精準(zhǔn)扶貧易地扶貧搬遷政策的問題與反思

王洪雷

（廈門大學(xué)，福建 廈門 361005）

易地扶貧搬遷給個(gè)人、農(nóng)村社區(qū)與環(huán)境帶來了極大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。其作為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”的重要方式之一，能夠最徹底、最有效地消除貧困，使生活在“老、少、邊、險(xiǎn)”地區(qū)的貧困農(nóng)戶也能共享改革發(fā)展帶來的現(xiàn)代文明，由此可見，易地扶貧搬遷是一項(xiàng)利國利民的造福工程。但是，因?yàn)樾枰徇w脫貧的困難人口數(shù)量多，分布廣，致貧原因復(fù)雜，易地搬遷的具體模式及其配套各項(xiàng)工作只能因村施策，在摸索中進(jìn)行，因此易地搬遷中不免存在一些問題。

一、易地扶貧搬遷存在的問題

（一）對(duì)搬遷農(nóng)戶需求的回應(yīng)問題

通過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)①，各地扶貧工作存在著很強(qiáng)的政策導(dǎo)向色彩。易地扶貧搬遷必須遵循“政府主導(dǎo)、群眾自愿”的基本原則，然而完全性的政府主導(dǎo)型的易地扶貧搬遷會(huì)在一定程度下削弱減貧效果。因此本文旨在提倡政府在搬遷過程中應(yīng)由完全的“主導(dǎo)者”角色向“亦主導(dǎo)亦服務(wù)”的角色轉(zhuǎn)變，即其社會(huì)角色定位應(yīng)介于“主導(dǎo)——服務(wù)”兩種角色之間。政府的主導(dǎo)性主要體現(xiàn)在對(duì)那些資源緊張、機(jī)會(huì)稀少且缺乏內(nèi)生動(dòng)力脫貧的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村進(jìn)行扶持，推動(dòng)其實(shí)行易地扶貧搬遷。毋庸置疑，政府主導(dǎo)的易地扶貧搬遷有其合理性，不僅是因?yàn)樨毨У貐^(qū)其公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給和大的宏觀發(fā)展環(huán)境的營造都很難甚至不可能由其他個(gè)人或組織來完成。但是必須承認(rèn)政府政策干預(yù)介入應(yīng)該是有邊界的，過度的國家行政權(quán)力的干預(yù)以及政策導(dǎo)向，容易使地方政府陷入唯上不唯下、只為追求自身政績而不顧貧困農(nóng)戶的實(shí)際情況，造成極大的行政資源浪費(fèi)的同時(shí)，更會(huì)扭曲市場自我調(diào)節(jié)體系的正常運(yùn)行。

（二）農(nóng)民權(quán)利缺失問題

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困從來不只是單純的經(jīng)濟(jì)問題，權(quán)利的貧困才是經(jīng)濟(jì)貧困的真正根源。在實(shí)地走訪中，我們發(fā)現(xiàn)很多地方干部都提到農(nóng)村的貧困大多因?yàn)樨毨мr(nóng)戶的思想相對(duì)比較保守，只知溫飽不知發(fā)展，并且很多貧困戶致貧原因就是懶惰。然而這種把農(nóng)民的個(gè)人素質(zhì)低作為貧困發(fā)生的主要原因并不能解決問題的實(shí)質(zhì)，并且容易使問題簡單化。這涉及到農(nóng)民學(xué)經(jīng)典論題“斯科特—波普金論題”，亦即“‘道義小農(nóng)’或‘理性小農(nóng)’”之爭。長期的爭論都分別將“保守”或“理性”作為標(biāo)簽貼在農(nóng)民身上。然農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)生活中往往并不是理性和保守能概括的。正如郭于華所說，農(nóng)民在生存困境中表現(xiàn)出來的行為習(xí)慣既有理性一面，也有基于傳統(tǒng)道義上的非理性特點(diǎn)，農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中的選擇往往受制于其生存境遇和制度性安排。[1]農(nóng)村社會(huì)至今仍然擺脫不掉貧困的客觀原因則是長期存在的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，農(nóng)民不平等地位高度制度化使農(nóng)村社會(huì)發(fā)展舉步維艱。中國的農(nóng)民為中國的改革開放做出巨大的奉獻(xiàn)和犧牲，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，改革的紅利應(yīng)該惠及農(nóng)民，而不應(yīng)該把他們排除在外，把農(nóng)民作為一個(gè)平等權(quán)利的主體，打破城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)，給農(nóng)民以自由遷徙的權(quán)利，機(jī)會(huì)平等地享受基本公共服務(wù)等一切權(quán)利。

