論城管綜合行政執(zhí)法體制的缺陷與完善

趙明英

（南陽市宛城區(qū)城管監(jiān)察大隊(duì)，河南 南陽 473000）

為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使的規(guī)范化，提高執(zhí)法相關(guān)水平，城管綜合行政執(zhí)法旨在解決行政處罰權(quán)的分散、交叉、重疊等問題。城管綜合行政執(zhí)法體制的改革方案，既是行政管理體制改革的組成部分，更是法治目標(biāo)下行政執(zhí)法領(lǐng)域的創(chuàng)新和探索。城管執(zhí)法制度這一路走來，也顯示出不少弊端，甚至發(fā)生了一些極端案例，使得我們不得已去認(rèn)真思考這其中的問題。本文就以從思考城管體制產(chǎn)生的脈絡(luò)，剖析其存在的問題，提出改變理念和完善體制的對(duì)策，促使城管執(zhí)法力度更加規(guī)范化、完善化。

一、從大數(shù)據(jù)下思考城市管理形勢(shì)

（一）法律地位不牢固

為更好的解決城市管理下的極端事件，政府在城市管理執(zhí)法的力度上引入了相對(duì)集中的行政處罰制度。對(duì)于城市和直轄市來說，重要的是確保它們?cè)谳^低層次上得到管理，這是建立城市管理體系的組織保證。從社會(huì)管理大體上來看，與其他制度完備的行政機(jī)關(guān)相比，城市管理的現(xiàn)狀確實(shí)令人尷尬，其落后及管理不當(dāng)嚴(yán)重阻礙了執(zhí)法前進(jìn)的腳步。城管是一個(gè)綜合管理部門，一方面可以說它有很多存在的依據(jù)，如《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、《城市生活垃圾管理辦法》、《城市公路管理辦法》等等，另一方面也可以說它沒有任何法律依據(jù)，因?yàn)闆]有一個(gè)專門的法律規(guī)定城管部門存在的合法性，所以它的存在是有合法性問題的。所以說城市管理的法律地位不明確，街道的權(quán)威性也存在許多問題。

（二）執(zhí)法權(quán)限不清楚

目前城管的職能涉及市容環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃管理、交通秩序、工商管理、市政管理、公用事業(yè)管理等十幾個(gè)方面。實(shí)際上，大部分事情上其他部門不想管的，都會(huì)間接推給城管。因此，城管的壓力其實(shí)也很大，同時(shí)，也更容易導(dǎo)致執(zhí)法人員亂作為。所以國(guó)家確實(shí)應(yīng)該盡快立法，明確城管的職權(quán)范圍，賦予執(zhí)法人員的權(quán)利，讓執(zhí)法行為更加公正公平公開。根據(jù)城市管理的具體內(nèi)容，地方政府具有處分權(quán)。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，市政府覆蓋12至15個(gè)區(qū)域，約200個(gè)點(diǎn)，城市數(shù)量最多的超過300個(gè)，但同時(shí)市政府所劃分的區(qū)域缺乏穩(wěn)定性，沒有特別明確的界限。行政處罰力度往往是建立在地方領(lǐng)導(dǎo)方便城市管理的基礎(chǔ)上的。城市管理已經(jīng)成為地方政府的“管家”，甚至出現(xiàn)了被分配到土地復(fù)墾和拆遷中的現(xiàn)象。

二、端正執(zhí)法理念，限定城管職能

（一）執(zhí)法理念轉(zhuǎn)型

在許多法律法規(guī)和執(zhí)法中，行政權(quán)力具有很強(qiáng)的支配性和管理色彩。在服務(wù)型政府目標(biāo)的背景下，城市管理體制改革應(yīng)將“政府間偏好”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮衿谩保l(fā)展新的服務(wù)型城市治理模式；制定和實(shí)施城市管理政策的傳統(tǒng)思維是基于自身的需求和供應(yīng)能力。在審議我們的全球伙伴關(guān)系時(shí)，全球施政委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，“施政是一個(gè)持續(xù)不斷的協(xié)調(diào)進(jìn)程。沖突國(guó)家或不同利益和共同行動(dòng)或個(gè)人或機(jī)構(gòu)?？梢允谷藗冏袷氐恼街贫群鸵?guī)則，以及他們認(rèn)為符合其要求的非正式體制安排特蕾莎。“我們可以看到，首先，施政問題是多種多樣的，其次，施政是以協(xié)調(diào)和對(duì)話為基礎(chǔ)的，而不是以管理為基礎(chǔ)的。第三，施政不僅是一個(gè)規(guī)范性框架，而且是一個(gè)政府，不是唯一的和絕對(duì)的政府和地獄。部長(zhǎng)黨與社會(huì)和人民關(guān)系良好，是社會(huì)福利。共同管理城市，政府不是唯一和絕對(duì)的政府黨與社會(huì)和人民的關(guān)系。從行政角度來看，市鎮(zhèn)一級(jí)和市鎮(zhèn)一級(jí)的利益相關(guān)者必須提出自己的要求，并參與決策和權(quán)力。

