“一帶一路”倡議下的中國對外合作減貧
——機(jī)制、挑戰(zhàn)及應(yīng)對

張 原

（中國勞動關(guān)系學(xué)院勞動關(guān)系系，北京100048）

一、引 言

20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的推進(jìn)和大規(guī)模扶貧開發(fā)計劃的實(shí)施，中國減貧取得了重大成效，絕對貧困人口比重從1990年的61%下降至2002年的30%，2011年又降低至世界平均水平以下[1]，按照現(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國貧困發(fā)生率2017年已降至3.1%①。中國在減貧領(lǐng)域取得的巨大成效贏得了世界高度贊譽(yù)，并且隨著新時期對外開放戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，開始顯現(xiàn)全球溢出效應(yīng)。對此，國際社會總結(jié)出中國的一些成功經(jīng)驗，以期在全球減貧實(shí)踐中借鑒運(yùn)用，中國則以“人類命運(yùn)共同體”理念為引領(lǐng)，通過南南合作機(jī)制創(chuàng)新積極對接各國發(fā)展戰(zhàn)略，推動雙邊和多邊領(lǐng)域的全球反貧困。

2000年首屆 “中非合作論壇”開啟了中國與非洲國家南南合作的新機(jī)制，2006年頒布的《中國對非洲政策文件》明確了中非在經(jīng)濟(jì)援助、貿(mào)易投資、科教文衛(wèi)等領(lǐng)域的合作減貧框架。2013年提出 “一帶一路”倡議，探索中國與歐亞廣大腹地間國家，以及東南亞、南亞延伸至非洲大陸沿線各發(fā)展中國家的合作開發(fā)模式。2017年，在 “一帶一路”國際合作高峰論壇上，中國政府宣布向參與 “一帶一路”建設(shè)的發(fā)展中國家和國際組織提供600億人民幣建設(shè)民生項目，10億美元定向資金用于沿線國家合作減貧、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和貿(mào)易促進(jìn)，支持沿線國家實(shí)施“幸福家園”“愛心助困”和“康復(fù)助醫(yī)”等減貧援助項目，同時提供20億人民幣糧食援助，改善貧困人口基本生活狀況，構(gòu)建中國與 “一帶一路”沿線國家的合作減貧機(jī)制。2015年首屆 “中國-拉共體論壇”則正式啟動了中國與拉美國家的南南合作機(jī)制，隨后頒布的《中國對拉美和加勒比政策文件》進(jìn)一步明確了中國與拉美國家在基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助、貿(mào)易投資、產(chǎn)能合作等領(lǐng)域的多維合作機(jī)制，并將中拉合作減貧納入 “一帶一路”倡議框架，2017年5月習(xí)近平主席與阿根廷總統(tǒng)馬克里舉行會談時強(qiáng)調(diào)拉美是 “21世紀(jì)海上絲綢之路”的自然延伸，應(yīng)在 “一帶一路”建設(shè)框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)中拉發(fā)展戰(zhàn)略對接，打造中拉命運(yùn)共同體。與此同時，中國也重視同太平洋島國之間的減貧合作，2014年11月習(xí)近平主席訪問斐濟(jì)期間同太平洋島國領(lǐng)導(dǎo)人的集體會晤，邀請島國搭乘中國發(fā)展快車，支持島國重大生產(chǎn)項目及基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，共同建設(shè) “21世紀(jì)海上絲綢之路”。

中國在國際合作減貧領(lǐng)域的諸多實(shí)踐展示了“負(fù)責(zé)任大國”的積極形象，也為全球貧困治理探尋新的解決途徑，然而，作為新興援助者和投資人，中國對外合作減貧仍處在動態(tài)調(diào)整和發(fā)展完善的過程中，中國通過什么樣的機(jī)制實(shí)現(xiàn)對外合作減貧？國內(nèi)的減貧經(jīng)驗?zāi)芊裨趪H合作減貧中得到發(fā)揮？面臨的挑戰(zhàn)和問題又是什么？一系列問題均有待深入分析。