（三）扶貧政策落實(shí)問題

由于特殊的國情，移民搬遷牽涉人口眾多、搬遷周期長，扶貧任務(wù)比較艱巨。根據(jù)《十三五易地搬遷規(guī)劃》，我們知道，建檔立卡搬遷人口從地區(qū)分布上看，西部12?。▍^(qū)、市）約664萬人，中部約296萬人，東部（河北、吉林、山東、福建）約21萬人，各自占搬遷人口總數(shù)的67.7%、30.2%和2.1%。國家提出在2020年消滅貧困，因此扶貧任務(wù)異常艱巨。14個(gè)連片扶貧區(qū)是扶貧工作的重頭戲，其中秦巴山區(qū)因?yàn)槟依ǖ氖》荻?、范圍廣、地區(qū)內(nèi)部發(fā)展差異大等因素成為14個(gè)集中連片特困地區(qū)重中之重，僅商洛、安康兩地就有近150萬貧困人口。

易地扶貧搬遷工程作為一項(xiàng)通過國家政策推動(dòng)并惠及貧困地區(qū)的造福工程，具有很好的生態(tài)效益與社會(huì)效益并舉的同時(shí)，也會(huì)因?yàn)檎邔?shí)施不到位給扶貧工作帶來不少的困難。我國農(nóng)村土地自1997年實(shí)行二輪延包制后，可支配的土地可謂很少，如何解決貧困戶的耕地問題是一個(gè)既現(xiàn)實(shí)且難度又大的政策性問題。另外，易地扶貧搬遷涉及方方面面，涉及部門眾多，扶貧政策落實(shí)難。

二、易地扶貧搬遷政策的反思

關(guān)于貧困治理的研究主要有兩種不同的研究范式：一是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度認(rèn)為貧困的發(fā)生是低水平經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，貧困的消除則依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了貧困自然會(huì)消失；二是法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究視域，認(rèn)為貧困的誘因始于不合理的社會(huì)制度，治理貧困在于向貧困人口賦權(quán)增能。面對(duì)貧困治理的種種困境我們應(yīng)該不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維框架，也不能把貧困簡單歸咎于個(gè)體的無能或資源的短缺，而應(yīng)結(jié)合宏觀的制度性困境反觀中國治理貧困所存在的一些問題。

中國政府治理貧困三十多年，貧困問題雖總體上大大緩解但仍然有一部分地區(qū)還處于“頑貧”狀態(tài)。在加快全面建成小康社會(huì)、堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的時(shí)代背景下，本章針對(duì)上述易地扶貧搬遷面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合農(nóng)民公民權(quán)視角多角度提出如下建議。

（一）注重農(nóng)民公民權(quán)建設(shè)、擴(kuò)大搬遷移民話語權(quán)

治理貧困新視角應(yīng)逐漸由單純的經(jīng)濟(jì)扶貧轉(zhuǎn)向與“權(quán)利扶貧”相結(jié)合，在經(jīng)濟(jì)扶貧的同時(shí)通過變革完善相關(guān)制度和政策真正落實(shí)貧困人口的各項(xiàng)公民權(quán)，以公民權(quán)利夯實(shí)推進(jìn)貧困人群的脫貧過程。針對(duì)現(xiàn)下我國二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，首先要解決的是打破城鄉(xiāng)二元分割體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民無論是在社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是各類保障中一律平等的公民待遇。針對(duì)歷史上帶來的制度性貧困，國家應(yīng)予以適當(dāng)“幫扶”，通過加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持和資金投入增強(qiáng)農(nóng)民自身能力，以這種補(bǔ)償式形式減輕制度性因素對(duì)農(nóng)民貧困影響，增強(qiáng)農(nóng)民的脫貧能力。在具體搬遷過程中如明晰土地所有權(quán)、規(guī)范地方政府行為，在宅基地復(fù)墾、土地流轉(zhuǎn)、收益分配中滿足搬遷群眾多元需求，維護(hù)搬遷群眾的根本利益。培育搬遷人群民間自組織，引入民主協(xié)商機(jī)制，提高民眾主體意識(shí)和公共精神、增強(qiáng)其社區(qū)歸屬感。尤其是在以“政府主導(dǎo)”性的搬遷中，從維護(hù)社區(qū)共同體利益出發(fā)鼓勵(lì)和幫助增強(qiáng)搬遷農(nóng)民主體能動(dòng)性，，積極引導(dǎo)其廣泛參與到社區(qū)治理中，促進(jìn)社區(qū)內(nèi)生性幫扶力量的成長。政府在此過程中應(yīng)尊重群眾意見和建議，切忌大包大攬抑制農(nóng)民自發(fā)協(xié)同的創(chuàng)造性。使搬遷移民真正參與搬遷安置決策過程，不應(yīng)以任何理由強(qiáng)制農(nóng)民而出現(xiàn)“被搬遷”現(xiàn)象。同時(shí)要注重搬遷農(nóng)戶的后續(xù)發(fā)展，增加對(duì)其職業(yè)技能培訓(xùn)的投入以提高其就業(yè)能力，政府還應(yīng)積極搭建就業(yè)平臺(tái)保障搬遷農(nóng)戶就業(yè)權(quán)的落實(shí)。最后需進(jìn)一步健全和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等農(nóng)村社會(huì)保障制度，以增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以保障搬遷農(nóng)戶在搬遷之后不會(huì)出現(xiàn)因病、因?qū)W重新“返貧”的現(xiàn)象。

