垃圾焚燒發(fā)電項目如何“起死回生”？

■文 / 黃瀞漪

攝影/沈波

2016年6月25日，湖北仙桃市部分群眾聚集抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項目工程。6月26日，仙桃市人民政府新聞辦公室發(fā)布通告：經(jīng)市委市政府研究，決定停止生活垃圾焚燒發(fā)電項目。2017年4月，仙桃市委市政府決定重啟項目建設(shè)。2018年4月15日，該項目投產(chǎn)試運行。在國家社會科學(xué)基金項目“公眾參與視域下的環(huán)境群體性事件預(yù)防治理機制研究”（項目編號：17BSH081）支持下，本文研究了“鄰避”沖突的仙桃市垃圾焚燒發(fā)電項目如何“起死回生”和實現(xiàn)原址重建。

“鄰避”沖突的仙桃市垃圾焚燒發(fā)電項目如何“起死回生”實現(xiàn)原址重建？

一、“起死回生”的經(jīng)歷

2014年，為創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市、推進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，湖北省仙桃市推進城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化改革，將城市環(huán)衛(wèi)服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村延伸，生活垃圾統(tǒng)一清掃收集處理。當(dāng)時，該市每天產(chǎn)生的生活垃圾約800噸，春節(jié)高峰期達1200噸，只有填埋一種垃圾處理方式，僅有的一座生活垃圾填埋場嚴(yán)重超負(fù)荷運行，且剩余庫容僅能堅持1—2年。面對“垃圾圍城”的困擾，仙桃市決定啟動垃圾焚燒發(fā)電項目建設(shè)。

項目于2014年6月開工建設(shè)，采用BOT模式，至2016年6月底完成直接投資2億元，完成投資比例80%。2016年6月25日，部分群眾聚集起來抵制項目建設(shè)，爆發(fā)群體性事件。6月26日，經(jīng)市委市政府研究決定，停止項目建設(shè)。

2017年4月，仙桃市委市政府發(fā)出《致市民朋友的公開信》，決定重啟項目建設(shè)，并表示要讓仙桃循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園項目成為湖北第一、中國一流的示范項目，成為仙桃建設(shè)水鄉(xiāng)田園城市的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的工程項目。

2017年5月3日，升級版垃圾焚燒發(fā)電項目在原址重新開建，并于2018年4月15日投產(chǎn)試運行。該項目一期每天垃圾焚燒量約580噸，每天發(fā)電量約19萬度，上網(wǎng)電量16萬度。經(jīng)歷群體性事件后能夠在原址重建,這在中國并不多見。

二、“鄰避”沖突發(fā)生發(fā)展的共性原因

當(dāng)前中國鄰避運動的高發(fā)領(lǐng)域是垃圾焚燒設(shè)施、PX等項目建設(shè)，其中，垃圾焚燒發(fā)電項目引發(fā)的鄰避沖突在數(shù)量上較為突出。鄰避現(xiàn)象發(fā)生的共性原因有：

（一）環(huán)境敏感項目易成為社會矛盾的集中點

（二）決策信息不透明，科普宣傳不到位，惠益共享機制不成熟，埋下沖突根源

長期以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展決策主要是“自上而下”的模式，政府決策信息公開不足，容易引致公眾的對立和不信任?？破招麄鞑患?xì)致、不耐心，以及部分垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)管理不到位，導(dǎo)致周邊群眾環(huán)境健康權(quán)益受損，讓群眾難以建立信任。

（三）政府或企業(yè)應(yīng)對沖突方式不當(dāng)，往往致使沖突升級

政府或企業(yè)等主體的風(fēng)險意識不強，風(fēng)險防范與化解體制機制不暢，前期不重視群眾呼聲，不能及時化解矛盾，導(dǎo)致群眾負(fù)面反饋疊加，長期得不到疏解，致使沖突升級，最后爆發(fā)群體性事件，對社會穩(wěn)定和政府公信力造成嚴(yán)重?fù)p害，也讓一些民生工程承擔(dān)了不必要的損失。

三、項目成功重啟的經(jīng)驗總結(jié)

仙桃成功重啟生活垃圾焚燒發(fā)電項目，走出“一鬧就?！钡墓秩Γ涔ぷ鹘?jīng)驗可以總結(jié)如下：

（一）依法依規(guī)決策，由人大決議重啟項目

2017年初仙桃市“兩會”上，20個人大代表團的137名人大代表提出的建議和部分政協(xié)委員的8件提案，均希望重啟垃圾焚燒發(fā)電項目。仙桃市人大城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)資委提出《關(guān)于重啟生活垃圾焚燒發(fā)電項目加快建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園的議案》。議案提出：“重啟生活垃圾焚燒發(fā)電項目時機成熟。市人民政府應(yīng)認(rèn)真辦理137名代表提出的建議，切實履行主體責(zé)任，確保項目順利重啟、早日建成運營。”