二、以 “一帶一路”倡議為基礎(chǔ)構(gòu)建新型南南合作減貧機(jī)制

中國在 “一帶一路”框架下構(gòu)建新型南南合作減貧機(jī)制，采用援助和投資相結(jié)合的方式推動發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時鼓勵落后地區(qū)在引入減貧資金的同時培養(yǎng)自主發(fā)展能力，引導(dǎo)發(fā)展融資模式從 “輸血式”資金援助向 “造血式”投資開發(fā)轉(zhuǎn)變。

（一）援助和投資并舉推動減貧

中國自身的反貧困以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)，將財政轉(zhuǎn)移支付和多渠道開發(fā)式扶貧相結(jié)合，基于這一國內(nèi)經(jīng)驗，中國與其他發(fā)展中國家的合作減貧也借助了國際援助和投資開發(fā)雙重途徑，突破了傳統(tǒng) “北南援助”的 “垂直范式”，借助多渠道融資，構(gòu)建更具包容性、互惠性和自主性的新型發(fā)展合作模式[2-3]。依據(jù) 《世界投資報告（2016）》的估測，發(fā)展中國家每年大約需要3.3萬億美元~4.5萬億美元的總投資才能基本落實(shí)聯(lián)合國 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》提出的減貧及其他各項發(fā)展目標(biāo)，而從實(shí)際投資來看，仍然存在約2.5萬億美元的缺口。盡管發(fā)達(dá)國家早在1992年里約聯(lián)合國環(huán)境大會就承諾每年將GDP的0.7%用于援助發(fā)展中國家，但是由于捐助機(jī)制的非強(qiáng)制性和金融危機(jī)以來發(fā)達(dá)國家自身經(jīng)濟(jì)增長乏力，發(fā)展中國家減貧資金的缺口依然顯著，需要尋求更有效的多元化融資渠道。

中國與其他發(fā)展中國家的合作減貧始于國際援助，但不局限于傳統(tǒng)的單一融資渠道。20世紀(jì)90年代以前，由于受到中國自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和能力所限，中國對外經(jīng)濟(jì)援助的總體規(guī)模和國家數(shù)量較少，2000年之后開始呈現(xiàn)較明顯的增長態(tài)勢，并且隨著合作領(lǐng)域的拓展、參與國家的增多和減貧經(jīng)驗的積累，中國與發(fā)展中國家的合作減貧開始突破援助范疇，尤其是隨著2002年中國企業(yè) “走出去”戰(zhàn)略的正式提出，通過跨國投資推進(jìn)國際合作減貧，成為中國探索新型南南合作模式的重要途徑。從2000年以來中國對發(fā)展中國家累計援助與投資狀況可以發(fā)現(xiàn)，兩者呈現(xiàn)顯著的正相關(guān)性，中國援助額較高的發(fā)展中國家，同時也是重要的投資目的地國（見圖1）。目前中國已在 “一帶一路”框架下初步構(gòu)建了以 “絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和 “21世紀(jì)海上絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”為核心，非洲、拉美和太平洋島國為延伸的國際合作減貧框架，將 “一帶一路”倡議理念及內(nèi)容與《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》目標(biāo)對接，并加以落實(shí)[4]。2005~2014年間，中國流向發(fā)展中國家的援助和投資資金年均增長率達(dá)到了27.1%，已覆蓋全球大部分發(fā)展中國家（見圖2）。概言之，中國對發(fā)展中國家的合作減貧以援助為引領(lǐng)，但不局限于傳統(tǒng)的救濟(jì)模式，而是朝投資開發(fā)的方向邁進(jìn)。

