落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策與建立扶貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制

趙志君 蘭克林

全面建成小康社會(huì)的扶貧目標(biāo)和任務(wù)

改革開放以來，我國成功地走出了一條中國特色社會(huì)主義道路，發(fā)揮了市場在配置資源中的決定作用和政府積極作用，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)高增長奇跡。我國國內(nèi)生產(chǎn)總值在世界上的位次從1978年的第十位提高到2010年的第二位，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值從1980年187個(gè)國家和地區(qū)中的162位，上升到2017年185個(gè)國家和地區(qū)中的第74位。1980年我國和印度的人均GDP幾乎在同一水平上（中國309美元，印度275美元），但到2017年我國（8583美元）已是印度的4.3倍。

經(jīng)濟(jì)成功的一個(gè)直接結(jié)果就是貧困人口的大幅度下降。按2010年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，全國貧困人口在2010年已經(jīng)下降到2688萬人，貧困發(fā)生率下降到2.8%。然而，當(dāng)時(shí)我國自己制定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)偏低。1986年我國的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為206元；2007年貧困線為785元，低收入標(biāo)準(zhǔn)為1067元；2008年我國的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和低收入標(biāo)準(zhǔn)合而為一，國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)被確定為1067元，2009、2010年分別調(diào)整為1196元和1274元，而聯(lián)合國和世界銀行提出的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是日均1.25美元。按照中國當(dāng)時(shí)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，只能滿足最低限度的生存需求，離廣大人民群眾的美好生活和發(fā)展需求還有很大距離。2011年中共中央決定將國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到農(nóng)民人均純收入2300元（2010年不變價(jià)），比1274元的原標(biāo)準(zhǔn)提高了80%。按照當(dāng)年9月1日的匯率標(biāo)準(zhǔn)換算，這一貧困線相當(dāng)于年收入360美元，即每人每天1美元，雖然其名義值仍然低于聯(lián)合國和世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)，但按照國際購買力平價(jià)，這個(gè)扶貧標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于日均1.8美元，超過了聯(lián)合國和世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)。在新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，2010年貧困人口數(shù)量從原標(biāo)準(zhǔn)下的2688萬人上升到16566萬人。雖然2011年貧困人口減少了4328萬，但2012年新上任的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人仍然要面對(duì)12238萬貧困人口，在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，攻堅(jiān)壓力之大是不言而喻的。

2013年11月，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧的概念，他指出“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！?2013年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出了以建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制為核心的六項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新和十項(xiàng)重點(diǎn)工作。2015年6月在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出了“六個(gè)精準(zhǔn)”的要求和“四個(gè)一批”的舉措：“扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法，出實(shí)招、見真效。······要因地制宜研究實(shí)施‘四個(gè)一批’的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，即通過扶持生產(chǎn)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧?！?/p>

2015年11月，習(xí)近平總書記進(jìn)一步提出了“六個(gè)精準(zhǔn)、五個(gè)一批”的扶貧工作思路，即通過扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批、易地搬遷安置一批、生態(tài)保護(hù)脫貧一批、教育扶貧脫貧一批、低保政策兜底一批，確保未來五年使中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下七千多萬農(nóng)村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部脫帽，到2020年穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，農(nóng)村貧困人口義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障；同時(shí)實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。

本文的主要任務(wù)是根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的扶貧工作進(jìn)展情況和存在問題，結(jié)合我們的實(shí)地調(diào)研，在對(duì)扶貧工作現(xiàn)狀評(píng)估的基礎(chǔ)上，提出政策建議。

貧困狀況的地區(qū)差異和財(cái)政專項(xiàng)資金使用不夠精準(zhǔn)的問題

按照每人每年2300元（2010年不變價(jià)）的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，各省市自治區(qū)每年都根據(jù)物價(jià)水平對(duì)當(dāng)?shù)氐呢毨Ь€進(jìn)行調(diào)整，全國范圍內(nèi)看，2018年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)價(jià)是3500元左右。2017年末農(nóng)村貧困人口下降到了3046萬人，比上一年末減少1289萬人，貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至2017年的3.1%。

