鄰避問題的幾個維度

■文 / 陸瓊

一、問題的產(chǎn)生

從經(jīng)濟學的角度來看，鄰避問題的原理并不復雜。某個項目帶有一定范圍的外部性是問題產(chǎn)生的基礎。項目的外部性如果為零，那么就不存在對其他群體的影響。外部性的范圍如果大到一定程度，如排放溫室氣體導致氣候變化，則問題本身將成為國家或國際層面的公共治理問題，不再僅僅涉及“我的后院”。這時候，個人或特定范圍內(nèi)的人群所承擔的外部性損失將等于或低于社會邊際損失，而阻止這種損失，如發(fā)起鄰避運動的私人邊際成本將高于社會邊際成本，那么相關個人或群體將缺乏足夠的動力來表達訴求，亦因此減少鄰避沖突或鄰避運動的發(fā)生概率。許多學者指出，鄰避問題的關鍵是由少部分人或特定群體承擔了某一項目的外部性。當然，這里通常是指負外部性或外部不經(jīng)濟性。理論上，如果這些負外部性能夠得以內(nèi)部化，又或者這些外部不經(jīng)濟性能夠得到補償，那么矛盾就能夠得以解決。

從鄰避的案例中可以看到，一部分鄰避問題的產(chǎn)生源于項目選址地居民的不滿，而成功解決的經(jīng)驗中，不乏由項目建設方向居民提供資金補償、搬遷安置、社區(qū)福利項目、提供就業(yè)機會等措施。直接資金補償可以彌補受影響群體的直接利益損失。搬遷安置相當于為居民承擔了防護開支。為受影響的社區(qū)新建或修繕學校、文化中心、醫(yī)療設施、停車場等公益性的基礎設施，或者在擬建項目中雇用當?shù)鼐用?，甚至?chuàng)造額外的工作崗位，則能夠更好地維護項目和受影響群體之間的鄰里關系，補償人們心理上的利益損失，更適用于那些被污名化或者引起心理不悅的項目建設。

然而，如同一句俗語所說，“能用錢解決的問題都不是問題”。鄰避問題的復雜性，恰恰來自于許多項目的外部性無法單純通過經(jīng)濟手段來解決。外部性的經(jīng)濟價值往往無法精確衡量，這使得項目建設方和受影響的居民群體之間就經(jīng)濟補償問題容易存在爭議。同時，鄰避項目涉及的多方利益相關者之間，經(jīng)常存在信息不對稱和成本-收益不對稱的現(xiàn)象。在實際操作中，各方易于出現(xiàn)復雜的觀念沖突，許多衍生性的利益訴求無法簡單地用經(jīng)濟手段或?qū)嵨镄头绞絹頋M足，從而使得一些項目的鄰避沖突升級為群體性社會事件。

二、鄰避問題的分類

根據(jù)一些學者的總結(jié)，中國近幾年出現(xiàn)的鄰避問題主要源于四類設施的建設。第一類為環(huán)境污染型設施，如垃圾填埋場。第二類是風險集聚類設施，如可能產(chǎn)生安全事故或環(huán)境污染的設施，如化工廠。第三類是易使周邊居民產(chǎn)生心理不悅的設施，如殯儀館、公墓等。第四類是被污名化的設施，如精神病醫(yī)院。實際上居民對這類項目的反感也更多源于因價值觀不同而引起的心理不適。環(huán)境污染型和風險集聚類的設施，有明確且客觀存在的負面影響，鄰避矛盾的焦點往往在于消除這種外部性的成本-收益核算。項目方顯然總是傾向于降低成本，而受影響的群體總是傾向于減少自己的利益損失，或者盡可能提高自己在博弈過程中的實際收益。對于個人來說，這些收益可能是上文所說的資金補助，防護不良傷害的支出、社區(qū)便利設施乃至從爭議項目中獲得的工作機會。對于一些項目影響范圍內(nèi)可能包括的其他企業(yè)或社會組織來說，反對爭議項目建設的收益將包括避免生產(chǎn)經(jīng)營損失、減少防護性支出，并維護其在一定范圍內(nèi)的某種優(yōu)勢或壟斷地位。爭議項目影響范圍內(nèi)的企業(yè)，其固有的區(qū)域性優(yōu)勢越強，則阻止其他項目獲得區(qū)域內(nèi)綜合性社會資源的排他性意愿就越強。如果當?shù)卦械钠髽I(yè)成為反對或者支持反對行為的活躍力量，這意味著，如果相關企業(yè)的訴求不能通過恰當?shù)那肋M行充分地表達與溝通，那么他們就有可能“隱藏”在更大規(guī)模的群體中，甚至利用其他群體來表達反對意見。畢竟企業(yè)要比松散的個人更富有組織性，獲取信息和資源的能力也更為完備。對于這些負面影響明確的項目，更重要的是事先評估影響范圍內(nèi)個人、企業(yè)或其他社會組織的直接利益損失，以及其潛在的利益訴求，并將滿足這些訴求的成本納入項目經(jīng)濟性核算。當然，專業(yè)與敬業(yè)的團隊是開展這類工作的前提。對于那些易于引發(fā)心理抵觸的項目，項目負面影響的程度則難以衡量得多。少了相對明確的估值中樞，項目支持方和反對方之間的協(xié)商交流就會充滿各種變數(shù)。通常是“公說公有理，婆說婆有理”，誰也說服不了誰。對于支持方來說，通過科普、座談、參觀等低成本的方式來“四兩撥千斤”是最理想的狀態(tài)；然而對于反對方來說，“千金難買我愿意”是最大的籌碼。不過，誰來保障“我愿意”或者“我不愿意”的權利呢？