圖1 中國對發(fā)展中國家援助及投資額度

圖2 中國對各地區(qū)發(fā)展中國家援助和投資總量

（二）基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先的減貧模式

不同發(fā)展中國家和地區(qū)的貧困問題成因多種多樣，反貧困途徑也較為多元化，中國在充分考慮發(fā)展中國家減貧實(shí)際需要的前提下，強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng) “北南援助”體系的互補(bǔ)性和非競爭關(guān)系，優(yōu)先選擇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的減貧模式。從 “一帶一路”沿線地區(qū)來看，依據(jù)亞洲開發(fā)銀行的估測，2016~2030年間，亞洲地區(qū)各經(jīng)濟(jì)體的交通、水利、電力和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投資需保持每年1.7萬億美元投入規(guī)模，總投資量突破26萬億美元，才能達(dá)到世界平均水平，而目前實(shí)際投資規(guī)模僅為需求的一半[5]。如此大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施投入對于 “一帶一路”沿線發(fā)展中國家而言很難獨(dú)立負(fù)擔(dān)，減貧的首要瓶頸無法解決。作為典型的正外部性公共物品，基礎(chǔ)設(shè)施對拉動其他投資的作用又十分關(guān)鍵，本地和外來資本往往優(yōu)先選擇基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)進(jìn)行投資，由此帶來的就業(yè)機(jī)會和收入狀況提升又會進(jìn)一步促進(jìn)投資環(huán)境改善，使減貧步入良性循環(huán)。

基于上述邏輯以及近年來國內(nèi)大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)所積累的經(jīng)驗，中國在對外合作減貧中也積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先模式，無論是援助還是投資，基礎(chǔ)設(shè)施均成為對外合作減貧的重點(diǎn)。2008年以來，基礎(chǔ)設(shè)施類援助占中國對外援助總量比重呈不斷上升趨勢，基本保持在35.0%左右，在各類援助中占比最高，主要包括交通倉儲、通訊、建筑、供水清潔、環(huán)境保護(hù)等；基礎(chǔ)設(shè)施類投資比重也整體上升，2013年之后約為36.6%左右，在各類投資中占比最高，其內(nèi)部比重依次為建筑、物流、軌道交通、航空、航運(yùn)、水電和通訊。2005~2014年間，中國對非洲國家基礎(chǔ)設(shè)施援助和投資占對該地區(qū)援助和投資總量的比重約為32.8%~48.9%，年均約為45.2%，對亞洲、拉美、其他地區(qū)和 “一帶一路”沿線發(fā)展中國家也在30%左右。整體而言，中國對發(fā)展中國家援助與投資資金的三成以上均進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，這些援助和投資彌補(bǔ)了欠發(fā)達(dá)國家公共產(chǎn)品供給不足的問題，同時又帶動其他類型投資發(fā)展，使多渠道減貧成為可能。

三、以 “一帶一路”倡議為契機(jī)推廣中國減貧經(jīng)驗

中國以 “一帶一路”倡議為基礎(chǔ)，借助援助和投資雙向途徑構(gòu)建新型南南合作減貧機(jī)制，在實(shí)踐過程中表現(xiàn)為中國減貧經(jīng)驗的對外推廣。2015年，聯(lián)合國開發(fā)計劃署總結(jié)了中國減貧獲得成效的主要原因：以經(jīng)濟(jì)增長為根本動力，積極主動、發(fā)展導(dǎo)向的政府為領(lǐng)導(dǎo)核心，制定國家層面的減貧目標(biāo)并付諸實(shí)施，以多種方式調(diào)動各類資源，加大對基礎(chǔ)設(shè)施和社會項目的投入[6]。從中可以發(fā)現(xiàn)，堅持政府主導(dǎo)、發(fā)揮市場力量、將經(jīng)濟(jì)增長和貧困群體自身能力建設(shè)相結(jié)合是中國減貧取得成功的關(guān)鍵，這也構(gòu)成對外合作減貧 “中國方案”的核心要素。

