北京市自建設(shè)施供水管理現(xiàn)狀、問題及對(duì)策建議

高 爽，秦麗娜，田海濤

（北京市供水管理事務(wù)中心，北京 100195）

1994年，國務(wù)院發(fā)布的《城市供水條例》將自建設(shè)施供水限定于城市供水范疇。2007年施行的《北京市自建設(shè)施供水管理辦法》，明確北京市自建設(shè)施供水是以自行建設(shè)的地下水取水設(shè)施、供水管道及其附屬設(shè)施向本單位或者附帶向周邊單位、城鎮(zhèn)居民提供生活、生產(chǎn)用水和其他各項(xiàng)建設(shè)用水。本文討論的自建設(shè)施供水，即為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)用于生活、生產(chǎn)的水源井及附屬設(shè)施供水一系列過程，區(qū)別于村域內(nèi)、其他用途水源井供水。

自建設(shè)施供水是北京城市供水的重要方式之一，20 世紀(jì)70年代市政公共供水覆蓋率較低，一些單位和居民小區(qū)以自行打井的方式來滿足企業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水，為保障當(dāng)時(shí)北京城市供水安全發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著公共供水管網(wǎng)的逐步覆蓋，加之自建設(shè)施供水能力的局限，自建設(shè)施供水范圍逐漸縮小。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)仍使用自建設(shè)施水源井供水的單位中，水質(zhì)超標(biāo)、水壓不足、管理水平低下等問題長(zhǎng)期影響著市民用水安全。本文以北京市自建設(shè)施供水管理為例，分析供水管理存在的問題并提出解決對(duì)策，為自建設(shè)施供水管理決策提供參考。

1 基本情況

1.1 自建設(shè)施供水管理體制機(jī)制現(xiàn)狀

自建設(shè)施供水單位是運(yùn)行管理主體，主要負(fù)責(zé)所屬設(shè)施設(shè)備運(yùn)行及維護(hù)管理，包括水源防護(hù)、設(shè)施運(yùn)行、水質(zhì)檢測(cè)、日常管理等。

北京市的市、區(qū)兩級(jí)水務(wù)部門按照職責(zé)分工，落實(shí)行業(yè)監(jiān)管責(zé)任。具體而言，自建設(shè)施供水監(jiān)管，按《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，并根據(jù)供用水單位級(jí)別、用水量多少、水源類型及所處行政區(qū)，劃分為“市管戶”和“區(qū)管戶”，采取分類分級(jí)、分區(qū)管理模式。市、區(qū)兩級(jí)水務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)應(yīng)“管戶”的鑿井許可審批、取水指標(biāo)審批、設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管及節(jié)約用水指導(dǎo)等。此外，衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)供水水質(zhì)及運(yùn)行設(shè)施的衛(wèi)生監(jiān)督、管理工作。環(huán)境保護(hù)、規(guī)劃、建設(shè)等有關(guān)行政主管部門按職責(zé)分工做好自建設(shè)施供水的相關(guān)工作。

1.2 以“市管戶”為例介紹北京市自建設(shè)施供水現(xiàn)狀

北京市目前自建設(shè)施供水單位共470 余家，所屬水源井約730 眼，分布于全市除東城區(qū)外的15 個(gè)區(qū)。其中，“市管戶”共有240 余家，占全市總數(shù)的51.6%；涉及機(jī)井約380 眼，占全市總數(shù)的52.1%。按供水量統(tǒng)計(jì)，“市管戶”自建設(shè)施供水量占全市自建設(shè)施全年供水總量的80.5%。按服務(wù)人口初步統(tǒng)計(jì)，“市管戶”占62.2%[1]。“市管戶”全部位于今中心城區(qū)，主要分布于海淀區(qū)、朝陽區(qū)、豐臺(tái)區(qū)的四環(huán)以外區(qū)域，這些區(qū)域由于早年市政管網(wǎng)水覆蓋率低，自建設(shè)施供水方式較為普遍。因歷史原因，“市管戶”中部隊(duì)、醫(yī)院、高校、國家行政機(jī)關(guān)、國企事業(yè)單位占有較高比例，這也反映了特定歷史階段北京城市供水特點(diǎn)。