從區(qū)域結(jié)構(gòu)上看，東、中、西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口全面減少，大部分省、自治區(qū)的農(nóng)村貧困發(fā)生率基本上都下降至10%以下，但中西部地區(qū)的貧困人口發(fā)生率明顯高于東部地區(qū)。2017年東部地區(qū)農(nóng)村貧困人口300萬人，比上年減少190萬人；中部地區(qū)農(nóng)村貧困人口1112萬人，比上年減少482萬人；西部地區(qū)農(nóng)村貧困人口1634萬人，比上年減少617萬人。2017年農(nóng)村貧困發(fā)生率降至3%及以下的省份有19個(gè)，包括北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、湖北、廣東、重慶等。另外12個(gè)省、自治區(qū)的貧困發(fā)生率在3%以上。貴州、新疆和西藏位列前三，貧困發(fā)生率仍然在12%以上。到2017年底仍然有334個(gè)深度貧困縣的貧困發(fā)生率達(dá)11%，110個(gè)縣的貧困發(fā)生率超過18%， 16000多個(gè)村貧困發(fā)生率超過了20%。

為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》精神，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口全部脫貧，從2016年開始中央財(cái)政進(jìn)一步加大了對(duì)扶貧工作的支持。中央財(cái)政提供專項(xiàng)扶貧資金在2015年460.90億元的基礎(chǔ)上，2016、2017、2018年中央財(cái)政每年新增專項(xiàng)資金200億元，比上年分別增長43.4%、30.3%和23.2%。2018年中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)助地方財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金增加到1060.95億元。（見表1）

從專項(xiàng)資金的分配看，中央充分考慮了各個(gè)地區(qū)的差異和對(duì)扶貧資金的需要，資金分配明顯偏向貴州、新疆、西藏、云南、甘肅和四川等中西部地區(qū)。

雖然扶貧工作取得了巨大進(jìn)展，但根據(jù)國家審計(jì)署對(duì)21個(gè)省的312個(gè)貧困縣（含114個(gè)深度貧困縣）的2500多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8000多個(gè)行政村的抽查，在落實(shí)“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”工作部署方面還存在很大偏差，一些地方的扶貧工作存在嚴(yán)重的形式主義、弄虛作假、違反中央八項(xiàng)規(guī)定的現(xiàn)象。第一，扶貧對(duì)象不精準(zhǔn)。有的縣將扶貧資金投向企業(yè)、合作社和大戶，未與貧困戶利益掛鉤。第二，資金使用不精準(zhǔn)。有的縣將產(chǎn)業(yè)扶貧資金等直接發(fā)放給貧困戶，沒有做到?？顚Ｓ茫贿€有的縣將扶貧資金用于景觀修建、外墻粉飾等；有的縣在易地扶貧搬遷范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)層層加碼，造成資金缺口嚴(yán)重，無法完成原定任務(wù)；25個(gè)縣的19億元未按規(guī)定納入統(tǒng)籌整合范圍；23個(gè)縣納入統(tǒng)籌整合的70多億元實(shí)際仍?？顚Ｓ?；4個(gè)縣將已挪作他用的1.8億元納入統(tǒng)籌整合范圍，影響數(shù)據(jù)真實(shí)性。第三，措施到戶不精準(zhǔn)。還有的縣存在虛報(bào)脫貧數(shù)據(jù)等問題。96個(gè)地區(qū)建檔立卡數(shù)據(jù)不夠完整、準(zhǔn)確，真正的貧困戶未按規(guī)定享受助學(xué)金、危房改造補(bǔ)貼；23個(gè)地區(qū)易地扶貧搬遷規(guī)劃不合理、配套不齊全；30個(gè)地區(qū)脫貧標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)或未按規(guī)范驗(yàn)收，將一些“兩不愁、三保障”未落實(shí)的貧困人口認(rèn)定為脫貧。此外，部分扶貧資金和項(xiàng)目監(jiān)管仍較粗放，有28.11億元被騙取、套取或挪用，舉借的11.75億元閑置，還有261個(gè)項(xiàng)目（投資2.88億元）長期閑置或未達(dá)目標(biāo)。

表1 歷年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金(單位：萬元)