2017年4月19日，仙桃市九屆人大常委會第三次會議正式通過了重啟生活垃圾焚燒發(fā)電項目、加快建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建議的決議，為重啟項目提供了法律支撐。仙桃市委、市政府順應(yīng)代表、委員呼聲，在充分征求市民意見、得到廣泛認(rèn)同支持后，決定依法依規(guī)按程序重啟垃圾焚燒發(fā)電項目、建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園。

（二）市委市政府高度重視，作為“一號工程”

仙桃市成立市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建設(shè)指揮部，下設(shè)辦公室和綜合協(xié)調(diào)組、工藝優(yōu)化組、宣傳輿論引導(dǎo)組、工程建設(shè)組、環(huán)境整治組、信訪維穩(wěn)組六個工作組，抽調(diào)相關(guān)職能部門人員集中辦公，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進項目建設(shè)各項工作。此外，制定了《仙桃市循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建設(shè)維穩(wěn)應(yīng)急預(yù)案》，根據(jù)預(yù)案加強應(yīng)急演練，做好人員、物資、制度保障，確保循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園建設(shè)平穩(wěn)推進。

同時，仙桃市委要求各級各部門和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)政治責(zé)任，不折不扣執(zhí)行市委市政府的決策部署；嚴(yán)格要求各地各相關(guān)部門嚴(yán)守群眾工作紀(jì)律，確保項目建設(shè)各項任務(wù)落實落地。

（三）升級項目規(guī)劃,打造樣板工程

仙桃市委市政府重新調(diào)整規(guī)劃，將原有生活垃圾焚燒發(fā)電項目調(diào)整為建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，總投資20億元，規(guī)劃建設(shè)“一園五廠（場）三基地”，“一園”即2000畝的生態(tài)景觀公園，“五廠（場）”即生活垃圾焚燒發(fā)電廠、生活污水處理廠、餐廚垃圾處理場、建筑垃圾處理場、污泥處理場，“三基地”即環(huán)保教育基地、科普教育基地、市民教育基地，并提出要將項目建設(shè)成為湖北省樣板工程。全面升級路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，確保垃圾運輸車輛不穿城而過。通過產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，帶動周邊6個村落路、橋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游、生態(tài)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓群眾從項目建設(shè)中實實在在獲益。

車牌檢測聚類若使用歐式距離會使較大的邊界框相對于較小的邊界框產(chǎn)生更多的損失,設(shè)置先驗框的主要目的是使預(yù)測框與真實框的IOU更好,所以聚類分析時選用樣本目標(biāo)框與聚類中心目標(biāo)框之間的IOU值作為距離指標(biāo)。

（四）組織外出考察，進村入戶宣教,傾聽心聲，滿足合理訴求

仙桃市先后組織20多批次群眾代表2000多人，前往江蘇常州、廣東南海、浙江杭州等地，參觀考察固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)園、垃圾焚燒發(fā)電項目和盈峰集團，讓群眾身臨其境、思想“轉(zhuǎn)彎”。在宣傳教育活動中，全市近萬名黨員干部“在村農(nóng)戶走訪全覆蓋、在外人員宣講全覆蓋、在家人員見面全覆蓋”，入戶上門講政策、談問題、問需求，幫助群眾解開思想“疙瘩”、卸下心理“包袱”。

此外，仙桃市委市政府還積極組織專家宣講、開展媒介宣傳、組織大型課會宣教，最大程度覆蓋群眾。在宣教中傾聽群眾心聲，了解百姓困難，及時解決了群眾反映的問題，最大限度滿足群眾的合理訴求。

（五）嚴(yán)格全程監(jiān)管，邀請群眾監(jiān)督

引導(dǎo)企業(yè)自律。仙桃市督促項目方盈峰科技投入5000多萬元，對5大系統(tǒng)15個項目的設(shè)備進行升級改造，超凈煙氣處理系統(tǒng)排放指標(biāo)遠(yuǎn)優(yōu)于國際和歐盟排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，加強部門監(jiān)管，在項目復(fù)工后，對項目建設(shè)工程質(zhì)量和進度，安排相關(guān)部門實行跟蹤管理。

