焚燒風(fēng)險(xiǎn)，鄰避運(yùn)動(dòng)與垃圾治理：社會(huì)維度的系統(tǒng)思考

■文 / 譚爽

2018年，距2006年北京六里屯發(fā)生首次 “反焚燒廠上馬案”已有十余載。但時(shí)間并未消減人們對(duì)垃圾焚燒所致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的焦慮與擔(dān)憂，反焚運(yùn)動(dòng)依舊在中國(guó)各地蔓延。與此同時(shí)，中國(guó)垃圾產(chǎn)生量正以每年10%的速度增長(zhǎng)，垃圾填埋場(chǎng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)成為常態(tài)，被譽(yù)為“污染輕、占地少、效率高”的焚燒技術(shù)成為首選的垃圾消納策略。一邊是垃圾困局形勢(shì)嚴(yán)峻、亟待破解，一邊是建廠焚燒、抗議不斷。作為國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（17CGL038）的階段性成果，本文將通過(guò)梳理垃圾危機(jī)的社會(huì)呈現(xiàn)，依次探討“垃圾焚燒、焚燒風(fēng)險(xiǎn)和鄰避運(yùn)動(dòng)”這一危機(jī)鏈條上焚燒風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)與建構(gòu)、鄰避運(yùn)動(dòng)的效應(yīng)與影響以及中國(guó)垃圾污染治理的路徑選擇。

一、風(fēng)險(xiǎn)被放大了嗎？焚燒危害的社會(huì)傳播

垃圾焚燒廠“建”與“不建”的爭(zhēng)議背后，涵蓋的核心議題之一是“焚燒是否具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)？具有何種程度的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)？”誰(shuí)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題？嘈雜的論辯聲中，浮現(xiàn)出兩股相互對(duì)抗的社會(huì)力量。

（一）“他們放大了垃圾焚燒的危害”：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與傳播的技術(shù)力量

“他們放大了焚燒的危害”，在筆者對(duì)某市垃圾管理部門(mén)的訪談中，工作人員說(shuō)?！八麄儭敝傅种品贌龔S修建的公眾、質(zhì)疑焚燒技術(shù)的環(huán)保NGO等民間“反燒”力量?！巴钡恼块T(mén)、項(xiàng)目企業(yè)、技術(shù)專家等認(rèn)為其對(duì)垃圾處理知識(shí)知之甚少，容易被輿論左右，過(guò)分解讀垃圾焚燒造成的環(huán)境危害。這種“無(wú)知者”假設(shè)，決定了無(wú)論是在焚燒技術(shù)選擇，廠址規(guī)劃還是環(huán)境評(píng)估中，公眾的意見(jiàn)都顯得無(wú)足輕重。

基于“無(wú)知公眾”假設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)傳播被定義為“提供環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)，同時(shí)教育受眾”，涵蓋“告知-解釋-保證”三個(gè)階段，即先向公眾展示數(shù)據(jù)，進(jìn)而解釋數(shù)據(jù)的可靠性和技術(shù)使用的必要性，最后保證微小風(fēng)險(xiǎn)完全可以接受。比如，官方語(yǔ)匯中常常出現(xiàn)“垃圾焚燒廠的用地面積是垃圾填埋場(chǎng)的1/20-1/15；垃圾在填埋場(chǎng)中通常需要7年到30年的分解時(shí)間，焚燒處理只要2小時(shí)左右”“垃圾焚燒所產(chǎn)生的二惡英是日常生活中所吃食物中二惡英含量的1/10”等闡釋，以凸顯焚燒的安全性與經(jīng)濟(jì)性。但由于忽略了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中普通公眾的“價(jià)值判斷”，即便數(shù)據(jù)累積成山，民間與官方對(duì)焚燒風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知始終存在分歧。

并且，在這條“單向”的信息通路中，公眾反饋并未被納入，訴求也很難被回應(yīng)。如多起反焚事件中均出現(xiàn)“未經(jīng)聽(tīng)證直接立項(xiàng)” “環(huán)境評(píng)估問(wèn)卷造假” “社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不見(jiàn)蹤影”等民意渠道阻塞現(xiàn)象，這損害了管理部門(mén)的公信力，讓公眾揣測(cè)垃圾焚燒廠是否真的有“貓膩”，是否真的能被妥善管理，反而激化民眾與焚燒項(xiàng)目的對(duì)立。

（二）“他們掩蓋了垃圾焚燒的危害”：風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與傳播的民間力量

“他們掩蓋了垃圾焚燒的危害！”當(dāng)政府或?qū)＜矣蒙鲜觥凹夹g(shù)模式”應(yīng)對(duì)公眾抗議時(shí)，“反建者”們回應(yīng)，通過(guò)多條路徑挑戰(zhàn)官方的信息權(quán)威。

