鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯與土地制度創(chuàng)新方向*

馮廣京，謝 瑩，王 睿

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，哈爾濱 150030；2.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)土地經(jīng)濟(jì)與自然資源管理研究中心，哈爾濱 150030）

一、引 言

城鄉(xiāng)二元發(fā)展在較長時間內(nèi)保障并促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，同時加大我國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“剪刀差”。鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡一定程度上影響我國社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、健康可持續(xù)發(fā)展。針對此問題，十九大報告提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)我國社會經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)、健康可持續(xù)發(fā)展，并將此戰(zhàn)略確定為我國全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是我國長期推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的延續(xù)和保障，也是我國進(jìn)入新時期深化改革和全面發(fā)展的必然要求，有其內(nèi)在機(jī)理和發(fā)展邏輯。

認(rèn)識并把握實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在機(jī)理和邏輯，明晰其實現(xiàn)路徑，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)意義重大。目前關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在機(jī)理和邏輯的研究較少，僅少數(shù)學(xué)者從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略理論邏輯角度分析，認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心要義體現(xiàn)在“戰(zhàn)略”、關(guān)鍵是“振興”、靶向是“鄉(xiāng)村”（廖彩榮等，2017）；提出理論邏輯是高度契合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)關(guān)系演變的規(guī)律，現(xiàn)實邏輯著眼于農(nóng)村發(fā)展不平衡、不充分和全面實現(xiàn)國家現(xiàn)代化（郭曉鳴等，2018）；認(rèn)為邏輯起點在于解決中國城鎮(zhèn)化中期呈現(xiàn)的人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾（龍花樓，2018）?；诖?，部分研究提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施路徑，認(rèn)為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的重要內(nèi)容（張曉山，2017）；財政是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要政策工具（劉艷，2018）；明確機(jī)制創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新和人才培育四大路徑，深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略（劉合光，2017）。上述研究多是從中央推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策的內(nèi)容展開，并未將此戰(zhàn)略納入改革開放以來持續(xù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的長期戰(zhàn)略中，深入考查和分析實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在機(jī)理和邏輯。缺乏對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在機(jī)理和邏輯的研究，相應(yīng)的政策和制度設(shè)計很容易陷入一城一池的局部問題和追求短期效率問題。

因此，本文基于鄉(xiāng)村振興是我國社會經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)健康發(fā)展，建設(shè)富強(qiáng)中國的重要基礎(chǔ)和關(guān)鍵一環(huán)，依據(jù)我國城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)宏觀統(tǒng)計數(shù)據(jù)，針對改革開放以來城鄉(xiāng)發(fā)展實踐，分別從鄉(xiāng)村、城市及城鄉(xiāng)對比角度，分析我國城鄉(xiāng)二元發(fā)展成就與問題，探討我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯，提出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和抓手，為相關(guān)政策制定及具體實踐提供參考。

二、城鄉(xiāng)人地關(guān)系逆轉(zhuǎn)——推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)成就顯著，但農(nóng)村發(fā)展落后于城市發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題突出。在城鄉(xiāng)長期二元發(fā)展背景下，一方面農(nóng)村人口總量減少，村莊數(shù)量減少，但統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村戶數(shù)與人均住房面積卻反勢增加，造成空心村、農(nóng)民老齡化、耕地細(xì)碎化、耕地荒廢化等現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村生產(chǎn)力、生活質(zhì)量、生活環(huán)境提升緩慢。另一方面，大量農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城市推動工業(yè)化快速發(fā)展的同時，城市土地空間漸顯緊張，人地關(guān)系特別是人們開展各種土地利用活動的關(guān)系逐步成為城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要影響因素。城鄉(xiāng)人地關(guān)系逆轉(zhuǎn)，矛盾轉(zhuǎn)化，構(gòu)成我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大背景。