金融“惠民政策”執(zhí)行中的偏差

農(nóng)牧區(qū)貧困家庭收入單一，收入主要依靠傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)和打點(diǎn)零工。脫貧攻堅(jiān)涉及大量保障民生工程，堅(jiān)持推行惠民政策的實(shí)施，讓各族群眾不斷增強(qiáng)獲得感、幸福感，對(duì)邊疆農(nóng)牧區(qū)興邊富民戰(zhàn)略尤其重要。然而，脫貧攻堅(jiān)涉及政府、家庭、銀行各個(gè)層面，一些惠民政策在實(shí)行過程中出現(xiàn)了偏差，存在產(chǎn)生新的貧困的隱患。下面，我們以新疆新源縣克孜勒金格勒村為例，分析扶貧攻堅(jiān)工作中存在的問題。

截至2017年10月底，新疆新源縣克孜勒金格勒村共有農(nóng)牧民385戶、1320人、291棟房屋，其中貧困戶52戶、195人，占比13.51%（2016年貧困標(biāo)準(zhǔn)3026元）；25歲至55歲的農(nóng)牧民多數(shù)靠打零工賺點(diǎn)生活費(fèi)，維持家庭開支。人均年收入10480元，人均飼草飼料耕地15.56畝，農(nóng)牧民定居房103棟，農(nóng)村安居房42戶，自建房116棟；農(nóng)牧民貸款數(shù)額達(dá)1440多萬元，戶均3.74萬元，人均1.1萬元，95.5%以上的居民生存離不開貸款；人均貸款額1.09萬元，貸款方式是信用或聯(lián)保，用途于生產(chǎn)資料經(jīng)營，期限1-3年，利率均是執(zhí)行國家規(guī)定利率的2倍以上、4倍以內(nèi)。

表2 2018年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配表 (單位：萬元)

該村49.24%的勞動(dòng)力常年在家進(jìn)行季節(jié)性勞動(dòng)，非季節(jié)性剩余勞動(dòng)力基本都閑置在家，只有7.8%的勞動(dòng)者外出務(wù)工；隨著牲畜、化肥、種子等生產(chǎn)成本越來越高，一些牧民不得不出賣自己的牛、羊等生產(chǎn)資料。

解決農(nóng)牧民貸款、幫助農(nóng)牧民發(fā)展生產(chǎn)本來是金融扶貧的一項(xiàng)重要舉措，但現(xiàn)在又成為一些農(nóng)牧民返貧的主要原因之一，而且這種現(xiàn)象帶有普遍性。以牧民阿布德熱西提·依贊一家為例，該牧民世代居住在克孜勒金格勒村，2011年初家庭尚有資產(chǎn)大約20多萬元，其中生產(chǎn)資料牛、羊、馬和土地約10萬元，房產(chǎn)和圈舍折合約10萬元，無任何外債?，F(xiàn)在家中共六口人，四個(gè)子女中兩個(gè)女兒已工作，另有一子一女仍是在校學(xué)生。兩個(gè)打工子女，除去個(gè)人日常支出，每人每月只剩下200-300元，每年可供家庭開銷之用的可支配收入6500余元，但每年的生活必需品支出1萬余元，入不敷出。2011年5月獲得國家富民安居房補(bǔ)貼7.7萬元，因資金不足又以生產(chǎn)經(jīng)營方式貸款5萬元，合計(jì)花費(fèi)12.5萬余元修建安居房和牲畜圈舍。因有5萬元的貸款，該家庭每年要償還貸款利息4200元，貸款到期后還面臨5萬元本金無力償還的問題，每年靠借新還舊的循環(huán)貸款方式維持。目前阿布德熱西提·依贊家庭資產(chǎn)有9萬多元，其中房屋和圈舍折合約7萬元，耕地面積約40畝。

