《行政處罰法》修改應(yīng)取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)

王勝利

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450000)

規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)是《行政處罰法》起草過程中爭(zhēng)議最激烈的問題之一，主要有可設(shè)定說與不可設(shè)定說兩種觀點(diǎn)。但是，由于當(dāng)時(shí)大多數(shù)規(guī)章有設(shè)定行政處罰的規(guī)定，如果取消規(guī)章中設(shè)定的行政處罰，那么幾乎所有現(xiàn)行規(guī)章都將面臨修改甚至要予以廢止，這將會(huì)擾亂行政機(jī)關(guān)正常的管理秩序，導(dǎo)致政府行政效能降低，損及社會(huì)的安定[1]。基于我國(guó)人口眾多、政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的國(guó)情以及行政管理的需要，1996年頒行的《行政處罰法》采取“有限保留”的方式，即在第12條、13條規(guī)定部門規(guī)章與地方政府規(guī)章可設(shè)定警告和一定數(shù)量罰款的行政處罰。

1 規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)存廢之爭(zhēng)

規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)存廢之爭(zhēng)并未隨著《行政處罰法》的出臺(tái)而偃旗息鼓，特別是因與隨后頒行的《立法法》中規(guī)章僅具有執(zhí)行性立法權(quán)的規(guī)定相沖突，致使該爭(zhēng)論愈演愈烈。關(guān)于上述兩法中規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的沖突，理論界主要形成兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，可以利用法律適用規(guī)則解決該法律沖突，沒有必要急于取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)，即“存在論”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快修改《行政處罰法》，取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)，即“取消論”。

1.1 存在論

持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，修法并非處理兩法沖突的唯一路徑，完全可以通過法律解釋或者由全國(guó)人大常委會(huì)以裁決的方式解決兩法的適用問題。苗連營(yíng)教授認(rèn)為，《立法法》是全國(guó)人民代表大會(huì)就我國(guó)的立法問題作出的專門規(guī)定，相比其他法律更具有特別適用性。按照新法優(yōu)于舊法的原則，顯然能夠得出《立法法》在立法權(quán)限配置方面優(yōu)于除《憲法》以外其他法律的結(jié)論，當(dāng)然包括《行政處罰法》。故而，應(yīng)當(dāng)適用《立法法》的規(guī)定[2]。朱芒教授亦主張利用兩種法律適用規(guī)則解決兩法的沖突問題。首先，按照新法優(yōu)于舊法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《立法法》的規(guī)定。其次，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》。按照上述兩種規(guī)則分別得出了不同的結(jié)論，因此應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，根據(jù)遇到的特定問題予以回應(yīng)和解釋應(yīng)當(dāng)適用的法律規(guī)則[3]。面對(duì)兩法之間的沖突，一些學(xué)者認(rèn)為，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律之間的沖突具有法定的解釋權(quán)和裁決權(quán)，其應(yīng)根據(jù)法律間的具體沖突發(fā)揮自身獨(dú)特的職能。因此，該沖突應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行裁決[4]。

“存在論”從法律適用的角度回應(yīng)了兩法的沖突，在《行政處罰法》尚未修改前，可以說是解決兩法矛盾的正當(dāng)法律路徑。但是，這僅僅解決的是法律適用問題，并沒有直擊問題的要害。同時(shí)，從各方所持的論證理由看，均存在一定的邏輯缺陷。特別是“選擇適用”的觀點(diǎn)在解釋兩者之間的沖突時(shí)陷入了“矛盾論”，一方面通過“新法優(yōu)于舊法的規(guī)則”排斥行政處罰法》第12條第2款的適用，另一方面利用“特別法優(yōu)于一般法的規(guī)則”得出第12條第2款屬于特別規(guī)定，因此部門規(guī)章仍然具有創(chuàng)設(shè)行政處罰的立法權(quán)限。在具體適用中，該觀點(diǎn)主張?jiān)诰唧w案件中，針對(duì)具體問題作出選擇。