（一）鄉(xiāng)村發(fā)展中的人地關(guān)系

1.鄉(xiāng)村人口減少，總戶數(shù)增多，人均年末住房面積逐漸擴(kuò)大，耕地細(xì)碎化程度嚴(yán)重

由圖1可知，農(nóng)村人口自1996年持續(xù)減少，而同期農(nóng)村總戶數(shù)卻持續(xù)增加，由1978年17 347萬戶①數(shù)據(jù)來源于2018年國家統(tǒng)計局：http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。增至2014年27 053.25萬戶②數(shù)據(jù)來源于2018年中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：http://zdscxx.moa.gov.cn:8080/misportal/public/dataChannelRedStyle.jsp。，增幅約55.95%。此現(xiàn)象揭示，在農(nóng)村人口持續(xù)外流前提下，農(nóng)村戶均規(guī)?？焖倏s小，外出人口進(jìn)城但戶籍不離村。此選擇對農(nóng)民個體而言效益更高，且目前有關(guān)農(nóng)村發(fā)展的相關(guān)政策有利于或支持此選擇，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善支持政策促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》指出，要完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度，落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)、同工同酬制度。此政策提出有助于提高農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工積極性，增加農(nóng)民收益。但大量人口外流而保留原戶籍情況卻不利于農(nóng)村或城鄉(xiāng)融合發(fā)展。1996年農(nóng)村人口持續(xù)減少的同時，人均年末住房面積卻持續(xù)增加，由1978年8.1平方米③數(shù)據(jù)來源于1989年《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》。增至2016年的33.75平方米④數(shù)據(jù)來源于2016年《城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》。，38年間擴(kuò)大約4.17倍，原因之一是國家控制宅基地面積后，農(nóng)民為增加住宅面積而興建兩層或多層住宅。但結(jié)合全國農(nóng)村居民戶數(shù)增加、部分進(jìn)城農(nóng)村居民繼續(xù)保有農(nóng)村宅基地的實際，出現(xiàn)人均年末住房面積大幅增加現(xiàn)象，由此推斷一定程度上全國宅基地總面積有所增加。因此，農(nóng)村人口大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，根本上未實現(xiàn)農(nóng)村住宅用地節(jié)約和集約利用，導(dǎo)致效率損失。1978～1995年全國耕地面積持續(xù)減少，1995～1999年全國耕地面積穩(wěn)定，由于1997年第一次全國土地調(diào)查結(jié)束后，全國耕地面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)更新，數(shù)據(jù)波動較大，出現(xiàn)自2000年起全國耕地統(tǒng)計面積大幅增加情況，隨后由于第一次和第二次全國土地調(diào)查中統(tǒng)計路徑存在差異等原因，實際耕地面積基本相對穩(wěn)定。結(jié)合1996年后農(nóng)村總?cè)丝诔掷m(xù)減少而農(nóng)村家庭總戶數(shù)增加的實際，可推測農(nóng)村人均耕地面積增加而戶均耕地面積減少的矛盾結(jié)論。但實際上，許多地區(qū)仍堅持“增人不增地，減人不減地”政策，即使其他地區(qū)采取階段調(diào)整耕地方式，也易造成原有耕地生產(chǎn)方式、經(jīng)營結(jié)構(gòu)固化和調(diào)整難問題，導(dǎo)致部分新增戶少地、無地耕作，部分老戶耕地閑置甚至拋荒現(xiàn)象，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展。

綜上所述，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展角度看，無論城鄉(xiāng)，原住戶與土地空間關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)變，隨著農(nóng)村人口遷入，城市空間土地及其各種資源逐漸趨緊，而農(nóng)村空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活內(nèi)部優(yōu)化困難，外部轉(zhuǎn)化通道狹窄，導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系及其各種資源優(yōu)化利用困難，阻礙鄉(xiāng)村發(fā)展特別是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

圖1 1978～2012年農(nóng)村人均年末住房面積、全國耕地面積、鄉(xiāng)村人口數(shù)、鄉(xiāng)村總戶數(shù)變化

2.村莊總量減少，村莊單體規(guī)模擴(kuò)大

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，1990～2016年全國自然村數(shù)量減少115.6萬個⑦數(shù)據(jù)來源于2016年《中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》。。這與全國農(nóng)村人口持續(xù)減少情況相符，又與全國農(nóng)村居民總戶數(shù)持續(xù)增加情況矛盾。據(jù)分析判斷，全國自然村數(shù)量減少多是因為農(nóng)村內(nèi)部生活和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整結(jié)果（見圖2），2007～2016年全國200人以下規(guī)模村莊數(shù)量減少較多，而200～600人和1 000人以上規(guī)模村莊數(shù)量相應(yīng)增加。此結(jié)果與各地開展遷村并村契合，實施“三集中”工作，將農(nóng)村中規(guī)模較小村落集中合并成較大規(guī)模村莊，以騰出原來村莊土地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或改善農(nóng)村環(huán)境。鄉(xiāng)村集中化發(fā)展深層原因，是農(nóng)村人口與相應(yīng)農(nóng)村土地空間關(guān)系變化及其節(jié)約集約利用土地資源需要。應(yīng)引起關(guān)注的是，此種集約化發(fā)展鄉(xiāng)村政策并未從根本上減少全國農(nóng)村居民住宅用地（見圖1）。