在鄰避問題中相當常見的情形是，當“不愿意”群體的訴求得不到滿意的結(jié)果，就可能轉(zhuǎn)向政府來爭取對這種“不愿意”權利的保障。反對群體通過集體“散步”、集會等形式來表達“不愿意”并成功阻止鄰避項目的先例并不少見。

三、鄰避項目的另一分類

鄰避項目實際上還有一種分類，即根據(jù)項目的屬性分為公益性項目或商業(yè)性項目。前者通常包括垃圾處理設施、公墓、臨終關懷醫(yī)院等項目，它們雖然有獨立的經(jīng)營主體，但通常由地方政府授權特許經(jīng)營或購買服務，可以說與地方政府是密切相關的利益共同體。常見的商業(yè)性鄰避項目通常指那些易于引發(fā)污染或安全事故的生產(chǎn)項目，如PX及其他化工類設施、核電站或核廢料處置設施等。這些項目由市場化主體獨立經(jīng)營，但由于投資多、規(guī)模大、利稅高，往往能夠得到地方政府的全面支持。

有學者認為，只有前者屬于嚴格意義上的鄰避項目，即真正的鄰避發(fā)生在對大部分有利的項目有損少部分人利益的情況下，而針對商業(yè)性項目的反對和抗議屬于鄰避概念的泛化。不過，在國內(nèi)近些年的鄰避現(xiàn)象中，針對商業(yè)性項目的反對行為卻獲得了不低于公益性項目，甚至是更高的社會關注。

公益性項目的鄰避問題趨于平和，很大程度上與中國社會的特點和政府治理的模式有關。中國社會一直有諸如“舍小家為大家”的道德教育傳統(tǒng)，個人利益讓位于公共利益的觀念更容易獲得認同。特別是在做好防護措施和補償?shù)那闆r下，個人或小規(guī)模群體的更多訴求往往很難得到輿論的支持。公益性項目的經(jīng)營主體對地方政府更具有配合性和服從性，在保障項目落地的目的下，更易于滿足補償、易址、完善防護措施等訴求。由于公益性項目的鄰避沖突往往是由地方政府處理自己的決策與本轄區(qū)內(nèi)的反對意見，地方政府有較高的自主性，可以較為獨立地選擇取消項目來避免更高矛盾激化，或憑借行政力量和基層動員能力來推進項目的建設。商業(yè)性項目鄰避問題的產(chǎn)生和解決卻要復雜得多。商業(yè)性項目是否存在公共利益？這是個值得討論的話題。國有企業(yè)的生產(chǎn)項目是公益性項目嗎？能帶來巨額利稅提高地方財政收入的投資項目是能夠提高公共利益的項目嗎？學術界目前并沒有給出權威說法。在實際操作中，不少地方政府的行為實際上是把大型商業(yè)性項目當作公益性項目來處理，即由地方政府主導、推進，并出面協(xié)調(diào)不同意見，同樣由地方政府承擔社會風險。原本只需要和項目方溝通的反對者，卻只能直接向地方政府表達訴求。這樣，對項目的反對實際上將變成對地方政府的反對，至少會挑戰(zhàn)地方政府的權威。這固然會對反對項目的群體形成某種強有力的威懾，但如果矛盾失控，沖突就會升級為政治色彩濃烈的群體性事件。類似事件一旦發(fā)生，對整個國家、社會和項目相關各方來說都是一種損失。