幸運(yùn)的是，在金融“訪惠聚”（訪民情、惠民生、聚民心）工作組的推動(dòng)下，2017年7月17日，40戶建檔立卡貧困戶124.9萬元的“養(yǎng)殖貸款”變成了“兩免一補(bǔ)”小額扶貧貸款，貸款利率從8.4%降至基本利率4.35%，以后每年產(chǎn)生的10.4萬元利息由縣財(cái)政支付，即40戶牧民使用了124.9萬元的無息貸款。阿布德熱西提·依贊一家是政策受益者，他們的生產(chǎn)資料短期貸款現(xiàn)在已轉(zhuǎn)變小額脫貧貸款，并享有利息減免政策，但到期后仍欠貸款本金5萬元。如何償還貸款本金，是否又會(huì)產(chǎn)生新的貧窮，已經(jīng)是脫貧攻堅(jiān)深層次要考慮并解決的問題。

像阿布德熱西提·依贊這樣因建房貸款導(dǎo)致貧窮的約占整個(gè)村組貧困人口半數(shù)以上。這種建房貸款行為并不是牧民因?yàn)樯鎲栴}采取的不得已而為之的行為，在很大程度上，是從惠民建房政策執(zhí)行過程中衍生出來的問題，政府、銀行和牧民都有責(zé)任。

關(guān)于建立扶貧攻堅(jiān)長效機(jī)制的思考

（一）轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新思想觀念

一些基層干部，仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期簡單粗暴、行政命令等家長式的工作方法，不做實(shí)際調(diào)查研究，一味為完成上級(jí)的工作而完成任務(wù)，老辦法、新辦法、硬辦法、軟辦法都統(tǒng)統(tǒng)用上，工作好累好辛苦，得不到群眾的認(rèn)可和上級(jí)的理解，使很多惠民工程流于形式，政策執(zhí)行不到位，未實(shí)現(xiàn)國家賦予的脫貧幫扶目標(biāo)，導(dǎo)致一些基層矛盾和問題已越來越突出。

基層組織要正確宣傳報(bào)道攻堅(jiān)脫貧意義，采取各項(xiàng)具體措施和不同方式，堅(jiān)持不懈地做好和宣傳好黨和國家對(duì)農(nóng)牧民脫貧、惠民的各項(xiàng)政策，讓農(nóng)牧民切實(shí)體會(huì)到黨和政府關(guān)懷的同時(shí)，也讓他們懂得只有依靠自身努力才能從根本上擺脫貧困。要幫助他們分析貧困原因，借助外力挖掘自身潛力，引導(dǎo)他們牢固樹立自強(qiáng)自立、勤勞治貧的思想，調(diào)動(dòng)主觀能動(dòng)性，開發(fā)內(nèi)動(dòng)力，使他們自覺主動(dòng)配合惠民工程自發(fā)組織發(fā)展生產(chǎn)，改善生活質(zhì)量。

基層干部只有真正把農(nóng)牧民利益置于心中，做到“以事理和法理服人、以感情感化人、以文化創(chuàng)新激勵(lì)人、以脫貧致富振奮人”，才能準(zhǔn)確把握群眾工作的重點(diǎn)。真正做到體恤民情、以人為本、權(quán)為民所用、利為民所謀，避免黨和國家惠民政策變成傷民工程，甚至敗家工程。

（二）提升長效基本保障功能

社會(huì)保障制度作為一種收入再分配手段，是為了滿足人民基本的物質(zhì)文化需求，事關(guān)廣大社會(huì)成員的切身利益和積極性的發(fā)揮，必須要考慮增進(jìn)公平與提高效率的有機(jī)結(jié)合。建議完善三項(xiàng)社會(huì)保障制度，作為基層組織績效考核重要指標(biāo)。一是進(jìn)一步細(xì)化面向農(nóng)牧民貧困人口的最低生活保障制度，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測考核機(jī)制，對(duì)現(xiàn)有貧困人口中要通過一定技術(shù)含量的甄別，將之公開公正地納入社會(huì)救助范圍。二是強(qiáng)化和提高農(nóng)牧民合作醫(yī)療保障制度和保障范圍，增加農(nóng)牧民公共衛(wèi)生支出，建立農(nóng)牧民醫(yī)療救助制度，防止農(nóng)戶因病返貧和因貧失醫(yī)。三是建立農(nóng)牧業(yè)補(bǔ)貼保障制度，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢下，需要建立健全有效糧食、牧業(yè)生產(chǎn)過程補(bǔ)貼機(jī)制，增加社會(huì)占用量份額。