邀請群眾監(jiān)督。仙桃市發(fā)放200張義務(wù)監(jiān)督員證，邀請群眾參與全程監(jiān)督，讓市民隨時能夠持證進廠了解情況。同時，面向社會實時公開項目建設(shè)、運行過程。

（六）重視群眾發(fā)展需求

項目重啟之后，仙桃市委、市政府將項目周邊區(qū)域6個村納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)范疇。投資1億多元重點實施通暢、綠化、亮化、凈化、治污工程，著力改善生態(tài)、生產(chǎn)、生活環(huán)境，6個村蝶變?yōu)槊利愢l(xiāng)村，群眾真正嘗到了甜頭。

一系列工作解開了群眾“心結(jié)”。2017年4月28日，該市對33.93萬份調(diào)查表回收統(tǒng)計，99%的受訪群眾認(rèn)為循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園是環(huán)境工程、民生工程、發(fā)展工程。2017年5月3日，升級版垃圾焚燒發(fā)電項目在原址重新開建。

四、化解鄰避沖突的思考

中國已經(jīng)涌現(xiàn)出一批成功化解鄰避沖突的案例。仙桃案例之外，比較典型的還有杭州市余杭區(qū)垃圾焚燒發(fā)電廠在群體性事件爆發(fā)之后仍得以順利建設(shè)。其主要經(jīng)驗就在于取信于民，決策過程體現(xiàn)“以人為本”的理念，把利益補償政策作為項目建設(shè)的配套制度，讓項目建設(shè)為民服務(wù)。如何成功化解危機，讓項目“轉(zhuǎn)危為安”，并“起死回生”？化解環(huán)境敏感項目鄰避效應(yīng)的經(jīng)驗可以總結(jié)如下：

（一）做好信息公開，保證公眾的知情權(quán)，同時強化環(huán)境教育和環(huán)境科普

公眾反對項目建設(shè)的原因多出于不了解，仙桃市委、市政府、投資方等通過組織群眾前往垃圾焚燒發(fā)電項目實地考察、進村入戶開展科普活動、組織專家宣講等方式，及時化解群眾困惑，保障公眾知情權(quán)，同時讓謠言失去傳播空間，為項目重啟提供了思想基礎(chǔ)。

(二)完善公眾溝通協(xié)調(diào)機制，保證項目重啟合法合規(guī)

政府在決策過程中要開展充分的溝通協(xié)商，了解公眾關(guān)于項目建設(shè)的意向。仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目重啟過程中，共有137名人大代表提出建議、部分政協(xié)委員提出8件提案，希望重啟垃圾焚燒發(fā)電項目。仙桃市九屆人大常委會通過重啟建設(shè)的決議，為重啟項目提供了法律支撐。

（三）嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管，促進公眾監(jiān)督，構(gòu)建互信

公眾對監(jiān)管方和企業(yè)缺乏信心與信任，是中國式“鄰避”效應(yīng)的重要心結(jié)。只有嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，讓守法成為常態(tài)，鼓勵公眾監(jiān)督，重塑社會互信，才能疏解公眾顧慮。仙桃市委、市政府督促企業(yè)升級改造設(shè)備，提高排放標(biāo)準(zhǔn)的同時，發(fā)放200張義務(wù)監(jiān)督員證，主動邀請群眾參與項目建設(shè)、運營的全程監(jiān)督，讓市民隨時能夠持證進廠了解情況，很大程度上增強了公眾對項目的信任感，為項目建設(shè)順利推進和運營建立了互信。

（四）建立惠益共享機制，增進公眾獲得感。

政府在決策過程中應(yīng)把利益補償政策作為鄰避項目建設(shè)的配套制度，讓受項目影響的群眾得實惠、得實利，讓群眾卸下心理負(fù)擔(dān)，真正理解、支持項目建設(shè)。仙桃市將項目周邊區(qū)域6個村納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)范疇，升級項目建設(shè)，建成生態(tài)景觀公園、科普教育基地等，都讓群眾從項目建設(shè)中實實在在獲益，提高了群眾的獲得感，為項目重建爭取了認(rèn)同。

在中國，爆發(fā)過群體性事件的項目重啟建設(shè)的難度較大，仙桃市化解鄰避沖突，讓垃圾焚燒發(fā)電項目得以重啟并順利投產(chǎn)，其案例對中國面臨鄰避問題的地方政府有一定的借鑒意義。作為典型案例，該垃圾焚燒發(fā)電項目及循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園后續(xù)的運營也將持續(xù)受到較高的關(guān)注，“起死回生”之后，如何“生生不息”？這是仙桃項目未來需要面臨的持續(xù)考驗。