（二）科學(xué)制定規(guī)劃、合理布局降低成本、提高長期收益

在易地搬遷實(shí)施之前，綜合考察遷出地和遷入地的各方條件，包括兩地的自然、社會(huì)環(huán)境，從各個(gè)角度進(jìn)行合理科學(xué)評(píng)估以降低搬遷風(fēng)險(xiǎn)和成本，主要包括遷出地搬遷規(guī)模、人們的生活環(huán)境和習(xí)俗等方面，遷入地的資源承載條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿?、基本公共服?wù)的供給能力等方面，然后再確定易地扶貧搬遷的規(guī)模。從而實(shí)現(xiàn)既能緩解遷出地生態(tài)壓力，又能避免對(duì)遷入地資源環(huán)境造成消極破壞，積極促成貧困農(nóng)戶進(jìn)行易地搬遷。尤其在以城鎮(zhèn)安置過程中，要統(tǒng)籌好“人——地——業(yè)”三者協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，遵循人口、土地和產(chǎn)業(yè)三集中原則，推進(jìn)三者城鎮(zhèn)化同步協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）合理規(guī)劃土地安置、整合各方力量、構(gòu)建大扶貧格局

在過去的扶貧工作中，社會(huì)、市場和國家各自發(fā)揮作用，沒有形成長久的合力，扶貧的成效比較有限。因此中國扶貧開發(fā)道路應(yīng)該逐漸走向“三位一體”的大扶貧開發(fā)格局，即社會(huì)扶貧、專項(xiàng)扶貧與行業(yè)扶貧相結(jié)合。其中社會(huì)扶貧的力量在21世紀(jì)的重要性不斷得到加強(qiáng)。而社會(huì)扶貧是指在沒有政府參與情況所有其他形式的扶貧工作總稱，包括各類社會(huì)組織、民營企業(yè)和社會(huì)大眾參與的扶貧。通過“三位一體”的協(xié)作扶貧以實(shí)現(xiàn)社會(huì)、市場和國家“三駕馬車”齊驅(qū)，共同推動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展和扶貧開發(fā)工作的格局。因此，在我國構(gòu)建各方參與扶貧開發(fā)的大扶貧格局逐漸建構(gòu)完善的過程中，必須要考慮社會(huì)、市場和國家各個(gè)主體參與的邊界，政策性扶貧政府雖處主導(dǎo)地位但不應(yīng)過度干預(yù)，通過政策引導(dǎo)和制度建設(shè)，激發(fā)各社會(huì)主體的社會(huì)責(zé)任拓展其生存發(fā)展空間，消除社會(huì)企業(yè)、團(tuán)體參與易地扶貧搬遷的制度性障礙，從而達(dá)到充分發(fā)揮社會(huì)企業(yè)與組織在易地扶貧搬遷過重的作用。從這個(gè)意義上說，社會(huì)組織和企業(yè)的參與不僅僅只是吸收更多的扶貧力量和資源，更在于為更具活力、更有效率的國家貧困治理體系的建構(gòu)提供機(jī)遇。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的惠民工程。但扶貧工作能否順利推進(jìn)，離不開社會(huì)各界力量推動(dòng)和積極協(xié)助參與。中國的貧困問題依然嚴(yán)重，大規(guī)模的減貧需要國家、市場、社會(huì)多方協(xié)調(diào)參與才能做到。布林克霍夫曾提到，非政府非營利性組織以及公民社會(huì)出現(xiàn)的最好土壤，是在支持性法律框架下和政府建構(gòu)有效伙伴關(guān)系。[2]因此，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)的完善，健全政府和社會(huì)組織之間合作溝通機(jī)制，明確政府與社會(huì)組織各方邊界以及協(xié)調(diào)好以怎樣的合作社方式更好推進(jìn)扶貧工作。鼓勵(lì)和引導(dǎo)不同社會(huì)主體參與到扶貧大業(yè)中來，各自貢獻(xiàn)不同的社會(huì)資源和要素，攜各方力量共同努力構(gòu)建大扶貧格局，形成“全民參與、協(xié)同推進(jìn)”的扶貧工作新格局。