（三）提高農(nóng)牧民的科技文化素質(zhì)，培育發(fā)展新動(dòng)能

現(xiàn)在黨和國家的脫貧攻堅(jiān)政策陸續(xù)到位，全社會(huì)力量踴躍為貧困戶捐物捐資，少數(shù)貧困戶存在嚴(yán)重依賴思想，甚至少數(shù)人認(rèn)為，國家為貧困戶發(fā)放財(cái)物是理所當(dāng)然的。一些農(nóng)牧民依靠國家的建房補(bǔ)貼資金，借巨資翻蓋住房，純屬攀比心理。借債建房行為比較盲目，沒有充分考慮家庭實(shí)際情況，盲目拔高住房標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大建房面積；在無力還房貸的情況下，每年不得不想盡一切辦法，變賣生產(chǎn)資料，通過民間高利貸等方式償還貸款本金和高額利息，依靠再貸款維持生存，逐漸導(dǎo)致家庭一步步走向貧困。有的農(nóng)牧民定居后，不滿意定居點(diǎn)，借款購房、租房搬遷到縣城，使經(jīng)濟(jì)本來十分拮據(jù)的家庭雪上加霜，這部分特例屬于思想依賴國家的扶持。

決定生產(chǎn)力因素是生產(chǎn)者、生產(chǎn)資料和勞動(dòng)對(duì)象。農(nóng)牧區(qū)貧困人口文化素質(zhì)較低，思維觀念還停留在自給自足的自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期，沒有發(fā)展動(dòng)力，安于現(xiàn)狀；主觀脫貧意識(shí)較差，缺乏危機(jī)感和創(chuàng)新精神，難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)的生產(chǎn)方式，缺乏適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的謀生技能。

針對(duì)這些問題，首先要加強(qiáng)生產(chǎn)者的能力培育，每個(gè)家庭要培養(yǎng)一名大學(xué)生或有一定技術(shù)的成員，每個(gè)村組要有信念堅(jiān)強(qiáng)和經(jīng)驗(yàn)豐富的帶頭人，通過出臺(tái)優(yōu)惠政策引導(dǎo)各類人才回鄉(xiāng)或扎根在基層，逐步成為扎根基層精準(zhǔn)脫貧引路人、致富能手帶頭人。其次，要培育“造血”功能，開展科技脫貧致富。各級(jí)政府應(yīng)下大力氣加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)的投入，開展農(nóng)牧民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，使大多數(shù)農(nóng)牧民都掌握一至二項(xiàng)實(shí)用技術(shù)和操作技能，以發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化為主，以市場為導(dǎo)向，以農(nóng)牧產(chǎn)品為原料，加工或提供原材料為主具有地方特色的支柱產(chǎn)業(yè)，通過特色產(chǎn)品輻射村組基地建設(shè)，通過基地建設(shè)建立每個(gè)家庭生產(chǎn)銷售網(wǎng)絡(luò)。

（四）改革農(nóng)村信貸體制

當(dāng)前農(nóng)牧民缺乏住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、土地承包經(jīng)營權(quán)貸款等抵押法律文書，出現(xiàn)融資難的現(xiàn)實(shí)問題，惠農(nóng)政策仍然難解農(nóng)牧民“貸款難”的問題，目前農(nóng)牧區(qū)融資渠道僅靠農(nóng)村信用合作社發(fā)放貸款，普遍采用五戶至十戶農(nóng)牧民信用聯(lián)保貸款，這也是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社不得已而為之的發(fā)放貸款方式，違背貸款常識(shí)，甚至是自欺歁人，進(jìn)一步惡化了整個(gè)農(nóng)牧區(qū)的金融信用環(huán)境。主要表現(xiàn)在，一是只顧眼前利益，為創(chuàng)表面業(yè)績，提高利率，借新還舊，以貸收息，沉淀大量不良貸款轉(zhuǎn)為賬面正常貸款后，形成事實(shí)上的隱形不良貸款。二是直接轉(zhuǎn)嫁為信貸風(fēng)險(xiǎn)，有的地方政府為盲目追求政績和規(guī)模效應(yīng)，過度擴(kuò)張，采取多種方式大量套取信貸資金，貸款用途不真實(shí)，抵押物無權(quán)證，擔(dān)保無效力，借貸雙方每年采用借貸還貸方式循環(huán)周轉(zhuǎn)，在償還貸款本息前提下，難以取得農(nóng)牧民信貸扶貧的效果。