（一）政府主導(dǎo)是對外合作減貧的主要力量

許多發(fā)展中國家的反貧困歷程表明，經(jīng)濟(jì)增長過程中的收入分配差異并不會自動縮小，反貧困問題中的 “市場失靈”往往使得貧困群體難以分享經(jīng)濟(jì)增長帶來的好處。從中國國內(nèi)發(fā)展經(jīng)驗來看，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，彌補(bǔ)市場失靈是減貧成功的重要原因，包括聯(lián)合國秘書長古特雷斯在內(nèi)的不少國際人士認(rèn)為，中國減貧在短時期內(nèi)取得重大突破與政府作用密切相關(guān)[7]，中國對外合作減貧的有效推進(jìn)也有賴于這一制度優(yōu)勢的外向延伸。

從 “一帶一路”沿線地區(qū)來看，基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先發(fā)展的減貧方式投資規(guī)模大、投資期限較長、回報率相對較低，私人資本的參與積極性往往較低，因而政府財政成為基礎(chǔ)設(shè)施類減貧資金的主要來源，國有企業(yè)則成為該類項目的執(zhí)行主體，國有資本成為推動中國對外合作減貧的主要力量。從援助來看，2000~2014年間，中國對發(fā)展中國家的援助資金98.9%來自政府財政，這些援助項目在正式實(shí)施中，約67.5%由中國國有企業(yè)完成，由中國私人企業(yè)、教育、醫(yī)療和研究機(jī)構(gòu)實(shí)施的約占12.7%和2.2%，而由非政府組織、聯(lián)合國和其他多邊國際組織實(shí)施的總和僅為3.7%，無論從資金來源還是項目實(shí)施來看，政府和國有企業(yè)均居于主導(dǎo)地位，依據(jù)中國商務(wù)部 “援外項目實(shí)施企業(yè)名單”整理的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2004~2014年間中國援外企業(yè)中國企的比重雖然在各年間有所波動，但始終高于非國企 （見圖3），年均占比約為67.1%。并且政府主導(dǎo)模式也潛移默化地影響了受助國的減貧方式，在受援國獨(dú)立執(zhí)行或與中國聯(lián)合執(zhí)行的中資減貧項目中，實(shí)施主體為受援國政府和國有企業(yè)的比重也達(dá)到了38.7%和34.3%，而由教育、醫(yī)療和研究機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)或PPP方式執(zhí)行的項目約為10.8%、6.4%和2.0%。中國對發(fā)展中國家的投資也同樣呈現(xiàn)這一特征，2005年中國對全球114個發(fā)展中國家和地區(qū)的投資主要來自國有企業(yè)，國企數(shù)量占比約為87.5%，之后十余年間，國企比重雖然有所下降，但至2017年仍高達(dá)66.5%，依然是中國在發(fā)展中國家基建項目的主力軍；對比同期中國在全球37個主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的投資即可發(fā)現(xiàn)，國有企業(yè)比重從83.3%下降至24.3%，2013年之后非國有資本開始占據(jù)主導(dǎo)地位，中國對兩類國家的投資存在顯著差異，“援助型”投資更需借助國家力量。

圖3 中國援助及投資的不同類型企業(yè)占比

（二）市場機(jī)制是對外合作減貧的重要杠桿

中國減貧的另一重要經(jīng)驗是引入市場機(jī)制拓寬扶貧籌資渠道、增加扶貧方式和提升扶貧效率。無論是依托特色產(chǎn)業(yè)、勞務(wù)輸出、小額信貸方式構(gòu)建的減貧模式，還是政府與私人資本合作的PPP模式、資產(chǎn)收益扶貧模式，都在不同程度上發(fā)揮了市場機(jī)制在扶貧資金籌集、資源配置、項目運(yùn)作和激發(fā)扶貧對象主動性方面的積極作用，同時有助于緩解政府壟斷扶貧資源可能導(dǎo)致的效率低下、利益尋租等問題，這一經(jīng)驗也被運(yùn)用在中國對外合作減貧中。首先，傳統(tǒng)意義上的國際合作減貧主要在對外援助體系中展開，而中國則將其拓展為援助和投資并舉的多渠道合作融資模式，這本身即是市場化減貧的重要表現(xiàn)。

