對(duì)桃花江森林公園生態(tài)旅游項(xiàng)目PPP融資的思考

石藍(lán)江，姚 悅，喬玉洋

（南京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 引言

PPP融資模式是指政府吸引社會(huì)資本合作，來就共同目標(biāo)達(dá)成協(xié)議，在降低風(fēng)險(xiǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)利益共享的方式[1]。PPP 模式不僅可以通過調(diào)動(dòng)社會(huì)資本減輕政府融資壓力，還能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率。桃花江國家森林公園生態(tài)旅游項(xiàng)目是湖南省唯一入選的林業(yè)領(lǐng)域第一批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目[2]。由于林業(yè)領(lǐng)域本身的融資困難[3-4]，為了起到示范性作用從而在將來引入更多的PPP 項(xiàng)目，林業(yè)主管部門在桃花江國家森林公園項(xiàng)目的建設(shè)中，將會(huì)緊密對(duì)接財(cái)政、發(fā)改、金融機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的前期費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助[5]。在這樣的背景下，項(xiàng)目在2017 年的兩次招標(biāo)均以失敗告終。這個(gè)中原因發(fā)人深思，對(duì)其進(jìn)行分析思考具有重要的實(shí)踐意義。

2 項(xiàng)目概況

桃花江國家森林公園建于湖南省益陽市桃江縣，地處長沙至張家界之間。桃花江森林公園生態(tài)旅游PPP項(xiàng)目包括桃花江國家森林公園及其周邊地區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營。項(xiàng)目規(guī)劃總面積175.8 km2，涉及3個(gè)國有林場(chǎng)和3個(gè)部分村域集體林區(qū)。項(xiàng)目預(yù)計(jì)增加66.67 hm2用地，總投資14.7 億元，依托自然風(fēng)貌與森林氧吧特色，致力于將整個(gè)園區(qū)打造成旅游、度假、休閑的綜合體。餐飲住宿配套設(shè)施的完善也將增加外地客流量和消費(fèi)，還能推廣桃江縣特色文化，吸引資金及產(chǎn)業(yè)流入。

項(xiàng)目合作期25年，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期3年時(shí)間，采用BOT 模式，政府與社會(huì)資本雙方出資額占比為1∶9，資本金占其中的30%，融資成本會(huì)根據(jù)銀行同期基準(zhǔn)利率向上浮動(dòng)30%。ROI 按7% 的比率，采用使用者付費(fèi)以及不超過65% 的政府缺口補(bǔ)助兩者相結(jié)合的回報(bào)方式。

項(xiàng)目于2017 年進(jìn)行了兩次招標(biāo)，均因社會(huì)資本參與者較少、參與熱情低而以失敗告終。直至2018年4月30日，社會(huì)資本采購步驟才宣告完成，中標(biāo)方為江西省建工集團(tuán)有限公司、中城投集團(tuán)第八工程局有限公司和北京華錄樂動(dòng)旅游有限公司聯(lián)合體。目前，合同的談判已達(dá)成，相關(guān)的前期工作也已經(jīng)準(zhǔn)備完畢。由于中央對(duì)PPP 項(xiàng)目庫的清理，2018 年4 月該項(xiàng)目暫停實(shí)施，2019 年將重新啟動(dòng)。

3 項(xiàng)目招標(biāo)困境的原因分析

3.1 項(xiàng)目知名度較低

湖南省擁有豐富的森林旅游資源，截至2016年3 月，全省國家森林公園已達(dá)29 個(gè)。而桃花江國家森林公園2008 年才批準(zhǔn)設(shè)立，起步時(shí)間相對(duì)較晚；更為關(guān)鍵的是，由于益陽市與張家界市距離較近，因此張家界森林公園與天門山森林公園都屬于其周邊地區(qū)相似區(qū)位和等級(jí)的森林公園。而這兩者由于知名度高，更加吸引外地游客。數(shù)據(jù)表明，相比較市場(chǎng)上較多且較為強(qiáng)勢(shì)的同類產(chǎn)品，桃花江國家森林公園生態(tài)旅游項(xiàng)目面臨較大的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，未來短期收益不容樂觀。此外，作為湖南省首個(gè)森林公園生態(tài)旅游方面的林業(yè)PPP融資項(xiàng)目，缺乏可供借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和項(xiàng)目案例，使得該項(xiàng)目操作實(shí)施的不確定因素較多。因此，不少外地企業(yè)基于對(duì)該地森林資源、地形環(huán)境等客觀要素的主觀熟悉不足，以及對(duì)PPP 項(xiàng)目在林業(yè)領(lǐng)域運(yùn)行案例的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)匱乏，往往會(huì)慎重考慮，不敢貿(mào)然出手。此類原因也普遍反映在全國其他林業(yè)項(xiàng)目上。相反，一些本地企業(yè)由于地理優(yōu)勢(shì)往往會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亓謽I(yè)項(xiàng)目壟斷，不利于在更大范圍廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)資金和機(jī)制。

