補(bǔ)助，同時(shí)公司能夠直接生產(chǎn)使用器材，愿意承擔(dān)一定的費(fèi)用，村民需要負(fù)擔(dān)的成本相對就降低了。農(nóng)村戶廁改造業(yè)務(wù)與農(nóng)村公廁建設(shè)業(yè)務(wù)是建立在農(nóng)村廁所革命的基礎(chǔ)之上，金冠公司采取頂層設(shè)計(jì)、政府主導(dǎo)、企業(yè)實(shí)施，通過一戶一廁或者多戶一廁的模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村廁所的改造，更是對后續(xù)使用中存在的問題達(dá)到第一時(shí)間進(jìn)行處理。分布式光伏污水處理工程以太陽能發(fā)電+儲能系統(tǒng)作為動(dòng)力源實(shí)現(xiàn)對污水的處理，不需要接入其他電力，減少農(nóng)村污水處理的成本。在光伏安全飲用水工程方面，該公司在內(nèi)鄉(xiāng)縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水廠及水利工程管理單位、15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的298個(gè)單位飲水工程屋頂和地面空地建設(shè)光伏發(fā)電系統(tǒng)，總規(guī)模達(dá)到3 298.8KW。通過公司專業(yè)的安裝和運(yùn)維，系統(tǒng)可以使用25年，年均發(fā)電330萬度，節(jié)約電費(fèi)165萬元。減少了農(nóng)村飲用水成本，提高了農(nóng)村飲水安全保障水平。

金冠公司是與政府成功合作的典范企業(yè)，充分結(jié)合當(dāng)期政策，制定既符合企業(yè)發(fā)展，又利國利民的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)自身脫變與國家騰飛共舉，表現(xiàn)出新時(shí)代企業(yè)的眼光與擔(dān)當(dāng)。

四、全面發(fā)揮政府在光伏扶貧中作用的建議

光伏扶貧的發(fā)展離不開政府的支持，所以需要充分發(fā)揮政府在光伏扶貧中的作用，同時(shí)要實(shí)現(xiàn)企業(yè)與政府的高度合作，兩者結(jié)合實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏。政府在光伏扶貧的工作中，應(yīng)當(dāng)自覺承擔(dān)起資金的資助者，產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻的考察者、優(yōu)秀企業(yè)的招募者、全過程的監(jiān)督者和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者。

合理配套，做項(xiàng)目實(shí)施的資金資助者。做好扶貧工作，離不開錢的支持。政府作為光伏扶貧的主導(dǎo)者，自然要相應(yīng)地承擔(dān)起部分資金支持者的作用。光伏電站建設(shè)投入的大量資金以及發(fā)電后并入國家電網(wǎng)后的電費(fèi)折算，這些都需要政府進(jìn)行一些必要的投資。政府要合理分析投入產(chǎn)出，適當(dāng)落實(shí)項(xiàng)目的配套資金，同時(shí)也要考慮貧困戶家庭沒有資金投入情況下的幫扶建設(shè)，從而能夠使沒資金、沒勞力的貧困戶也獲得一個(gè)穩(wěn)定的收入。

明確標(biāo)準(zhǔn)，做優(yōu)秀光伏企業(yè)的招募者。在光伏產(chǎn)業(yè)在剛剛起步的幾年，由于行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在探索制定中，許多資質(zhì)不齊的企業(yè)加速行業(yè)投入，并進(jìn)行投機(jī)行為，擴(kuò)大光伏項(xiàng)目攤子，獲取政府對于光伏扶貧項(xiàng)目的補(bǔ)助資金，這就需要政府能夠承擔(dān)起準(zhǔn)入門檻考察者的重任，將財(cái)政資金投放到有技術(shù)、守信用，真正能夠給民眾帶來利益的企業(yè)，杜絕資金流入劣質(zhì)企業(yè)，造成扶貧困難的現(xiàn)象的發(fā)生。所以，政府適度提高與實(shí)施光伏扶貧項(xiàng)目有關(guān)的企業(yè)準(zhǔn)入門檻，讓資金實(shí)實(shí)在在發(fā)揮效益，從而實(shí)現(xiàn)貧困戶、貧困地區(qū)的脫貧。

探索機(jī)制，做產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻的考察者。除了選定優(yōu)質(zhì)企業(yè)外，政府更應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任是積極探索合作機(jī)制，主動(dòng)與合作企業(yè)進(jìn)行溝通交流。當(dāng)政府能夠?qū)ふ业絻?yōu)秀企業(yè)為民眾提供建設(shè)光伏電站后，從某種程度上來說，也減少了民眾自尋企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)率。而且優(yōu)秀的企業(yè)帶來的不僅僅是技術(shù)上的成熟，還能帶來光伏電站修建十幾年后甚至幾十年后運(yùn)營維護(hù)無憂。

強(qiáng)化運(yùn)維，做光伏扶貧項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督者。政府應(yīng)該承擔(dān)起監(jiān)督者的作用，建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，從光伏扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)開始，政府就應(yīng)該嚴(yán)守把關(guān)，杜絕尋租腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。在光伏電站的建設(shè)以及維護(hù)過程中，政府應(yīng)該監(jiān)督確保電站正常運(yùn)行和維護(hù)，同時(shí)強(qiáng)化資金管理，確保電站帶來的收入用于扶貧、服務(wù)于民眾，確保光伏扶貧項(xiàng)目能取得實(shí)際效果的最大化。

政策扶持，做光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者。在實(shí)施光伏扶貧工作中，前期要結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，超前謀劃，制定相關(guān)的可行性分析，力爭通過產(chǎn)業(yè)化降低成本，實(shí)現(xiàn)最大化的的扶貧效益;在制定工作方案時(shí)，制定相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策，通過政策扶持、政策引導(dǎo)來帶動(dòng)光伏扶貧的有力實(shí)施。

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Discussion and Suggestion of the Governments Role in the Anti-poverty of the photovoltaic industry

——Taking Henan Jinguan Power Engineering Co.，Ltd.As an example

SHI Jian-ru1，F(xiàn)AN Chong2，LI Shi-xiang1

（1.Public Management College，China University of Geology （Wuhan），Wuhan 430074，China;

2.Golden crown Electric Co.，Ltd.，Wuhan 473000，China）

Abstract：The governments pro-poor model has entered the development industry，which is the development industry，since the poverty-relief work has entered the key stage of the decisive victory.With the wave of the rural energy revolution，the development of the photovoltaic industry，the formation of the long-term scale-benefit and the long-term mechanism of poverty eradication，together with the development of the times The paper explores the role of the government in the pro-poor mode through an example of the cooperation between the Henan provincial government and the Henan Jinguan Electric Power Engineering Co.，Ltd.，and draws the conclusion that the governments position in the pro-poor model should be the sponsor of the fund，the investigation of the threshold for industrial access，and the excellent enterprise.The lead of the recruiter，the supervisor of the whole process and the development of the industry.

Key words：the pro-poor of the photovoltaic industry;rural energy revolution;Government