在240 余家“市管戶”自建設(shè)施供水單位中，提供生活用水的單位近170 家，占比約71%。其中，110 余家安裝了消毒設(shè)備，配備率約68%；能夠定期開展水質(zhì)檢測(cè)的單位110 余家，占比約70%；辦理衛(wèi)生許可證的單位70 余家，占比約45%。整體來看，提供生活飲用水的單位在消毒設(shè)備安裝及水質(zhì)檢測(cè)方面與之前相比有了較明顯進(jìn)步，但衛(wèi)生許可證辦理方面仍存在明顯短板。

1.3 工作開展現(xiàn)狀

圍繞供水安全，市水務(wù)部門牽頭對(duì)自建設(shè)施供水單位在加強(qiáng)監(jiān)督管理、推進(jìn)所屬水源井置換等方面開展了一系列工作。

1.3.1 加強(qiáng)和完善自建設(shè)施供水管理

為保障供水水質(zhì)安全，北京市支持安裝了一批凈化消毒設(shè)備，一定程度上減少了水質(zhì)安全隱患；“取用水管理專項(xiàng)整治行動(dòng)”以來，對(duì)存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水、監(jiān)測(cè)計(jì)量不規(guī)范、未按規(guī)定取水等問題的自建設(shè)施供水單位緊抓整改，補(bǔ)辦了一批取水許可證，重新安裝了一批遠(yuǎn)程計(jì)量水表；印發(fā)了《北京市水務(wù)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善自建設(shè)施供水安全監(jiān)管工作的通知》等文件，并以其為統(tǒng)領(lǐng)，強(qiáng)化監(jiān)管工作，促進(jìn)了自建設(shè)施供水管理規(guī)范化；創(chuàng)新監(jiān)管手段，通過開展聯(lián)合檢查、下發(fā)整改告知單等方式，督促問題單位消除安全隱患。

1.3.2 推動(dòng)自建設(shè)施所屬水源井置換

“南水”進(jìn)京后，為涵養(yǎng)地下水源、加快城市供水能力建設(shè)，同時(shí)解決自建設(shè)施供水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)等問題，2015年北京市全面啟動(dòng)了所屬自備水源井置換，2017年北京市政府辦公廳印發(fā)了《加快推進(jìn)自備井置換和老舊小區(qū)內(nèi)部供水管網(wǎng)改造工作方案》[2]，明確了置換任務(wù)并在供水管網(wǎng)改造、運(yùn)行費(fèi)用支持、項(xiàng)目審批等方面出臺(tái)了資金及政策支持。根據(jù)自來水集團(tuán)數(shù)據(jù)，截至2021年4月，已累計(jì)完成1200 個(gè)單位（小區(qū)）自備井置換，停用自備井480余眼，日置換水量32萬m3[3]。

2 存在問題及分析

2.1 供水情況復(fù)雜，歷史遺留問題多

經(jīng)查閱資料及調(diào)研，部分自建設(shè)施供水單位除自用外，還對(duì)周邊地區(qū)居民及附帶企業(yè)供水，承擔(dān)了部分公益供水責(zé)任[4]。部分單位因供水年代久遠(yuǎn)、基礎(chǔ)資料缺失，對(duì)管網(wǎng)分布、供水范圍及人口信息均不掌握，增加了供水管理難度，同時(shí)存在水資源浪費(fèi)、供水水質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)等，對(duì)周邊用戶的供水積極性不高。此外，一些國企事業(yè)單位因改革、破產(chǎn)等原因，無力投入資金，只能維持簡(jiǎn)單的供水，用水戶對(duì)水壓不足、水質(zhì)條件差等供水服務(wù)不滿，市民投訴事件時(shí)有發(fā)生，水費(fèi)收繳難度大，進(jìn)一步加劇了運(yùn)營困難。

2.2 體制機(jī)制不健全

2.2.1 監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱

依據(jù)《城市供水條例》《北京市自建設(shè)施供水管理辦法》等規(guī)定，區(qū)水行政主管部門要做好本行政區(qū)域內(nèi)自建設(shè)施供水的監(jiān)督管理工作，負(fù)直接監(jiān)督責(zé)任?，F(xiàn)狀情況是由于歷史原因，“市管戶”目前仍存在區(qū)級(jí)屬地監(jiān)管缺位、市級(jí)統(tǒng)籌不到位的問題。從監(jiān)管內(nèi)容看，事業(yè)單位改革前，自建設(shè)施供水管理重點(diǎn)是取水許可證辦理和用水指標(biāo)下達(dá)，對(duì)供水設(shè)施安全運(yùn)行關(guān)注不夠，供水管理基礎(chǔ)較薄弱。