3.2 行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大、預(yù)期收益不定

由于桃花江森林公園地處丘陵地區(qū)，夏秋多旱，暑熱期長，加上林內(nèi)可燃物的不斷累積，森林火災(zāi)發(fā)生的可能性加大。同時(shí)，森林中蟲害種類繁多，成因復(fù)雜難以辨認(rèn)，然而其發(fā)生與發(fā)展速度迅猛，也加大了除害的難度。此外，桃花江森林公園易受極端天氣的影響，發(fā)生旱澇災(zāi)害等的情況時(shí)有發(fā)生。這些風(fēng)險(xiǎn)直接影響了桃花江森林公園生態(tài)旅游PPP 項(xiàng)目的預(yù)期收益。林業(yè)項(xiàng)目諸如此類的不確定因素，都增大了項(xiàng)目投資預(yù)期收益不確定的風(fēng)險(xiǎn)，讓社會(huì)資本望而卻步，PPP融資在林業(yè)項(xiàng)目上舉步維艱。

3.3 資格預(yù)設(shè)不合理、準(zhǔn)入條件偏高

分析桃花江森林公園生態(tài)旅游PPP 項(xiàng)目前兩次預(yù)審文件對(duì)社會(huì)資本的要求，第一次預(yù)審報(bào)告中，申請(qǐng)人所具備凈資產(chǎn)的最低限額是人民幣8億元，同時(shí)還應(yīng)具有5 億元以上的自有資金或10 億元以上銀行資信證明，顯然條件門檻過高；第二次預(yù)審公告對(duì)投融資能力要求有所降低，凈資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)降為6億元，同時(shí)只需擁有自有資金2億元以上或8 億元以上的銀行資信證明，門檻依然不低。實(shí)踐表明，準(zhǔn)入條件的過高，使得相當(dāng)多的企業(yè)尤其是一些投資意愿強(qiáng)烈的民營企業(yè)以及中小企業(yè)很難達(dá)到要求，從而失去了參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。

3.4 法律制度不完善、投資者權(quán)益難以保障

一方面，PPP模式在廣泛鋪攤、加速推進(jìn)，另一方面則是國家層面的權(quán)威立法還未出臺(tái)，而僅有的一些部門規(guī)章制度之間存在矛盾分歧，客觀上阻礙了PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。此外，PPP項(xiàng)目合作期可能長達(dá)十幾年甚至幾十年，過長的合作年限中若有森林資源新型保護(hù)政策出臺(tái)，難免會(huì)阻礙項(xiàng)目發(fā)展，同時(shí)長期合同中一些漏洞也更容易漸漸暴露出來，因此合同約定不清導(dǎo)致法律糾紛的可能性也將大大提高。項(xiàng)目合作實(shí)踐中，也有可能發(fā)生因地方政府換屆導(dǎo)致一些約定不被下屆負(fù)責(zé)人認(rèn)可的情況，這對(duì)于期限相對(duì)較長的林業(yè)PPP項(xiàng)目而言，在社會(huì)資本方已投入相當(dāng)比例的資金情況下，其權(quán)利將難以得到法治化保障。

3.5 PPP全國清庫、項(xiàng)目前景存疑

隨著PPP 入庫項(xiàng)目在2016 年后的大幅增加，一些新的問題也隨之發(fā)生，一些地方政府僅把PPP當(dāng)成變相融資工具，做出濫用PPP 模式向社會(huì)資本承諾收益回報(bào)等行為。自2017 年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP） 綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》 起，國家開始清除大量不符合規(guī)定的PPP項(xiàng)目。據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示，截至2018 年4 月，各地累計(jì)清理退出項(xiàng)目庫的項(xiàng)目多達(dá)1 695 個(gè)、涉及投資額1.8 萬億元。此后，財(cái)政部又發(fā)布了一系列文件，對(duì)金融服務(wù)企業(yè)參與PPP 項(xiàng)目做出了嚴(yán)格的規(guī)定與限制。這些都使部分企業(yè)不看好PPP項(xiàng)目特別是林業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