（二）城管職能“減負(fù)”

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共商品的供應(yīng)具有多方面的性質(zhì)，在城市管理方面你們應(yīng)從全國(guó)人民政府過渡到實(shí)行有限責(zé)任制的政府。為了避免不正確的縮減，向社會(huì)轉(zhuǎn)移不應(yīng)該調(diào)控的東西，促進(jìn)國(guó)家社會(huì)融合通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的自我調(diào)節(jié)的間接服務(wù)。行政權(quán)力社會(huì)化與政府管理的全面發(fā)展的體現(xiàn)，在服務(wù)管理理念的引領(lǐng)下，城市管理迫切需要反思和改變執(zhí)法，分散社會(huì)權(quán)力，回歸社會(huì)自身可以管理的問題，分解城市管理不需要、不能承擔(dān)的其他職能。在一些地方，城市管理在衛(wèi)生、市政和園藝等領(lǐng)域的非強(qiáng)制性職能已經(jīng)通過社會(huì)公開招標(biāo)進(jìn)行了推廣。

三、城管體制改革

（一）明確城管法定主體資格

“行政機(jī)關(guān)是法律的孩子?！眹?guó)務(wù)院執(zhí)行權(quán)力比較集中實(shí)驗(yàn)繼續(xù)進(jìn)行通告中指出，“在實(shí)施中央政府權(quán)力下放實(shí)驗(yàn)的試點(diǎn)城市中中央行政制裁，各級(jí)政府的行政權(quán)力不能是中央和下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)?！眹?guó)務(wù)院在關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)更為集中的行政制裁的決定中也指出，“在中央一級(jí)，中央一級(jí)的權(quán)力下放是一個(gè)復(fù)雜的問題，需要在中央一級(jí)采取行動(dòng)?！苯⒔y(tǒng)一的行政機(jī)構(gòu)，集中實(shí)施行政制裁“不應(yīng)將執(zhí)行制裁視為政府間機(jī)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)或附屬機(jī)構(gòu)；”要集中和集中執(zhí)行。2.上級(jí)機(jī)關(guān)的權(quán)限。執(zhí)行中央行政處分的行政機(jī)關(guān)”。

（二）界定城管職權(quán)職能

根據(jù)城市治理的概念，城市綜合管理委員會(huì)將組織、協(xié)調(diào)、反腐敗和反腐敗等問題結(jié)合起來。4.可持續(xù)城市管理和城市治理，包括通過從城市管理擴(kuò)大主要城市建筑。負(fù)責(zé)城市管理的有關(guān)部門。各職能部門按照既定程序和制度協(xié)調(diào)工作，有效協(xié)調(diào)工作，充分整合工作。鎖定，無縫和快速反應(yīng)的控制系統(tǒng)。5.定期舉行城市管理會(huì)議的制度。城市綜合管理委員會(huì)定期與卡的相關(guān)職能部門舉行聯(lián)席會(huì)議。城市管理、商業(yè)、環(huán)境、規(guī)劃、建筑、交通、土地、環(huán)境、建筑等。地方城市管理者可根據(jù)其具體情況采取實(shí)際的規(guī)劃措施。例如北京市崇文區(qū)采取了以下措施：行政補(bǔ)貼、執(zhí)法重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，以及在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下，政府部門已經(jīng)擺脫了城市管理的混亂，許多部門最初批評(píng)了城市管理的混亂，相應(yīng)的員工解決了城市管理的哪些部門。南京的“大城市管理”是“二級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”。

四、結(jié)束語

城市治理作為執(zhí)法工作的一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)，必須成為城市發(fā)展和穩(wěn)定的基本先決條件。城市管理必須從“人”的管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔镔|(zhì)”，法律制度的建立和變化取決于社會(huì)條件，而城市治理必須在政府職能和行政改革的背景下進(jìn)行。委員會(huì)的改革進(jìn)程及其成功取決于這些相關(guān)領(lǐng)域改革的力度和國(guó)家的深刻調(diào)整。