首先，展示“民間知識(shí)”。中外三家民間環(huán)保組織曾聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)熱點(diǎn)地區(qū)雞蛋中的持久性有機(jī)污染物》報(bào)告，指出廣州、深圳、武漢等地垃圾焚燒廠附近的散養(yǎng)雞蛋中二惡英毒性當(dāng)量超過(guò)歐盟標(biāo)準(zhǔn)限值1.3-4.9倍。同時(shí)，民間“垃圾專家”筆耕不輟，譯介國(guó)外研究文獻(xiàn)，呈現(xiàn)“西方垃圾焚燒發(fā)電已成夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)”“丹麥、德國(guó)、日本、美國(guó)都在縮減垃圾焚燒規(guī)?！薄皨雰好谀蛳到y(tǒng)出生缺陷與垃圾焚燒廠污染物存在關(guān)聯(lián)”等觀點(diǎn)。非官方的知識(shí)與證據(jù)，呈現(xiàn)出與官方表述的極大差異，動(dòng)搖著政府與技術(shù)部門(mén)的公信力。

其次，建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)話語(yǔ)?！拔覑?ài)我的家鄉(xiāng)，我希望家鄉(xiāng)環(huán)境越來(lái)越好！”“我們不僅要學(xué)國(guó)外的技術(shù)，也要學(xué)人家的管理思維。”“強(qiáng)烈建議修在政府旁邊！”這些來(lái)自各地反焚貼吧中的話語(yǔ)，不僅表達(dá)了對(duì)焚燒技術(shù)安全性的擔(dān)憂，同時(shí)還涉及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的公平性、擴(kuò)散性、自愿性、可控性的考量。不同于專家推崇的“量化風(fēng)險(xiǎn)”，民間話語(yǔ)體系中的風(fēng)險(xiǎn)是“危害與公憤的總和”。如果忽略其社會(huì)建構(gòu)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)傳播將永遠(yuǎn)存在短板。

再次，講述“受害者”故事。雖然主流媒體極少采訪被焚燒風(fēng)險(xiǎn)擊中的人群，但隨著自媒體興起，“被污名化的反焚者”及其“不得體的聲音”正逐漸進(jìn)入公共論壇。他們通過(guò)微信朋友圈、公眾號(hào)、微博等媒介講述自己、孩子、鄰居是如何因毗鄰焚燒廠而罹患“怪病”。一個(gè)個(gè)鮮活的故事與冰冷的專業(yè)數(shù)字形成交鋒，向人們提供焚燒風(fēng)險(xiǎn)的全面圖景。

“技術(shù)模式”與“民間模式”并存，專家與公眾力量拉鋸，使得“焚燒風(fēng)險(xiǎn)如何？焚燒風(fēng)險(xiǎn)被放大了嗎？”這一問(wèn)題變得更加撲朔迷離、疑竇叢生。定論之前，焚燒廠的安全隱患就如“達(dá)摩克里斯之劍”般懸在人們頭頂，一有風(fēng)吹草動(dòng)，便會(huì)導(dǎo)致系列連鎖反應(yīng)。

二、僅僅是鄰避嗎？反焚抗?fàn)幍姆e極面向

連鎖反應(yīng)之一，是反焚抗?fàn)?。十余年間，中國(guó)各地的反焚案被無(wú)數(shù)專家、媒體、學(xué)者反復(fù)書(shū)寫(xiě)，多將其視為社會(huì)病態(tài)的表現(xiàn)，是需要防控與遏制的不穩(wěn)定因素。然而，抗?fàn)幹粫?huì)產(chǎn)生“負(fù)能量”嗎？如果將視野拉長(zhǎng)、拓寬，便不難發(fā)現(xiàn)，鄰避運(yùn)動(dòng)的積極效應(yīng)正在上演。

（一）垃圾議題社會(huì)組織成長(zhǎng)成熟

六里屯反焚抗?fàn)幥藙?dòng)了中國(guó)垃圾議題社會(huì)組織的萌芽與生長(zhǎng)，十年累積，已釋放出不可忽視的能量，在垃圾分類推動(dòng)、垃圾政策倡導(dǎo)、垃圾污染監(jiān)督等方面做了大量工作?；蚴轻槍?duì)《垃圾強(qiáng)制分類制度方案（征求意見(jiàn)稿）》《“十三五”全國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾管理發(fā)展規(guī)劃》等政策提出建議；或是舉辦“零廢棄年會(huì)”，聚集來(lái)自中外各地的政府、企業(yè)、專家、NGO代表，總結(jié)與學(xué)習(xí)垃圾分類和資源回收經(jīng)驗(yàn)；或是組織“零廢棄參訪”“社區(qū)垃圾分類培訓(xùn)”等一線實(shí)踐活動(dòng)，對(duì)接垃圾減量、分類、循環(huán)利用過(guò)程中各方所需資源，提升社會(huì)組織在社區(qū)垃圾分類中的操作能力。以類型豐富的環(huán)保公益活動(dòng)為媒，以垃圾為議題的社會(huì)組織搭建起平等、開(kāi)放的“綠色公共領(lǐng)域”，整合并培育各類社會(huì)力量，共同探索垃圾治理路徑。