其次，從援助內(nèi)部來看，“弘義融利”是中國對外援助的重要原則，狹義的對外援助主要指官方發(fā)展援助（ODA），包括向發(fā)展中國家提供的用于促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善福利的贈款和極優(yōu)惠貸款，這類公益性資金對受援國減貧具有積極意義，但對援助國政府財政能力要求較高，對于中國而言，僅依靠ODA支撐目前的對外合作減貧體系杯水車薪；而廣義的援助資金則包含了其他官方資金（OOF），這類資金在援助發(fā)展中國家的同時也承載了推動援助國外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)兩國雙邊貿(mào)易的目標(biāo)，雖然優(yōu)惠力度不如ODA，但出資國參與主體在援外過程中也能獲得一定的經(jīng)濟(jì)回報和國際市場地位，因此對于動員和吸引較大規(guī)模的資金參與對外援助具有重要意義，這類兼具營利性的資金主要用于商業(yè)和混合型援助項目，對于激發(fā)受援者主動性，防止 “援助依賴癥”具有積極意義。從中國各類援助資金的走勢可以發(fā)現(xiàn)（見圖4），在2008年之前，ODA與 OOF，發(fā)展型與商業(yè)型、混合型援助的分化并不十分顯現(xiàn)，而2008年之后，OOF類比重上升并超過ODA，基本保持在73.2%左右，商業(yè)和混合型援助的比重也經(jīng)常超過或與發(fā)展型援助持平，中國對外合作減貧的市場化機(jī)制逐步顯現(xiàn)。

圖4 中國不同類型對外援助的占比

再次，從投資內(nèi)部來看，隨著非國有企業(yè)對發(fā)展中國家投資總量的增長，其在資源能源、產(chǎn)能合作、生產(chǎn)制造、商貿(mào)金融和科教人文領(lǐng)域的作用顯著增強(qiáng)，在2015年以前，中國國企在發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能合作、資源能源、生產(chǎn)制造領(lǐng)域的投資遠(yuǎn)超非國企，占據(jù)主導(dǎo)地位，但后三項與非國企的差距在2015年之后明顯縮小，目前中國非國企在發(fā)展中國家生產(chǎn)制造、商貿(mào)金融和科教人文領(lǐng)域的投資已經(jīng)超出或與國企持平，民營資本借助市場化渠道參與發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的趨勢日益顯現(xiàn)。

（三）涓滴效應(yīng)和 “能促型”減貧相結(jié)合

中國減貧的成效一方面來自“涓滴效應(yīng)”——整體經(jīng)濟(jì)增長并使其成果惠及窮人；另一方面則是通過教育、醫(yī)療和技能培訓(xùn)等人力資本投資和其他社會項目建設(shè)提升貧困群體自身能力，實(shí)現(xiàn) “能促型”減貧。其他發(fā)展中國家的反貧困實(shí)踐也表明，“涓滴效應(yīng)”并不一定能夠自動實(shí)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)高速增長的成果很可能因為社會分配體制不合理、人力資本投資滯后而無法惠及社會底層，由此帶來的貧困代際傳承問題則會進(jìn)一步導(dǎo)致貧困問題的積重難返，必須將其與 “能促型”項目相結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)有效的減貧。