1.2 取消論

持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，規(guī)章的位階過低，不宜享有行政處罰設(shè)定權(quán)限，應(yīng)盡快修改《行政處罰法》，取消該規(guī)定。《行政處罰法》制定的背景和初衷是解決行政處罰中“亂”“濫”“軟”的問題。規(guī)章設(shè)定處罰權(quán)的“有限保留”反映了我國(guó)對(duì)過渡時(shí)期立法的一種特殊、暫時(shí)和不可避免的處理。然而，隨著我國(guó)法制的逐漸健全與完善，規(guī)章設(shè)定行政處罰權(quán)需要被逐漸取消[5]。針對(duì)兩法沖突，有學(xué)者認(rèn)為，及時(shí)對(duì)《行政處罰法》進(jìn)行修改才是解決該問題的最佳途徑，通過修法取消規(guī)章設(shè)置行政處罰的權(quán)力，這樣既解決了兩法間的矛盾，又令《立法法》中規(guī)定的行政處罰設(shè)定權(quán)在立法配置方面得到具體落實(shí)[6]。甚至還有學(xué)者認(rèn)為，基于行政處罰的性質(zhì)，其僅能用地方性法規(guī)以上的法律文件予以規(guī)定，效力低于地方性法規(guī)的文件均不能有關(guān)于行政處罰的規(guī)定[7]?！叭∠摗奔然貞?yīng)了《行政處罰法》制定時(shí)的背景和初衷，又與國(guó)家立法權(quán)限的正當(dāng)配置和法制統(tǒng)一的需要相結(jié)合，是符合當(dāng)前社會(huì)和法治發(fā)展需要的。結(jié)合行政處罰的性質(zhì)和影響，這是一項(xiàng)制裁性的行政行為，其會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生“消極”影響，增加相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，理應(yīng)受到合理的規(guī)制。規(guī)章的設(shè)定權(quán)限較低，更何況又與《立法法》的規(guī)定相沖突，因此，適時(shí)取消規(guī)章的設(shè)定權(quán)才符合法治的內(nèi)在要求。但是，該觀點(diǎn)并沒有對(duì)取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的正當(dāng)性作出準(zhǔn)確回應(yīng)。此外，學(xué)者們雖然提到取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)后的制度設(shè)計(jì)，但并未將部門規(guī)章與地方政府規(guī)章作為整體并進(jìn)行分別考量。

2 取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的正當(dāng)性

2.1 符合規(guī)章的憲法定位

從憲法視角看，憲法對(duì)規(guī)章的定位是一種執(zhí)行性立法，無論是部門規(guī)章還是地方政府規(guī)章，所享有的僅僅是規(guī)定權(quán)[9]。當(dāng)前，在立法中保留規(guī)章的創(chuàng)制權(quán)是法律體系不完備狀態(tài)下的一種過渡。隨著我國(guó)行政法制的發(fā)展完善，規(guī)章的創(chuàng)制權(quán)是應(yīng)當(dāng)予以取消的。2011年，我國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。又經(jīng)過近十年的法制發(fā)展，我國(guó)在行政法制領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的過渡已經(jīng)完成，當(dāng)前取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

2.2 符合立法法的規(guī)定

立法法對(duì)規(guī)章的定位是執(zhí)行法律、法規(guī)規(guī)定，行政處罰法卻規(guī)定規(guī)章?lián)碛袆?chuàng)制權(quán)，顯然存在矛盾。在法律適用中，需要闡釋“執(zhí)行權(quán)”與“創(chuàng)制權(quán)”的外延和內(nèi)涵?！皥?zhí)行權(quán)”是對(duì)原則性、抽象性的上位法進(jìn)行細(xì)化規(guī)定的過程，而非從無到有的過程，這是從行政立法的視角對(duì)部門規(guī)章的立法認(rèn)知?！皠?chuàng)制權(quán)”是從無到有，所擁有的是優(yōu)先的、獨(dú)立的立法權(quán)限。因此，行政處罰法的規(guī)定超出了立法法的范圍。

關(guān)于地方政府規(guī)章，根據(jù)《立法法》的規(guī)定可以得出地方政府規(guī)章具有“創(chuàng)制權(quán)”和“執(zhí)行權(quán)”雙重權(quán)限。然而，在規(guī)章的設(shè)定權(quán)限上，《立法法》第82條第6款規(guī)定，在沒有上位法律規(guī)范依據(jù)的前提下，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損他人權(quán)利或增加他人義務(wù)的規(guī)范。而行政處罰是對(duì)違法行為人的一種懲戒，包括減損當(dāng)事人合法權(quán)益和科加額外義務(wù)，屬于一種損益行政行為。由此看出，新法最終否定了地方政府規(guī)章行政處罰的創(chuàng)制權(quán)。