（二）垃圾治理民間智慧不斷涌現(xiàn)

六里屯事件推動(dòng)了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的垃圾分類，番禺事件孕育了“綠色家園”垃圾項(xiàng)目組，阿蘇衛(wèi)事件催生了垃圾中轉(zhuǎn)平臺(tái)“綠房子”。這些源于反焚抗?fàn)幍沫h(huán)保嘗試雖有中斷，也有失敗。越來(lái)越多的基層公眾開(kāi)始考量“焚燒依賴”與“減量循環(huán)”之間的優(yōu)劣，并走上垃圾分類之路。北京昌平區(qū)辛莊鎮(zhèn)、上海櫻花苑、浙江金華金東區(qū)、四川八寶街道、北京金榜園等社區(qū)探索出“垃圾就地資源化處理”“垃圾分類積分制”“三期十步法”“零廢棄校園”等成功經(jīng)驗(yàn)并積極推廣。

（三）垃圾治理困境得到頂層關(guān)注

反焚抗?fàn)幍碾y解困局、民間力量的持續(xù)努力某種程度上喚起了社會(huì)對(duì)垃圾問(wèn)題的重視。2016年12月21日，習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上將“垃圾分類”列為重要議題，為中國(guó)未來(lái)垃圾治理指明方向、定下基調(diào)?！丁笆濉币?guī)劃綱要》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》等重要文件也多次強(qiáng)調(diào)垃圾治理的緊迫性，指出破解垃圾困局需“建立政府、社區(qū)、企業(yè)和居民協(xié)調(diào)機(jī)制”，鼓勵(lì)“一元化垃圾管理范式”向“多中心垃圾治理范式”轉(zhuǎn)型。當(dāng)前，中國(guó)邁入“強(qiáng)制垃圾分類”2.0時(shí)代，可以預(yù)期，頂層關(guān)注將繼1957年提出“垃圾分類”構(gòu)想后，再次大力推動(dòng)中國(guó)各地的垃圾治理實(shí)踐。

綜上，現(xiàn)階段反焚抗?fàn)幹α谁h(huán)保意識(shí)、環(huán)保行動(dòng)、環(huán)保制度的培育與生產(chǎn)，證明了從環(huán)境抗?fàn)幭颦h(huán)境治理轉(zhuǎn)型的可能性。但同時(shí)，民間力量、新生制度等不可避免地面對(duì)“停滯狀態(tài)”或“回退效應(yīng)”，如何破解這一困局，讓垃圾困境不再是“個(gè)別人”的難題，而成為“全社會(huì)”的議題？需要用系統(tǒng)視角予以考量。

三、處理、管理還是治理？垃圾污染的應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型

焚燒風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知分歧何解？鄰避沖突的零和困境何解？垃圾難題的復(fù)雜局勢(shì)何解？應(yīng)對(duì)垃圾鏈條上這不可分割的三大難題，需要重塑對(duì)垃圾問(wèn)題的認(rèn)知與行動(dòng)，從技術(shù)面向的垃圾處理、權(quán)力面向的垃圾管理向社會(huì)面向的垃圾治理轉(zhuǎn)型。

（一）焚燒風(fēng)險(xiǎn)傳播，由“技術(shù)模式”向“民主模式”轉(zhuǎn)型

多年來(lái)，焚燒風(fēng)險(xiǎn)傳播的失敗經(jīng)驗(yàn)宣告“技術(shù)模式”已走入瓶頸，迫切需要從專家向公眾的“單向教育”轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向“民主溝通”。針對(duì)中國(guó)的具體情況，有三方面需要完善：

首先，對(duì)垃圾焚燒風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面展示。目前，對(duì)焚燒技術(shù)的宣傳集中于安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等優(yōu)勢(shì)，而回避其技術(shù)與管理風(fēng)險(xiǎn)，這容易使公眾產(chǎn)生抵觸心理。建議有技巧地向公眾展示垃圾焚燒的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，在全社會(huì)植入一種深刻的危機(jī)感，并幫助人們將垃圾污染與自身生產(chǎn)、生活行為掛鉤，引導(dǎo)其在維護(hù)環(huán)境權(quán)利的同時(shí)履行環(huán)保責(zé)任，與政府合力削減風(fēng)險(xiǎn)。