對此，近年來中國與發(fā)展中國家的合作減貧不僅關(guān)注援助和投資帶來經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)，也開始逐步關(guān)注貧困群體的能力建設(shè)。中國對發(fā)展中國家援助和投資資金中直接用于醫(yī)療、教育、技術(shù)培訓(xùn)、婦女發(fā)展、飲水衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)類資金的比重從2008年危機(jī)前的年均1.8%增長至2008年之后的4.7%。依據(jù) 《中國的對外援助（2014）》白皮書披露的數(shù)據(jù)，2010~2012年中國對外援助資金中約有5.8%直接用于人力資源開發(fā)合作，成套項目中教育類援助和投資主要通過援建維修校舍、提供教學(xué)設(shè)備、培養(yǎng)師資、增加來華留學(xué)政府獎學(xué)金名額、支持職業(yè)技術(shù)教育發(fā)展等方式進(jìn)行，而醫(yī)療則主要通過援建醫(yī)院、提供藥品和醫(yī)療設(shè)備、派遣醫(yī)療隊、培訓(xùn)醫(yī)療人員、共同開展疾病防治交流合作等形式進(jìn)行，醫(yī)院、學(xué)校和農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心建設(shè)分別占13.7%、14.7%和4.5%，“能促型”項目有較大增長。

四、中國對外合作減貧面臨的挑戰(zhàn)

中國以 “一帶一路”倡議為基礎(chǔ)構(gòu)建新型南南合作減貧機(jī)制，積極分享和推廣中國減貧經(jīng)驗，期望通過 “共建共榮”的方式為全球化減貧貢獻(xiàn)中國力量。然而，在實(shí)踐過程中仍然面臨諸多挑戰(zhàn)，受助國和東道國政府治理能力和市場效率、援助和投資碎片化、中國自身的對外合作開發(fā)能力等問題都會影響對外合作減貧的有效推進(jìn)。

（一）受助國政府治理能力和市場效率影響援助及投資減貧效果

盡管中國通過援助和投資雙向渠道、政府和市場力量相結(jié)合的方式積極推進(jìn)對外合作減貧，但其實(shí)際減貧效果不僅受援助者和出資人的影響，更與受助國和東道國自身的政府治理特征和已有的市場制度建設(shè)水平直接相關(guān)。在受助國政府治理能力不足且缺乏外來約束的情況下，直接向其政府和社會組織提供的轉(zhuǎn)移支付型援助可能由于“良治”缺失造成資金挪用、分配不均和使用效率低下等問題，對減貧產(chǎn)生適得其反的影響，尤其是中國在對外援助中一貫奉行 “不附加條件、不干涉內(nèi)政”原則，對受助國資金使用要求相對寬松，因此更需要防范由此產(chǎn)生的低效援助。

從市場制度建設(shè)來看，產(chǎn)品、勞動力和資本市場建設(shè)規(guī)范化程度和運(yùn)行效率會影響開發(fā)式減貧機(jī)制的有效發(fā)揮。從產(chǎn)品市場來看，行業(yè)壟斷、稅制不合理等問題可能影響中國與其他發(fā)展中國家生產(chǎn)制造、產(chǎn)能合作等市場化合作開發(fā)機(jī)制的有效啟動。從勞動力市場來看，工作意愿低下、勞動素質(zhì)缺失、工資福利剛性等問題則可能助長“援助依賴癥”，導(dǎo)致自動自發(fā)的可持續(xù)減貧機(jī)制無法有效建立。而從資本市場來看，貨幣穩(wěn)定性、金融市場健全水平則關(guān)系到市場化的扶貧資金配置效率，并且貨幣和金融市場波動會直接影響建設(shè)周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施類項目的持續(xù)融資和穩(wěn)定推進(jìn)，從而降低合作開發(fā)的有效性。