2.2.2 監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制不足

（1）監(jiān)管涉及環(huán)保、水務(wù)、衛(wèi)建等多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。從水源保護(hù)、供水設(shè)施運(yùn)行到飲用水衛(wèi)生安全，自建設(shè)施供水涉及的多部門監(jiān)管工作機(jī)制待完善。如，按照《北京市自建設(shè)施供水管理辦法》規(guī)定，衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)自建設(shè)施供生活飲用水進(jìn)行定期檢測(cè)，并將有關(guān)檢測(cè)結(jié)果與水行政主管部門共享，據(jù)了解，目前自建設(shè)施供水水質(zhì)共享工作機(jī)制尚未建立。

（2）水務(wù)部門內(nèi)部“取供用排”水管理鏈條仍不暢通。少部分單位未辦理取水許可或取水許可過期，“取”是源頭依據(jù)，若監(jiān)管不嚴(yán)，會(huì)使下游環(huán)節(jié)的管理工作缺少支撐；此外，部分已接入市政管網(wǎng)的自建設(shè)施供水單位水源井仍在使用或停用后未作進(jìn)一步處置，存在擅自啟用等隱患，易成為自建設(shè)施供水監(jiān)管盲區(qū)。

2.3 部分自建設(shè)施供水單位管理運(yùn)行不規(guī)范

2.3.1 供水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低

部分自建設(shè)施供水工程由于建設(shè)年代較早，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低，基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，主要表現(xiàn)在井口設(shè)置不規(guī)范、供水設(shè)施老化銹蝕、井房地面和墻面未貼瓷磚、消毒間設(shè)置不規(guī)范等。部分自建設(shè)施供水單位自備水源井存在安全隱患，如井口及取水設(shè)施位于地下密閉空間，操作不便且極易發(fā)生有限空間安全事故；因建設(shè)審批手續(xù)問題，部分井口無法加蓋井房，仍處于裸露狀態(tài)，夏季易發(fā)生雨水倒灌，存在極大安全隱患。部分單位采用水塔二次加壓方式供水，限于操作困難，無法按要求開展消毒和定期維護(hù)，水質(zhì)安全風(fēng)險(xiǎn)高。

2.3.2 設(shè)施設(shè)備運(yùn)行情況差

以消毒設(shè)施配備和運(yùn)行為例，部分因建設(shè)年代較早，建設(shè)時(shí)尚無參照標(biāo)準(zhǔn)，管理單位仍在使用已淘汰或消毒效果不佳的消毒設(shè)備；有的管理單位在后期運(yùn)行中對(duì)供水工作關(guān)注度不夠、資金投入少，未配備消毒設(shè)備；有的后期維護(hù)資金不能保證，存在消毒設(shè)施核心部件損壞未修、人為關(guān)閉消毒設(shè)施等情況。

2.3.3 有關(guān)證件辦理率低

就取水許可證來說，有的管理單位不清楚需要辦理取水許可證的要求，或取水許可證已過期未及時(shí)辦理換證。就衛(wèi)生許可證來說，有的管理單位不清楚提供生活飲用水的自建設(shè)施供水管理單位需要依法取得衛(wèi)生許可證，有的由于不符合辦理衛(wèi)生許可證的辦理標(biāo)準(zhǔn)無法辦證。就從業(yè)人員健康證明辦理情況看，部分管理人員雖持有健康證，但早已超過有效期限，沒有及時(shí)辦理新證件。

2.3.4 管理手段落后，管理人員工作能力不足

部分管理單位對(duì)提升管理手段、保障供水安全的重要意義認(rèn)識(shí)不到位，存在忽視供水設(shè)施日常運(yùn)行管理、管理松懈等問題，智能化管理手段較少，人工抄表計(jì)量方式仍存在；部分管理人員工作能力不足、責(zé)任心差，日常安全檢查發(fā)現(xiàn)隱患整改的及時(shí)性、有效性和針對(duì)性等方面還存在差距。

2.3.5 居民用水知情權(quán)難以保障

按照供水信息公開制度規(guī)定，供水單位要對(duì)取水許可證、衛(wèi)生許可證、人員健康證、日常巡檢記錄臺(tái)賬、水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告、應(yīng)急預(yù)案、運(yùn)行管理責(zé)任人信息、監(jiān)督電話等進(jìn)行公示。根據(jù)實(shí)際調(diào)研情況，北京市大部分自建設(shè)施供水單位對(duì)相關(guān)要求落實(shí)較差，用水戶對(duì)所用水生產(chǎn)、管理情況缺乏了解，居民用水知情權(quán)難以保障。