在中國“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”作為基本結(jié)構(gòu)主體的時(shí)代環(huán)境下，易地扶貧搬遷群眾因?yàn)槌尸F(xiàn)不同利益訴求在與政府產(chǎn)生社會(huì)沖突中往往處于弱勢地位。緣于鄉(xiāng)村社會(huì)的主體是理性農(nóng)民群眾，在利益訴求的鼓動(dòng)下不斷與政府進(jìn)行博弈，因此政府在易地搬遷實(shí)踐中必須不斷調(diào)整行動(dòng)策略，形成國家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間良性的民主協(xié)商機(jī)制。政府作為易地扶貧搬遷的參與主體其直接結(jié)果是：政府身兼兩職，兼具“運(yùn)動(dòng)員”與“裁判員”的雙重身份，這雙重身份最直接的后果就是扶貧資金較容易成為地方政府權(quán)力尋租的目標(biāo)，此種情況下搬遷戶的利益容易被侵犯。政府角色就其主導(dǎo)性而言，易地扶貧搬遷作為一項(xiàng)涉及生態(tài)、民族、政治經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境、宗教文化等多方面的系統(tǒng)性工程，是人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的重組和改變，政府應(yīng)在諸如建立鄉(xiāng)村社會(huì)保障體系與公共產(chǎn)品分配平衡、積極縮小城鄉(xiāng)差別、為搬遷群眾提供住房和耕地以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造和諧有序的新社區(qū)治理環(huán)境、為城鄉(xiāng)一體化提供物質(zhì)性與制度保障等方面扮演“主角”身份；就其服務(wù)職能而言，政府兼具“服務(wù)員”與“調(diào)解員”雙重角色，如政府應(yīng)積極引導(dǎo)和幫助搬遷農(nóng)戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并協(xié)調(diào)好遷出地與遷入地之間的矛盾。其次，易地扶貧搬遷應(yīng)將“群眾自愿”作為搬遷的首要條件，合理科學(xué)地選擇搬遷安置方式。特別是整村推進(jìn)的易地扶貧搬遷，它是一個(gè)舊場域終結(jié)與新場域重建再造相結(jié)合，這對(duì)于有著嚴(yán)重“戀土”情節(jié)的鄉(xiāng)土中國農(nóng)村的農(nóng)民來說，無論是思想情感還是生存發(fā)展都是一個(gè)極大的挑戰(zhàn)。其涉及面廣、影響深遠(yuǎn)是不言而喻的。這就需要兼顧到易地搬遷過程中國家、集體、農(nóng)民三方利益協(xié)調(diào)，兼顧好遷出地與遷入地以及搬遷戶與非搬遷戶之間當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益。因此，政府在易地搬遷中發(fā)揮積極作用的同時(shí)避免大包大攬，切實(shí)做到不損害農(nóng)民利益、發(fā)揮貧困農(nóng)民的主體意識(shí)至關(guān)重要，尤其是遷出地與遷入地土地重新調(diào)整分配問題。土地是農(nóng)民的生存之本，正如馬克思所說的，土地是一個(gè)大實(shí)驗(yàn)場，作為共同體的基礎(chǔ)不僅提供勞動(dòng)材料，還提供共同體成員居住的場地。[3]對(duì)于農(nóng)民而言失去土地便失去一切，土地問題妥善解決對(duì)新場域的重組有著至關(guān)重要的作用。最后考慮易地扶貧搬遷要結(jié)合相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，整合各項(xiàng)現(xiàn)有資源，對(duì)遷入地因地制宜地扶持有益產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

注釋：

①本研究選取了山東省沂南縣許家莊社區(qū)、山東省東營市皂戶村、貴州省龍里縣奮進(jìn)社區(qū)和甘肅省武都區(qū)崖羊泉村四個(gè)易地扶貧搬遷社區(qū)/村作為田野調(diào)查點(diǎn)，本文是對(duì)四地精準(zhǔn)扶貧易地扶貧搬遷工作調(diào)研后所做的思考和分析。