2.3 亂設(shè)處罰現(xiàn)象依然普遍

為了政府行政管理的需要，《行政處罰法》采取了一種行政立法上的過渡策略，即保留了規(guī)章行政處罰的設(shè)定權(quán)。時(shí)至今日，我國(guó)的法律體系日趨完善，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法能力和執(zhí)法水平均有長(zhǎng)足進(jìn)步，規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)無疑損及國(guó)家法制的統(tǒng)一。一方面，當(dāng)前所實(shí)施的所有規(guī)章中，幾乎均包含警告、罰款等行政處罰的規(guī)定。另一方面，規(guī)章超越權(quán)限創(chuàng)設(shè)處罰種類的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，特別是規(guī)章中規(guī)定的“沒收違法所得、沒收非法財(cái)物”“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”等行政處罰最為常見。例如，廣東省政府公布施行的《廣東省安全技術(shù)防范管理實(shí)施辦法》第三十五條規(guī)定了“沒收違法所得”的行政處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，“沒收違法所得”只能由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定，該《辦法》中規(guī)定的“沒收違法所得”顯然超出了地方政府規(guī)章的權(quán)限范圍。

3 取消規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)的前瞻設(shè)計(jì)

3.1 法律適用規(guī)則——“暫時(shí)的依靠”

筆者認(rèn)為，解決規(guī)章行政處罰設(shè)定權(quán)問題，既要考慮行政管理的現(xiàn)實(shí)需要，更要以法制統(tǒng)一為最終目標(biāo)。在《行政處罰法》尚未修改之前，暫時(shí)可以采取法律適用規(guī)則解決兩法的沖突。

3.1.1 從法律適用規(guī)則角度分析 按照《立法法》第92條規(guī)定的法律適用規(guī)則，《立法法》《行政處罰法》均由全國(guó)人大制定，前者于2000年制定，后者于1996年制定，按照“新法優(yōu)于舊法”原則，應(yīng)當(dāng)適用《立法法》第80條的規(guī)定，排除部門規(guī)章設(shè)定行政處罰的權(quán)力。而按照“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)則，能否認(rèn)定《行政處罰法》第12條第2款屬于特別規(guī)定優(yōu)先適用呢？筆者認(rèn)為這是值得考慮的?！缎姓幜P法》是專門規(guī)范行政處罰領(lǐng)域的法律，而《立法法》是專門規(guī)范立法活動(dòng)的法律。引起兩個(gè)條款沖突的是部門規(guī)章是否具有行政處罰設(shè)定權(quán)問題，歸根結(jié)底是立法權(quán)限問題。因此，主張第12條第2款屬于特別規(guī)定的觀點(diǎn)顯然沒有從國(guó)家的立法活動(dòng)這個(gè)大背景下進(jìn)行考慮。況且，這樣完全忽視了《立法法》在我國(guó)法律體系中的地位。如果把《立法法》作為我國(guó)法律體系中的一般法來看待，所有與《立法法》規(guī)定不一致的法律都可以作為特別規(guī)定而優(yōu)先適用，那么《立法法》在我國(guó)還有多大的存在空間呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則，排斥規(guī)章行政處罰的設(shè)定權(quán)。不過，僅僅通過這樣的推理顯得有些捉襟見肘，需要借助法律解釋方法進(jìn)一步論證。

3.1.2 從法律解釋角度分析 法律適用問題也必然離不開法律解釋，有必要利用法律解釋方法對(duì)兩方?jīng)_突問題予以回應(yīng)。第一，文義解釋?！读⒎ǚā返?0條第2款規(guī)定及《行政處罰法》第12條第2款規(guī)定，“沒有法律或者國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的依據(jù)”與“尚未制定法律、行政法規(guī)”并不是相等關(guān)系，但是“尚未制定法律、行政法規(guī)”的法律效果應(yīng)當(dāng)?shù)韧凇皼]有法律、行政法規(guī)的依據(jù)”?！皽p損他人權(quán)利或者增加其義務(wù)”與“設(shè)定警告或一定數(shù)額罰款”顯然是包含與被包含的關(guān)系。據(jù)此，在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的前提下，兩個(gè)條款的走向恰恰相反。這也是文義解釋對(duì)該問題闡釋的終點(diǎn)，文義解釋不能完全解決這兩個(gè)條款的法律適用問題，需要借助體系解釋和目的解釋。第二，體系解釋。相比《行政處罰法》，《行政許可法》(2003年)制定晚于《行政處罰法》，其并未給予部門規(guī)章任何權(quán)力來設(shè)定行政許可。對(duì)于行政管理的對(duì)象而言，行政處罰以剝奪和限制行政相對(duì)人所享有的權(quán)利為目的，屬于行政法領(lǐng)域的一種制裁措施；而行政許可是通過法定程序賦予相對(duì)人特定的權(quán)利和資格，屬于行政法領(lǐng)域的授益方式。相比之下，設(shè)定行政處罰的要求應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政許可。第三，目的解釋。從《立法法》的制定到修改，可以看出其控權(quán)的目的和意圖。《立法法》第82條對(duì)部門規(guī)章的權(quán)限進(jìn)行了極大限制，僅限于“執(zhí)行性”事項(xiàng)，沒有賦予部門規(guī)章“創(chuàng)制性”權(quán)力，其根本目的在于優(yōu)化立法體制，改善國(guó)務(wù)院各部門的管理，限制權(quán)力肆意。因此，從目的解釋分析，《立法法》立法目的之一就是要限制其他法律對(duì)公民、法人和其他組織權(quán)利進(jìn)行限制的規(guī)定，而《行政處罰法》恰恰有這樣的規(guī)定。