其次，在焚燒廠環(huán)評(píng)與穩(wěn)評(píng)階段建立實(shí)質(zhì)化的公民參與渠道。明確公眾參與的力度、方法等，積極運(yùn)用電子政務(wù)、自媒體等平臺(tái)等搭建多元、便利的參與工具，尤其重視聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等民意搜集“利器”，減少僅僅使用問(wèn)卷調(diào)查導(dǎo)致的數(shù)據(jù)失真。同時(shí)，對(duì)“該評(píng)未評(píng)”“評(píng)而不用”等現(xiàn)象進(jìn)行責(zé)任倒查，以推動(dòng)環(huán)境公眾參與的真正落地。

再次，對(duì)運(yùn)營(yíng)中的垃圾焚燒廠的安全狀況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管與定期公開(kāi)。焚燒廠排放超標(biāo)、低價(jià)中標(biāo)、監(jiān)控疏漏等現(xiàn)象是公眾產(chǎn)生“焚燒焦慮”的根本原因。要想重拾民眾對(duì)政府、企業(yè)的信心，讓民眾愿意與焚燒廠為鄰，必須加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并通過(guò)定期且便利的數(shù)據(jù)公開(kāi)、園區(qū)開(kāi)放、社區(qū)共建等策略實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目與社會(huì)的融合，通過(guò)降低前端環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、信任風(fēng)險(xiǎn)等削減末端“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”。

（二）反焚抗?fàn)幹卫?，由“?fù)功能防控”向“正功能發(fā)揮”轉(zhuǎn)型

2016年中國(guó)出臺(tái)的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施規(guī)劃》將焚燒作為垃圾處理的主要方式，這意味著未來(lái)一段時(shí)間，垃圾焚燒廠修建將高歌猛進(jìn)，也意味著反焚運(yùn)動(dòng)極有可能持續(xù)發(fā)生。管理者應(yīng)關(guān)注并發(fā)掘反焚運(yùn)動(dòng)的正能量，爭(zhēng)取同盟、共擔(dān)責(zé)任。值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)來(lái)自北京六里屯和廣東番禺反垃圾焚燒廠事件：反建者的行動(dòng)并未終止于垃圾廠停建，而是實(shí)現(xiàn)了社區(qū)垃圾分類推進(jìn)，促使政府早日建立起廚余垃圾清運(yùn)體系，甚至還孕育了新生環(huán)保NGO。這些改變依賴于政府轉(zhuǎn)變剛性維穩(wěn)觀，從沖突治理的“主導(dǎo)方”退到“協(xié)調(diào)者”的位置，充分發(fā)揮各利益相關(guān)者的優(yōu)勢(shì)，將社會(huì)組織、社區(qū)公眾、大眾傳媒等社會(huì)力量引導(dǎo)為垃圾治理儲(chǔ)備“正能量”。

（三）垃圾污染緩解，由“單中心管理”向“多中心治理”轉(zhuǎn)型

垃圾污染緩解應(yīng)從行政管理視角考量問(wèn)題。近十年的反焚抗?fàn)幉粌H將垃圾污染問(wèn)題推到前臺(tái)，同時(shí)也為垃圾分類的重振旗鼓孕育了充足的社會(huì)力量，因此，識(shí)別并激活這些力量，實(shí)現(xiàn)多方協(xié)同的“垃圾治理范式”，是提升垃圾治理效果的必由之路。具體而言，首先，應(yīng)明晰各級(jí)政府主管部門(mén)、社區(qū)（村）居委會(huì)、小區(qū)物業(yè)管理公司、垃圾處理服務(wù)企業(yè)、垃圾議題社會(huì)組織、垃圾產(chǎn)生者等利益相關(guān)主體的角色與職能，保障各主體行動(dòng)的規(guī)范化與協(xié)調(diào)性。其次，從系統(tǒng)視角審視垃圾治理鏈條，可將其切割為“社區(qū)分類”“回收循環(huán)”“沖突化解”“宣傳教育”“設(shè)施監(jiān)管”“政策倡導(dǎo)”等治理場(chǎng)域，對(duì)各場(chǎng)域中政府與社會(huì)力量的合作機(jī)制進(jìn)行分別探索與精細(xì)化建構(gòu)。最后，也是最重要的一點(diǎn)，在于敦促各主體在垃圾治理觀念上尋求共識(shí)。

垃圾焚燒只是“經(jīng)濟(jì)化社會(huì)”向“生態(tài)化社會(huì)”過(guò)渡階段的重要選擇之一，絕非最優(yōu)選擇，也不是最終選擇。從根本扭轉(zhuǎn)垃圾圍城現(xiàn)狀，先進(jìn)的技術(shù)只是要素之一，更重要的是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)上的各個(gè)節(jié)點(diǎn)合力要建構(gòu)一個(gè)富有遠(yuǎn)見(jiàn)的聯(lián)盟，共同開(kāi)啟“邁向零廢棄”的轉(zhuǎn)型之門(mén)。