（二）援助和投資碎片化影響減貧效果

中國與其他發(fā)展中國家的合作減貧并非在一張白紙上繪就藍(lán)圖，而是在已有的發(fā)達(dá)國家所構(gòu)建的國際援助、貿(mào)易和投資體系下開展，發(fā)展中國家的減貧資金來源、受助對象和受助領(lǐng)域十分多元化，并且隨著新興援助和投資者的加入而變得更為復(fù)雜，很可能導(dǎo)致管理成本上升、協(xié)調(diào)難度增加和目標(biāo)沖突等規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題，影響減貧效果。從1980~2013年全球援助資金來源可以發(fā)現(xiàn)（見圖5），除了世界銀行和聯(lián)合國兩大國際機(jī)構(gòu)之外，以美國為代表的美洲發(fā)達(dá)國家，歐盟和英國、德國、法國、荷蘭、西班牙等歐洲主要發(fā)達(dá)國家，以日本為代表的亞洲發(fā)達(dá)國家，伊斯蘭開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行和其他全球性多邊組織都對主要發(fā)展中國家進(jìn)行了不同規(guī)模的援助，并且無論從雙邊援助規(guī)模還是從多邊機(jī)構(gòu)資金構(gòu)成和組織模式來看，“北南援助”依然是構(gòu)成全球減貧機(jī)制的重要力量，并且其內(nèi)部也呈現(xiàn)更加多元化的發(fā)展趨勢。

圖5 全球援助累計資金來源構(gòu)成

中國作為新興援助國和投資人的重要一員，盡管在對外合作減貧中強(qiáng)調(diào)與傳統(tǒng) “北南援助”的非競爭關(guān)系，但在減貧項目執(zhí)行過程中仍然很難避免理念和行為模式差異造成的沖突。中國的“一帶一路”倡議以交通、物流、倉儲、通訊、建筑、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，有助于提升發(fā)展中國家的基本生產(chǎn)生活和互聯(lián)互通水平，解決基礎(chǔ)設(shè)施存量不足和增量乏力導(dǎo)致的貧困問題。但這一方式被部分國家理解為 “以基礎(chǔ)設(shè)施換資源”的新型捆綁式援助，并對其目的和效果進(jìn)行片面猜測；而中國的 “無條件援助”也被解讀為縱容減貧資源浪費(fèi)、貪污和腐敗[8]。這充分說明盡管援助資金來源多樣化有助于提升資金總量，但是由于不同援助者和投資人關(guān)注的減貧目標(biāo)、援助理念和使用方式存在較大差異，因此很有可能產(chǎn)生多而無效的 “意大利面碗效應(yīng)”，成為中國對外合作減貧中需要應(yīng)對的重要問題。

（三）中國對外合作開發(fā)能力尚待提升

無論從受助國政府治理能力和市場效率，還是從合作減貧資源的碎片化狀況來看，中國對外合作減貧面臨多重挑戰(zhàn)，因而對中國對外援助和跨國投資能力建設(shè)提出了更高的要求，然而從目前的實(shí)際狀況來看，仍然存在一定的差距。

首先，援助和投資并舉是中國與其他發(fā)展中國家共同治理貧困的主要途徑，但是由于中國新時期經(jīng)濟(jì)援外制度和企業(yè) “走出去”戰(zhàn)略發(fā)展歷程都較短，缺乏清晰的戰(zhàn)略規(guī)劃和細(xì)致的制度設(shè)計，使得兩者在國際合作開發(fā)中的功能存在交叉重疊，可能導(dǎo)致統(tǒng)籌配合缺失、權(quán)責(zé)不清等問題。其次，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是中國對外合作減貧的主要途徑，然而基建項目對生態(tài)環(huán)境尤其是環(huán)境承載力較低的貧困地區(qū)造成的影響較大，特別是2016年聯(lián)合國氣候變化 《巴黎協(xié)定》正式生效后，綠色減貧更受到全球重視，發(fā)展中國家中的 “氣候脆弱國”和 “小島嶼國”在經(jīng)濟(jì)增長的同時也更加關(guān)注環(huán)境保護(hù)，因此中國基礎(chǔ)設(shè)施外援和投資項目可能面臨更多環(huán)境評估風(fēng)險和國際爭議。第三，以教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、技術(shù)合作為依托的 “能促型”項目具有較好的減貧效應(yīng)，但與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，目前中國在這類援助和投資中份額仍然較小，增速也低于總體資金增長規(guī)模，中國對外合作開發(fā)的 “軟實(shí)力”有待加強(qiáng)。第四，中國政府和國有企業(yè)在對外合作減貧中擔(dān)當(dāng)了重要角色，但是隨著合作范圍擴(kuò)大及合作領(lǐng)域深化，僅依賴政府間雙邊合作推進(jìn)國際合作減貧將面臨籌資渠道較窄、受助國政權(quán)穩(wěn)定性和政府治理能力等問題的影響，而商業(yè)型援助和投資項目盡管也具有減貧作用，但往往面臨“利”“義”權(quán)衡問題，因此，如何融入并構(gòu)建更加有效的多邊反貧困治理體系，同時協(xié)調(diào)公益型和商業(yè)型開發(fā)資金的關(guān)系，也成為考驗中國對外合作開發(fā)能力的重要內(nèi)容。