綜上，借助法律適用規(guī)則和法律解釋方法，可以暫時(shí)解決該沖突的法律適用問題。然而，從法制統(tǒng)一視角來看，此次修改《行政處罰法》，取消規(guī)章行政處罰創(chuàng)制權(quán)才是因應(yīng)之道。

3.2 部門規(guī)章設(shè)定權(quán)——完全取消

無論是根據(jù)法律適用規(guī)則，還是利用法律解釋，其論證理由確有循環(huán)論證和欲蓋彌彰之嫌。因此，對(duì)該問題的解決不能僅僅以推演出一個(gè)結(jié)論畫上句號(hào)，還沒有解決《行政處罰法》第12條第2款的遺留問題。從《立法法》視角出發(fā)，應(yīng)當(dāng)完全取消部門規(guī)章創(chuàng)制行政處罰的權(quán)力，并禁止授權(quán)。理由是部門規(guī)章的制定主體均為國(guó)務(wù)院的組成部門，適用范圍往往具有全國(guó)性，如果需要設(shè)定處罰，國(guó)務(wù)院完全可以通過制定行政法規(guī)的方式予以解決。

從中國(guó)政府法制信息網(wǎng)查詢，我國(guó)目前有5657部部門規(guī)章，其中絕大部分部門規(guī)章有行政處罰的規(guī)定。從維護(hù)法制統(tǒng)一的角度出發(fā)，全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)從立法層面取消部門規(guī)章設(shè)置行政處罰的權(quán)力。在一定時(shí)期內(nèi)，授權(quán)國(guó)務(wù)院審查和清理部門規(guī)章，并取消不再需要保留的行政處罰規(guī)定?；谡芾淼男枰?，仍需適用的行政處罰，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)的形式及時(shí)確定。

3.3 地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán)——留有余地

基于地方政府行政管理的特殊需要，地方政府規(guī)章明顯不同于部門規(guī)章。部門規(guī)章立法權(quán)限僅為執(zhí)行法律、法規(guī)等規(guī)定，較為單一，而地方政府規(guī)章的立法權(quán)限更加豐富，不僅具有“執(zhí)行權(quán)”，也具有“創(chuàng)制權(quán)”。目前，行政管理面臨許多新的社會(huì)現(xiàn)象，例如網(wǎng)約汽車、人工智能等，而地方性法規(guī)的制定周期較長(zhǎng)，只能由地方政府規(guī)章對(duì)其暫時(shí)規(guī)范。如果地方政府規(guī)章無權(quán)設(shè)置行政處罰，地方政府實(shí)施行政管理將受到很大阻礙。另一方面，新獲立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的地方政府的立法權(quán)無異于被削弱了一半。

我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況各不相同，基于地方政府行政管理的需要，應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府規(guī)章行政處罰的創(chuàng)制權(quán)限“留有余地”，但要從法律制度上保證該權(quán)力具有合法性、正當(dāng)性的來源。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建構(gòu)立法和授權(quán)立法雙重模式，地方政府行政處罰的權(quán)力仍應(yīng)主要來自全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的立法。警告、罰款等對(duì)行政相對(duì)人影響較小的處罰，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院可以授權(quán)地方政府予以設(shè)定，并對(duì)授權(quán)的范圍、內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格限制。

4 結(jié)語

此次《行政處罰法》修改，對(duì)規(guī)章設(shè)置行政處罰權(quán)應(yīng)以“限權(quán)”為主。同時(shí)，也應(yīng)貫徹“擴(kuò)權(quán)”思路，具體而言，應(yīng)當(dāng)增加行政處罰的種類、完善行政處罰程序，對(duì)各類規(guī)章中成熟的、具有普遍適用性的行政處罰規(guī)定，有必要直接納入新法的范圍，這樣才能縮短政府清理規(guī)章的期限，減少取消規(guī)章“設(shè)定權(quán)”后政府在行政管理中的種種不適。