圖2 2007～2016年不同人口規(guī)模村莊個數(shù)變化

綜上所述，農(nóng)村居民與鄉(xiāng)村土地資源及其各種資源關(guān)系，是主導(dǎo)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的本質(zhì)因素，擴(kuò)大面積廣度開發(fā)利用、科學(xué)技術(shù)手段提高質(zhì)量深度開發(fā)利用以及制度政策創(chuàng)新釋放創(chuàng)造力，本質(zhì)上均可調(diào)節(jié)和優(yōu)化農(nóng)村勞動力與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用地及其他各種資源的關(guān)系。

（二）城市發(fā)展中的人地關(guān)系

1.城區(qū)人口不斷增加，建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張

改革開放以來，我國城區(qū)人口數(shù)量快速增長，1981～2016年增加25 898.7萬人；城市數(shù)量1981～2016年增加431個，1981～2016年城市建成區(qū)面積增加4.69萬平方千米（見圖3）。鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移加重城市承載人口壓力，導(dǎo)致城市空間內(nèi)人口與土地資源及其他各種資源關(guān)系矛盾增加，人口與土地資源及其開展土地利用活動的關(guān)系也成為城市發(fā)展的基礎(chǔ)矛盾，因此城市發(fā)展選擇較低成本和較高效率規(guī)模擴(kuò)張，導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地資源擴(kuò)張的壓力，進(jìn)一步影響鄉(xiāng)村人口與土地資源及其他資源的關(guān)系，加劇鄉(xiāng)村發(fā)展不確定性。

圖3 1981～2016年城區(qū)人口、建成區(qū)面積、城市數(shù)量變化

2.城市規(guī)模趨于集中化發(fā)展，較小規(guī)模城市數(shù)量逐漸減少

由圖4可知，2000年以來我國城市數(shù)量增長的同時，也出現(xiàn)城市結(jié)構(gòu)調(diào)整。不同規(guī)模城市數(shù)量有增有減，大規(guī)模地級及以上城市數(shù)量增加，相對較小規(guī)模地級及以上城市數(shù)量減少。其中100～200萬人和200～400萬人地級及以上城市增加最快，20～50萬人和50～100萬人地級及以上城市減少最多。明顯表現(xiàn)為人口向大城市集中和小城市向大城市發(fā)展的趨勢，原因是這些城市人口與土地資源及其他各種資源的關(guān)系推動所致。兩種趨勢均帶來城鄉(xiāng)各自人口與土地資源及其他資源關(guān)系的改變和調(diào)整。

圖4 2000～2016年城市轄區(qū)不同人口規(guī)模地級及以上城市數(shù)量變化

（三）人地關(guān)系轉(zhuǎn)變擴(kuò)大城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展

由于我國農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的生產(chǎn)方式、投入產(chǎn)出效率、提高國家實力和國際影響力等方面存在客觀差異，在補(bǔ)充工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化發(fā)展短板過程中，城鄉(xiāng)人口與土地及其他各種資源關(guān)系改變，導(dǎo)致發(fā)展結(jié)果與城鄉(xiāng)融合發(fā)展、工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)居民和農(nóng)民一元化發(fā)展預(yù)期目標(biāo)不符。

一種亞氨基二乙酸衍生物的多核銅配合物的固液性質(zhì)······································梁綺嫻 宮 騰 趙永梅 朱守榮 (2,265)

1.工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值差距逐年增大

改革開放以來，我國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值差距仍逐年增大，工農(nóng)業(yè)發(fā)展失衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對滯后。由圖5、6可知，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值穩(wěn)步提高的同時，在國民生產(chǎn)總值中占比卻相對下降，且與工業(yè)生產(chǎn)總值差距加大，1978～2016年其在全國生產(chǎn)總值中占比下降22.41%，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比值由1978年3.79倍增至2011年20.11倍，且工業(yè)增加值自2011年起仍快速增加，農(nóng)林牧漁業(yè)增加值增速緩慢，工農(nóng)業(yè)發(fā)展差距仍有擴(kuò)大趨勢。

圖5 1978～2016年工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值及全國生產(chǎn)總值變化

圖6 1978～2016年農(nóng)林牧漁業(yè)增加值與工業(yè)增加值變化

2.城鄉(xiāng)就業(yè)人口數(shù)量逆轉(zhuǎn)