當(dāng)前，邊疆農(nóng)村信貸資金呈“啞鈴”原理，一端是黨和國家的各項(xiàng)惠民資金，一端是農(nóng)村信用合作聯(lián)社等信貸資金沉淀，舉起中間杠桿是急需信貸支持的貧困客戶群體，資金在“啞鈴”杠桿中循環(huán)，對(duì)農(nóng)牧民來說舉起“啞鈴”的目的是強(qiáng)身健體，脫貧惠民資金和農(nóng)村信用合作社信貸資金能否發(fā)揮杠桿平衡的作用，能否達(dá)到預(yù)期目的，關(guān)鍵在于制度設(shè)計(jì)和實(shí)施。

定位金融扶持主體，立足服務(wù)“三農(nóng)”的工作核心。采用農(nóng)牧民家庭各項(xiàng)數(shù)據(jù)的大數(shù)據(jù)集中分類管理的模式，準(zhǔn)確定位客戶精準(zhǔn)信息，用現(xiàn)代科技手段完善防控風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)新更適合農(nóng)牧民群體的金融服務(wù)模式，立足服務(wù)“三農(nóng)”范疇。大力發(fā)展郵政儲(chǔ)蓄銀行、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)牧民資金互助社等多家金融機(jī)構(gòu)，來解決“三農(nóng)”融資難問題。

反哺農(nóng)牧民，助力脫貧責(zé)任。當(dāng)前在農(nóng)牧區(qū)金融機(jī)構(gòu)單一，僅靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作社機(jī)構(gòu)，在政策性高存貸差的保護(hù)下，效益利潤逐年大幅增加，在農(nóng)牧民實(shí)體經(jīng)濟(jì)的客戶群體中居于優(yōu)勢地位。由于利率“非市場化”，造成系統(tǒng)壟斷暴利的同時(shí)，降低了金融體系的效率，針對(duì)農(nóng)牧民產(chǎn)生諸多社會(huì)問題，解決所有這些問題的思路和核心就是建議各級(jí)政府清理金融機(jī)構(gòu)“沙漏”的巨大利潤，反哺農(nóng)牧民，助力社會(huì)脫貧，履行社會(huì)責(zé)任和義務(wù)，徹底消化因疾病、上學(xué)、建房等原因負(fù)債的家庭。

完善小額信用貸款機(jī)制?，F(xiàn)在農(nóng)牧民小額信貸沒有依靠市場機(jī)制建立，沒有遵循金融市場規(guī)章運(yùn)行，解決途徑首先是要摸清低收入人群底數(shù)，把有創(chuàng)業(yè)愿望、貧困戶和特殊人群及時(shí)納入脫貧小額貸款范圍。其次，探索性地將脫貧小額貸款與合作社組織聯(lián)合開展脫貧工作，建立“合作社+農(nóng)戶”的會(huì)員機(jī)制，農(nóng)戶向合作社入股，成為合作社會(huì)員，合作社再為農(nóng)戶貸款擔(dān)保，使合作社與農(nóng)戶之間建立不可撤銷的有經(jīng)濟(jì)利益的契約關(guān)系，再設(shè)立股份制的擔(dān)保公司，為政策性農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的貸款提供商業(yè)性擔(dān)保。第三，完善防止干預(yù)和監(jiān)督管理系統(tǒng)，防止地方政府過多干預(yù)小額信用貸款，直接干預(yù)幫助農(nóng)牧民的貸款減免，后果是極大地破壞了農(nóng)牧民的信用，又使部分目標(biāo)群體對(duì)金融信貸產(chǎn)成了豁免預(yù)期。同時(shí)建立合理的內(nèi)外部監(jiān)督管理制度和信息系統(tǒng)，建立具有有效約束機(jī)制和工作競爭機(jī)制的小額信貸監(jiān)督管理體制。