攝影/韓瑞豐

四、關于鄰避問題的解決

不同層級的政府實際上存在不同的權責目標。中央政府顯然更注重發(fā)展的質(zhì)量，這不僅包括經(jīng)濟效益和經(jīng)濟效率，更包括社會效益和政治穩(wěn)定。群體性沖突的頻發(fā)，是對政府治理能力的重大考驗，與中央政府的目標并不匹配。處于行政體制基層的縣或鎮(zhèn)一級政府，卻顯然傾向于高效執(zhí)行省、市一級地方政府的行政命令。在不少地區(qū)，那些投資巨大的鄰避項目，往往是由省、市一級政府決策引進的。決策和執(zhí)行的分離會產(chǎn)生一些實際操作中的問題。例如，為了短期內(nèi)快速完成上級制定的前期籌備任務，在項目選址、征地、拆遷、安置等方面，基層政府可能會采取一些簡單粗暴的行政手段，其負面社會影響卻會自然而然地轉(zhuǎn)移給項目方和項目的支持方——上級政府。決策和執(zhí)行的分離更會帶來意想不到的情況。例如，Y省引入的某產(chǎn)業(yè)性項目選址在A市，針對該項目的敏感性，A市前期已經(jīng)在當?shù)刈隽艘恍┭a償、安置與溝通教育工作。出人意料的是，距離A市幾十公里的K市卻爆發(fā)了反對該項目建設的群體性事件。對于這個項目，K市既沒有決策權亦沒有參與執(zhí)行落實，在處理群體性事件時可以發(fā)揮的溝通調(diào)節(jié)非常有限，而一味地阻止集會則會激化反對群體對政府的不滿。紛雜的社會輿論顯然不會明確區(qū)分不同層級政府在權責上的微妙不同，從而把負面影響全部加諸“政府”或者“體制”，這也正是中央政府所不愿意看到的。

有許多學者研究參與鄰避運動的群體，其中包括那些具有較高文化水平、較多社會資源和較強經(jīng)濟能力的中等收入以上人群，另一類不容忽視的群體是聚焦各種特定領域的非政府組織。如果說前者具有參與公共議題的興趣和能力，后者則更具有組織性和煽動性。二者的結(jié)合固然可能導致沖突的范圍擴大或矛盾升級，但這兩類群體的增加實際上有利于使鄰避問題的解決更具理性。

正如不少研究者指出的那樣，中等收入以上人群具有天然的保守性。這當然不是可以利用加以威嚇和震懾的弱點，而是可以積極交流溝通的優(yōu)點。非政府組織有自我保存的需求，會盡可能地規(guī)避有損其長期利益的違法或激進行為。在群體性沖突的表象下，參與者中可能摻雜希望實現(xiàn)其他訴求甚至故意制造事端的個人和群體，或單純地表達某種不滿情緒，為反對而反對。相較之下，我們不妨可以把那些只針對爭議項目表達訴求的個人或群體稱為相對理性的反對者。相對非理性的反對者比重越高，實際上對沖突的解決越不利。

在各級政府、鄰避項目方和理性的反對者之間，存在一個共同的渠道或工具：法律。中央政府通過各類法律規(guī)章和政策工具來約束監(jiān)督社會各方的行為和權利邊界。在越來越多的案例中，理性的反對者則試圖通過尋找鄰避項目方乃至地方政府的違法、違規(guī)操作來作為反對的依據(jù)。實際案例中較多出現(xiàn)的是重大項目未批先建?；鶎诱谔幚磬彵軉栴}時的行政行為合法性也會受到反對者的密切監(jiān)督。然而，如果法律渠道或行政程序不能發(fā)揮實效，理性的反對者也可能會回到非理性的人群中。就事論事的社會輿論越少，情緒化的表達越多，將成為影響社會穩(wěn)定的隱患。

為了杜絕類似的隱患，中央政府對地方政府的維穩(wěn)效果有所考核，并由地方政府層層落實到基層。因此，各級政府在推進鄰避項目和處理鄰避沖突中的表現(xiàn)，最終會通過復雜的機制反饋回自身的行政成績上。

總的來說，鄰避問題既有其經(jīng)濟性、社會性，也有其政治性的一面。能在經(jīng)濟層面通過市場化手段解決的，不應該擴大為社會矛盾；能通過多群體和多部門之間溝通解決的，不應該升級為挑戰(zhàn)政府權威的激烈沖突。

從經(jīng)濟層面看，需要一些能夠合理評估敏感項目社會風險及其成本的專家團隊，用以彌補傳統(tǒng)的《可行性研究報告》《環(huán)境影響評價報告》等資料的不足，供項目和相關政府部門爭取判斷成本-收益，并落實相應的應對措施。對于公益性項目的鄰避沖突，地方政府責無旁貸；商業(yè)性項目的社會風險，恐怕地方政府需要充分衡量。從社會層面看，越是鼓勵理性的輿論環(huán)境，越是肯定就事論事的溝通，就越能減少別有用心的價值導向，讓鄰避矛盾始終在健康理性的框架下進行解決。最關鍵的是，在敏感項目的規(guī)劃、審批、建設過程中，各級政府遵紀守法、履職盡責的問題，以及在鄰避沖突中善于利用法律和行政程序處理不同意見的問題。這不僅僅涉及公眾參與話題中老生常談的適度信息公開，也涉及相關法律體系完善和政府治理能力現(xiàn)代化的問題。利用法律手段處理鄰避項目建設及其引起的沖突，不僅僅是對項目支持方和反對方正當權益的保護，也能更多地減少各級政府的社會、政治綜合成本。