工農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡影響鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活條件改善，而農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分導(dǎo)致鄉(xiāng)村就業(yè)空間逐漸縮小，鄉(xiāng)村就業(yè)人口數(shù)減少。從中華人民共和國成立初期至20世紀(jì)90年代，我國鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)呈不斷增加趨勢，1990年后增速逐漸放緩，1999年達(dá)峰值后持續(xù)下降。同期全國和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)持續(xù)快速增加，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)2014年起超過鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)（見圖7）。鄉(xiāng)村人口短期內(nèi)大規(guī)?？焖傧虺鞘修D(zhuǎn)移，一方面加大城市人口對城市土地資源及其他資源需求壓力，造成短期土地城市化現(xiàn)象，蠶食鄉(xiāng)村土地；另一方面受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村發(fā)展定位局限，農(nóng)業(yè)就業(yè)空間狹窄，鄉(xiāng)村環(huán)境改善緩慢，引致鄉(xiāng)村大量富余勞動力向城市大規(guī)模遷徙，造成鄉(xiāng)村耕地荒廢、宅基地閑置、部分村莊凋敝現(xiàn)象（馮廣京，2014）。

圖7 1952～2016年城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)變化

3.城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平差距依然存在

由圖8可知，改革開放以來，我國國民總收入快速增長，城鄉(xiāng)居民可支配收入迅速增加，但城鄉(xiāng)間居民人均可支配收入和消費(fèi)水平差距仍較大（見圖9），未實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一元發(fā)展目標(biāo)。差距主要與城鄉(xiāng)單位土地資源面積的勞動力、資本和技術(shù)投入與產(chǎn)出有關(guān)，根本受制于人與土地資源及其他資源的關(guān)系。

4.城鄉(xiāng)勞動力結(jié)構(gòu)差異明顯

圖8 1978～2016年城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭人均可支配收入之比

圖9 1978～2016年城鄉(xiāng)消費(fèi)水平及其比值變化

圖10 2001～2016年城鄉(xiāng)老年、兒童贍（撫）養(yǎng)比變化

5.城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)投資差距擴(kuò)大

據(jù)統(tǒng)計，我國2006～2016年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資與村莊建設(shè)投入逐年增加，但其中村莊建設(shè)投入增幅相對較緩，且2008年以后城市公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資與村莊建設(shè)投入差距逐漸增大，2016年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額已擴(kuò)大至村莊建設(shè)投入的2.1倍，兩者差距仍有擴(kuò)大趨勢（見圖11）。導(dǎo)致城鄉(xiāng)同等面積上的生活用地的服務(wù)性、環(huán)境性功能差距逐步拉大，城鄉(xiāng)土地人口承載力差距較大，影響土地生產(chǎn)效率。

圖11 2006～2016年城市公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資與村莊建設(shè)投入的變化

6.城鄉(xiāng)教育投入差距拉大

城鄉(xiāng)公用設(shè)施建設(shè)投資差異會體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展各方面。根據(jù)國家統(tǒng)計局（2018）數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村各級學(xué)校數(shù)量均快速減少，1987～2013年農(nóng)村普通小學(xué)、普通初中數(shù)量分別減少60 3647所、49 853所，1987～2015年農(nóng)村普通高中數(shù)量減少4 965所，而城市各級學(xué)校數(shù)量總體增加，1987～2013年城市普通小學(xué)、普通初中數(shù)量分別增加1 333所、175所，1987～2015年城市普通高中數(shù)量增加1 097所。一方面，反映同期城鄉(xiāng)教育投資差異性，也反映同期鄉(xiāng)村發(fā)展過程中農(nóng)村變革的趨勢（自然村向中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聚集），還反映鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移過程中，適齡兒童出現(xiàn)規(guī)?；D(zhuǎn)移，導(dǎo)致鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)量大幅度減少，城市學(xué)校數(shù)量出現(xiàn)一定程度增加。另一方面，反映城鄉(xiāng)土地承載人口結(jié)構(gòu)差異性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)勞動力及其潛在供給差異，本質(zhì)上仍是人口與土地資源及其他資源的關(guān)系問題。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯及實施關(guān)鍵點