2.4 所屬自備水源井置換推動(dòng)難度大

限于政策法規(guī)規(guī)定、取水用途復(fù)雜、規(guī)劃管線進(jìn)展緩慢、置換用戶意愿不強(qiáng)、資金落實(shí)不到位等原因[5]，所屬水源井置換工作推動(dòng)難度大。從用戶角度分析，取水用途為非居民用水時(shí)，自建設(shè)施供水成本低于市政水水價(jià)，從經(jīng)濟(jì)利益及實(shí)際需要考慮，其置換積極性不高；部分單位水源取自基巖，屬相對(duì)優(yōu)質(zhì)的礦物質(zhì)水，對(duì)置換市政水持抵觸態(tài)度。另外，一些已經(jīng)接入市政水單位，本應(yīng)退出自建設(shè)施供水管理序列，卻仍保留水源井，既增加了供水管理工作難度，也造成了地下水資源的浪費(fèi)。

2.5 缺乏標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范或適用性不強(qiáng)

目前，北京市自建設(shè)施供水管理參考的現(xiàn)行政府規(guī)章及標(biāo)準(zhǔn)有《北京城市公共供水管理辦法》（頒布實(shí)施30 a）《北京市自建設(shè)施供水管理辦法》（頒布實(shí)施15 a）等法規(guī)規(guī)章，與水質(zhì)相關(guān)的有《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等，或是頒布實(shí)施時(shí)間較久，或是對(duì)自建設(shè)施供水針對(duì)性不強(qiáng)，不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)階段供水管理需求[6]。如，《北京市自建設(shè)施供水管理辦法》關(guān)于違規(guī)用水行為的處罰，與同類法規(guī)規(guī)章相比，約定的罰款金額明顯偏小，不能起到震懾效果；水質(zhì)檢測(cè)要求也有不合理之處，北京市自建設(shè)施供水對(duì)象一般僅限于本單位或周邊有限的供水范圍，水源分散、規(guī)模小，且部分實(shí)際不飲用，按照《城市供水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》等現(xiàn)有的水質(zhì)檢測(cè)及管理要求，對(duì)大部分供水單位來講必要性不大，且過高頻次水質(zhì)檢測(cè)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過重，幾乎不可實(shí)現(xiàn)。在滿足供水需求的前提下，適當(dāng)調(diào)整管理規(guī)定，研究制定適合北京市自建設(shè)施供水管理需求的政策規(guī)章是目前管理工作考慮的方向之一。

3 對(duì)策建議

總體來看，北京市自建設(shè)施供水管理方面近年來取得了一定成績(jī)，但在管理體制機(jī)制、管理水平和能力建設(shè)、法規(guī)規(guī)章建立等方面仍存在不足。針對(duì)以上問題，從4個(gè)方面提出如下建議。

3.1 完善管理體制機(jī)制

（1）實(shí)行屬地監(jiān)管、市級(jí)統(tǒng)籌。隨著對(duì)全市自建設(shè)施供水單位的逐步梳理，市區(qū)兩級(jí)水務(wù)部門針對(duì)“市管戶”做好監(jiān)管權(quán)移交，區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)做好行政區(qū)域內(nèi)自建設(shè)施供水的監(jiān)督管理和用戶置換工作，市水務(wù)局監(jiān)管全市自建設(shè)施供水工作，督促指導(dǎo)各區(qū)落實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任。

（2）加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，建立工作機(jī)制。自建設(shè)施供水監(jiān)管涉及“取、供、用、排”全鏈條，建立取水、供水、節(jié)水、排水水務(wù)系統(tǒng)各部門溝通機(jī)制，在取水許可發(fā)放、用水指標(biāo)下達(dá)、運(yùn)行管理監(jiān)督檢查、水源井置換、封井銷號(hào)、監(jiān)督執(zhí)法等工作中加強(qiáng)聯(lián)系、資源共享，推動(dòng)建立安全保障長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提高管理效能。同時(shí)，健全水務(wù)與環(huán)保、衛(wèi)生等職能部門溝通機(jī)制，在水源保護(hù)、水質(zhì)信息等方面做好職責(zé)分工、相互配合，從而避免政策與措施上的沖突與矛盾。