五、有效推進(jìn)中國對外合作減貧的建議

中國以 “一帶一路”倡議為基礎(chǔ)構(gòu)建新型南南合作減貧機(jī)制，借助援助和投資雙重途，政府和市場雙重力量積極分享和推廣中國減貧經(jīng)驗，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)構(gòu)建開發(fā)式合作減貧機(jī)制，為全球貧困治理貢獻(xiàn)中國力量。然而，中國在推進(jìn)對外合作減貧的過程中依然面臨諸多挑戰(zhàn)，對此，未來應(yīng)深化以下幾方面的工作：

首先，需要完善援助和投資相結(jié)合的多渠道合作融資模式，構(gòu)建完整的對外援助和跨國投資法律體系，厘清兩者在對外合作開發(fā)中的目標(biāo)和功能邊界，規(guī)劃其在不同發(fā)展中國家的定位和布局，提升中國對外合作開發(fā)的有效性。其次，平衡基礎(chǔ)設(shè)施減貧與其他減貧方式之間的關(guān)系，提高中國在國際合作減貧中的 “軟實(shí)力”，就目前來看，需要對已有的合作開發(fā)模式進(jìn)行動態(tài)改進(jìn)，在貫徹 “綠色減貧”理念的基礎(chǔ)上，適度減調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施援助及投資增長規(guī)模，同時增加 “能促型”減貧資金和項目比重。第三，提升中國在國有、私人和國際多邊組織減貧資金使用和項目運(yùn)作中的協(xié)調(diào)能力，構(gòu)建 “弘義融利、開放包容”的對外合作開發(fā)體系。一方面需要妥善處理各類不同來源減貧資金的 “利”“義”關(guān)系，在擔(dān)當(dāng) “大國責(zé)任”的同時維護(hù)自身的海外利益；另一方面需要改變過去 “重雙邊、輕多邊”的減貧思維，與包括世界銀行、聯(lián)合國、各地區(qū)性開發(fā)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的國際多邊組織及非政府組織對話溝通，在 “一帶一路”框架內(nèi)積極協(xié)調(diào)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行和絲路基金等新型開發(fā)機(jī)構(gòu)與原有國際減貧體系的關(guān)系，發(fā)揮新組織的積極作用，構(gòu)建開放包容的合作開發(fā)體系。第四，加強(qiáng)中國與不同發(fā)展中國家在政府治理能力和市場制度建設(shè)中的相互交流，提升合作開發(fā)的可持續(xù)性，中國援助及投資的減貧效果不僅與資金、技術(shù)、人員和物資往來的數(shù)量有關(guān)，也與受助國和東道國的政府治理有效性和市場制度完善性相關(guān)，中國應(yīng)加強(qiáng)與發(fā)展中國家之間的反腐敗合作和執(zhí)政能力交流，提升欠發(fā)達(dá)國家的政府公共管理水平，規(guī)范市場體系建設(shè)，通過制度領(lǐng)域的交流互鑒來推動更加持續(xù)有效的合作減貧。

[注 釋]

①按照每人每年2 300元（2010年不變價）計算，數(shù)據(jù)來自國家 統(tǒng)計局 《2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。