（一）內(nèi)在邏輯

鄉(xiāng)村振興不僅是農(nóng)村農(nóng)業(yè)振興，也是城市與鄉(xiāng)村融合發(fā)展、共同繁榮的振興。在我國城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸擴(kuò)大，表面看是城鄉(xiāng)發(fā)展投入和產(chǎn)出差距，實際上取決于人口與土地資源及其他資源的關(guān)系，城市需要解決由于人口快速增長帶來的土地及其他資源配置效率問題，農(nóng)村需要解決人口快速減少和勞動力結(jié)構(gòu)變化帶來的土地及其他資源優(yōu)化效率問題。城鄉(xiāng)人口與土地資源關(guān)系及其調(diào)整導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距，構(gòu)成我國城鄉(xiāng)二元發(fā)展差距的內(nèi)在驅(qū)動力。城鄉(xiāng)人口與土地資源及其他資源配置不平衡、不充分的矛盾，導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和鄉(xiāng)村發(fā)展不充分。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要解決鄉(xiāng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)人口不均衡、城鄉(xiāng)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不平衡問題，大幅提升農(nóng)村投入資金、基本建設(shè)、科技生產(chǎn)力，在加快農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、平衡人地關(guān)系基礎(chǔ)上，優(yōu)化資源配置，提升農(nóng)村勞動力水平，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化、農(nóng)民生活方式健康化和農(nóng)村基礎(chǔ)服務(wù)方式完善化。由于影響鄉(xiāng)村發(fā)展的人、資金和資源等要素，均以土地資源為基礎(chǔ)，我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯是基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，通過優(yōu)化調(diào)配人口與土地資源及其他資源的關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）實施關(guān)鍵點

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要支撐即人才、土地和資金。而土地是資金、人才要素承載的基礎(chǔ)，因此有關(guān)土地資源配置和優(yōu)化利用的土地制度建設(shè)和政策創(chuàng)新是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要保障，而以土地制度為核心的制度創(chuàng)新和建設(shè)則是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

我國土地資源配置和利用的主要方式是土地市場和政府調(diào)控，在土地市場中，政府既是土地市場運(yùn)行的規(guī)制者、監(jiān)管者，也是土地市場運(yùn)行的參與主體。基于此，推進(jìn)我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵是發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用并正確發(fā)揮政府作用，完善資源配置整體優(yōu)化。鄉(xiāng)村振興不僅是鄉(xiāng)村內(nèi)部振興，而是在整體協(xié)調(diào)促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展基礎(chǔ)上推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興既存在鄉(xiāng)村內(nèi)部人口與各種資源特別是土地資源配置和利用關(guān)系的優(yōu)化問題，也存在鄉(xiāng)村與其外部人口與各種資源特別是土地資源配置和利用關(guān)系的優(yōu)化問題。基于土地市場分析框架（馮廣京等，2017），政府直接參與土地市場運(yùn)行中，從城鄉(xiāng)土地內(nèi)外配置和優(yōu)化利用角度分析，承擔(dān)土地要素市場獲得、供給和土地產(chǎn)品市場需求判斷的職責(zé)，政府主導(dǎo)和投入是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的保障（見圖12a、12b）。由于政府在土地市場中特殊作用，鄉(xiāng)村振興中的土地市場可細(xì)分為農(nóng)村土地市場、土地要素市場和土地產(chǎn)品市場，而土地要素市場又可進(jìn)一步細(xì)分為土地要素征收市場和土地要素讓渡市場（圖12c、12d）。

圖12 政府與土地市場的關(guān)系

綜上所述，土地制度建設(shè)重點應(yīng)從優(yōu)化調(diào)配人口與土地資源關(guān)系出發(fā)，盤活存量土地，改革城鄉(xiāng)土地調(diào)配方式，確保城鄉(xiāng)人口與土地資源協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展。土地制度創(chuàng)新方向應(yīng)從整體市場平衡和充分發(fā)展角度，優(yōu)化土地要素征收市場與土地要素讓渡市場關(guān)系，改革土地要素供給方式，提高土地要素供給質(zhì)量，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素互通，轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，正確發(fā)揮政府作用，解決有限資源下均衡城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題，構(gòu)建有利于發(fā)揮市場配置資源決定性作用并正確發(fā)揮政府作用的機(jī)制體制，實現(xiàn)資源配置和優(yōu)化利用。

四、政策建議

基于我國推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)在邏輯和土地制度建設(shè)與創(chuàng)新方向的分析，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民現(xiàn)代化全面發(fā)展與城鄉(xiāng)融合發(fā)展，土地制度建設(shè)創(chuàng)新點應(yīng)是完善農(nóng)村內(nèi)部土地市場資源優(yōu)化配置，并從生產(chǎn)建設(shè)、住房建設(shè)、服務(wù)建設(shè)三方面創(chuàng)新農(nóng)村土地市場制度，解決鄉(xiāng)村振興中土地要素供給市場和土地要素讓渡市場脫節(jié)問題，發(fā)揮政府規(guī)制土地市場作用。