3.2 加強(qiáng)自建設(shè)施供水管理

（1）探索分類管理，提高管理效能。北京市自建設(shè)施供水情況復(fù)雜，針對(duì)不同供水類型、用水需求，制定相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)，分類施策、分類管理，減輕供水單位負(fù)擔(dān)，提升管理效能。如，核對(duì)取水許可與實(shí)際取水用途，劃分生活飲用、辦公、生產(chǎn)用水等多種類型，在與供水單位確認(rèn)后，分類提出管理措施，無必要開展水質(zhì)檢測(cè)、安裝消毒設(shè)備的單位可以剔除相應(yīng)的管理要求。根據(jù)用水對(duì)象不同，劃分學(xué)校、醫(yī)院、部隊(duì)、生產(chǎn)企業(yè)等多種類型，再根據(jù)取水量多少，劃分重點(diǎn)供水單位、日常監(jiān)管單位等，對(duì)重點(diǎn)供水單位在管理制度、水質(zhì)檢測(cè)、設(shè)備運(yùn)行等方面適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，確保供水安全；對(duì)供水需求不高、無安全隱患的單位，適當(dāng)降低管理要求，充分體現(xiàn)靈活性和可適用性。

（2）加強(qiáng)供水單位日常管理。按照北京市水務(wù)局《進(jìn)一步加強(qiáng)和完善自建設(shè)施供水安全監(jiān)管工作的通知》要求，明確供水單位的主體責(zé)任，進(jìn)一步做好資料管理、信息公示、源頭管控、消毒設(shè)備配備、水質(zhì)檢測(cè)等工作；各級(jí)監(jiān)管部門加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法履行監(jiān)管職責(zé)，提升監(jiān)管效能。

3.3 積極推動(dòng)自備水源井置換

（1）公共供水管網(wǎng)覆蓋區(qū)域內(nèi)，具備置換條件但置換意愿不強(qiáng)的用戶，從取供用全鏈條管理出發(fā)，建議采取嚴(yán)控取水許可證辦理、調(diào)整用水指標(biāo)、原有水源井按有關(guān)規(guī)定逐步進(jìn)行封存或封填等綜合措施，推動(dòng)置換工作。

（2）限于政策法規(guī)規(guī)定，導(dǎo)致自備水源井置換無法開展的，考慮由北京市政府出臺(tái)政策明確由各區(qū)結(jié)合拆違工作予以認(rèn)定，按只要認(rèn)定為非違章建筑即可接入市政自來水的原則予以推進(jìn)，或由區(qū)政府組織相關(guān)部門出具置換意見，同意置換的由供水企業(yè)按照區(qū)政府意見實(shí)施所屬水源井置換。

（3）分類研究，探索自備水源井置換新思路。針對(duì)部隊(duì)、醫(yī)院、高校及科研院所等重點(diǎn)自建設(shè)施供水單位，充分考慮其特殊性，在置換市政水時(shí)，需保留自備水源井的應(yīng)急備用功能，保障供水安全，以備不時(shí)之需；從供水成本考慮，對(duì)于僅提供綠化、沖廁、生產(chǎn)等用水的自備水源井，具備條件的可用中水替代，提高不同類型水資源利用效率。

3.4 研究出臺(tái)配套法規(guī)政策

針對(duì)北京市自建設(shè)施供水特點(diǎn)，研究制定符合實(shí)際的運(yùn)行管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確管理職責(zé)，嚴(yán)格管理要求，強(qiáng)化管理標(biāo)準(zhǔn)，提升供水保障水平。據(jù)悉，住建部正在組織對(duì)《城市供水條例》修訂，《北京市供水管理辦法》也正在立項(xiàng)論證，出臺(tái)后將為北京市自建設(shè)施供水管理提供更全面、適用的制度支撐。政策支持方面，對(duì)自建設(shè)施供水存在運(yùn)維困難的單位，在所屬水源井置換、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及改造資金扶持、維護(hù)管理等方面爭(zhēng)取有關(guān)部門政策支持。

4 結(jié)語

通過完善管理體制機(jī)制、出臺(tái)配套法規(guī)政策、加強(qiáng)日常管理、推動(dòng)所屬自備水源井置換等多種措施，切實(shí)提升北京市自建設(shè)施供水運(yùn)行管理水平、建立安全保障長(zhǎng)效機(jī)制，以期實(shí)現(xiàn)供水高質(zhì)量發(fā)展。