（一）優(yōu)化農(nóng)村土地市場

（1）在農(nóng)用地市場優(yōu)化中，應(yīng)逐步由重視數(shù)量控制向重視利用強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)變。在放開資本支持鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的同時，強(qiáng)化土地資源利用方向和強(qiáng)度規(guī)制，以土地利用方向、利用強(qiáng)度和利用效率控制流轉(zhuǎn)逐步替代以土地利用數(shù)量和簡單質(zhì)量控制的流轉(zhuǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，推行規(guī)?；F(xiàn)代化、安全化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（2）在宅基地市場優(yōu)化中，應(yīng)逐步由保障型住房向居住型住房轉(zhuǎn)變。基于城鄉(xiāng)融合發(fā)展原則，打破城鄉(xiāng)住宅藩籬，將農(nóng)村住宅作為整體住宅市場中的一個類別，總量控制，性質(zhì)不改，利益均享，城鄉(xiāng)住房統(tǒng)一市場化管理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)住宅居住的合理流動，以改變農(nóng)戶在人口城市化過程中，城市土地規(guī)模不斷擴(kuò)大而鄉(xiāng)村農(nóng)宅難以退出導(dǎo)致同步擴(kuò)大的局面，減少土地閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。（3）在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場優(yōu)化中，應(yīng)逐步由生產(chǎn)型利用向產(chǎn)業(yè)型利用轉(zhuǎn)變。在做實集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)的同時，按照國有土地管理方法規(guī)制，進(jìn)入建設(shè)用地市場，建立合理市場機(jī)制，明確界定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的對象和范圍，并由政府確保土地轉(zhuǎn)移合理有效（馮廣京，2017）。同時加大教育、醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)以及供排水、鄉(xiāng)村環(huán)境衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入力度，使集體可獲得資產(chǎn)性收入的同時保證產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和城鄉(xiāng)環(huán)境改善。

（二）優(yōu)化土地要素征收市場

在土地要素征收市場的外部建設(shè)中，應(yīng)重點加快土地要素征收市場接軌土地要素讓渡市場的改革，全面完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的體制機(jī)制（馮廣京，2017）。在土地要素征收市場內(nèi)部建設(shè)中，應(yīng)重點加快構(gòu)建漸進(jìn)式改革視角下的土地征收補(bǔ)償機(jī)制。在土地要素征收市場運(yùn)行機(jī)制和體制建設(shè)中，應(yīng)重點加快構(gòu)建基于平等和法治體系下的土地征收運(yùn)行監(jiān)督體制（韓立達(dá)等，2017）。

（三）優(yōu)化土地要素讓渡市場

針對行業(yè)部門分割監(jiān)管土地大市場現(xiàn)狀，應(yīng)重點改革土地市場管理體制機(jī)制，變小市場監(jiān)管為大市場監(jiān)管，盡快完成將重點關(guān)注小市場的平衡向重點關(guān)注大市場的平衡轉(zhuǎn)變（馮廣京，2016）。在土地要素讓渡市場中，應(yīng)重點加快實現(xiàn)由以土地資源總量控制為主向以土地資源利用強(qiáng)度控制為主的轉(zhuǎn)變。在土地要素讓渡市場中，應(yīng)重點加快構(gòu)建平衡土地市場供給多方利益的機(jī)制，建立多元改革目標(biāo)（王克強(qiáng)等，2016）。

（四）轉(zhuǎn)變政府職責(zé)，正確發(fā)揮政府作用

政府既是土地市場監(jiān)管者，又是土地市場參與者，政府需要切實轉(zhuǎn)變職責(zé)，進(jìn)一步簡政放權(quán)，正確發(fā)揮政府作用。應(yīng)明確界定征地制度中的公共利益內(nèi)涵、范圍和內(nèi)容（韓立達(dá)等，2017），加大土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策供給力度（馮廣京，2017；韓立達(dá)等，2017），逐步退出對土地要素讓渡市場的壟斷，形成多元土地供應(yīng)格局，發(fā)揮市場決定性作用（馮廣京，2016），加快土地利用規(guī)劃編制和實施指導(dǎo)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變（嚴(yán)金明，2017），改變土地整治偏重農(nóng)地的結(jié)構(gòu)性失衡（項曉敏等，2017）。