4 對(duì)策建議

4.1 利用媒體宣傳，借鑒成功案例

首先，要擴(kuò)大宣傳，增加項(xiàng)目社會(huì)關(guān)注度。建議廣泛借助報(bào)紙、廣播、電視特別是新媒體的力量，宣傳策劃一些專題活動(dòng)或者娛樂活動(dòng)，全面提升桃花江深林公園生態(tài)旅游等林業(yè)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)的宣傳力、知名度和影響力。其次，要充分論證，面向?qū)＜医柚墙枇Α＝ㄗh有組織地邀請(qǐng)PPP項(xiàng)目專家學(xué)者，深入研究論證座談相關(guān)項(xiàng)目，科學(xué)制定實(shí)施方案，進(jìn)一步營造項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)的社會(huì)氛圍，以此吸引社會(huì)資本對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的投資熱情。再次，要學(xué)習(xí)借鑒，充分復(fù)制推廣外地已經(jīng)成熟的實(shí)踐案例?？紤]到項(xiàng)目在本省的案例獨(dú)一性，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)地赴外地學(xué)習(xí)考察林業(yè)向PPP 融資的成功經(jīng)驗(yàn)，有效避免再走彎路。

4.2 加強(qiáng)管理，規(guī)范行業(yè)

要切實(shí)加強(qiáng)森林火災(zāi)防范建設(shè)，完善森林防火預(yù)警機(jī)制和快速有效處置體系，注重森林消防設(shè)施投入和隊(duì)伍實(shí)訓(xùn)演練，有計(jì)劃地新建生物隔離帶增強(qiáng)林火阻隔。要切實(shí)加強(qiáng)森林蟲害防治，科學(xué)利用害蟲繁殖特點(diǎn)使用生物防治的方法進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)施易患病樹種與不易患病樹種適當(dāng)混種，來防止病害大面積傳染，平時(shí)加強(qiáng)對(duì)林木的種植栽培工作， 通過剪除病枝后焚燒掩埋等措施降低傳染源傳播。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害與極端天氣的防范應(yīng)對(duì)，努力把難以避免的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)降至最低，最大化維護(hù)和保障林業(yè)項(xiàng)目的預(yù)期收益。

4.3 降低“門檻”，優(yōu)化政策

在林業(yè)項(xiàng)目PPP 融資培育階段，要適當(dāng)降低放寬競(jìng)標(biāo)主體資格條件，積極引導(dǎo)促進(jìn)更多企業(yè)有條件、有資格且愿意參與項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)。地方政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況合理制定門檻，做好預(yù)算，不可盲目以央企、國資企業(yè)作為目標(biāo)對(duì)象。綜合考慮民營企業(yè)具有機(jī)制活、效率高等優(yōu)勢(shì)和落實(shí)中央精神、支持民營企業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，在PPP項(xiàng)目采購時(shí)應(yīng)可以給予民營企業(yè)適當(dāng)優(yōu)惠政策，創(chuàng)造相對(duì)公平的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)業(yè)績的相關(guān)要求也應(yīng)適當(dāng)做出調(diào)整。鑒于以聯(lián)合體形式參與項(xiàng)目投標(biāo)更容易達(dá)到項(xiàng)目要求，也可以增強(qiáng)競(jìng)標(biāo)實(shí)力、共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，在PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本采購中，聯(lián)合體競(jìng)標(biāo)應(yīng)該成為一種常態(tài)。但需要注意的是，聯(lián)合體內(nèi)部之間仍需要對(duì)具體權(quán)利義務(wù)合理分配并建立利益回報(bào)機(jī)制，以減少爭(zhēng)議產(chǎn)生，促進(jìn)項(xiàng)目平穩(wěn)實(shí)施。

4.4 深化認(rèn)識(shí)、完善監(jiān)管

一方面，要引導(dǎo)各級(jí)地方政府深化認(rèn)識(shí)。通過專家講座等形式學(xué)習(xí)普及PPP 融資基本知識(shí)，讓政府及其工作人員科學(xué)領(lǐng)會(huì)PPP 融資，不僅僅是一個(gè)融資方式，更是利用社會(huì)資本高效建設(shè)完善公共服務(wù)的一種全新路徑。另一方面，要完善PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系。既要保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施推進(jìn)，更要防止PPP項(xiàng)目異化變形。PPP項(xiàng)目開始前期，要進(jìn)行合理的事前監(jiān)管有效排除一些 “偽PPP 項(xiàng)目”；項(xiàng)目運(yùn)行中，監(jiān)督措施機(jī)制也要全流程到位、全環(huán)節(jié)伴隨、全方位構(gòu)建。各個(gè)部門要各司其職，避免效率低下及權(quán)利濫用。

4.5 加快立法

對(duì)PPP進(jìn)行立法是規(guī)范整個(gè)PPP運(yùn)行環(huán)節(jié)的最重要一環(huán)。只有早日構(gòu)建完善的法律體系，才能更好地保障公眾利益，增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，讓他們更好地參與建設(shè)[6]。由于PPP本身涉及了多個(gè)方面的知識(shí)儲(chǔ)備，與多個(gè)其他領(lǐng)域法律都具有交叉，這一特點(diǎn)決定了不能僅僅憑借一部法律解決所有可能出現(xiàn)的法律問題，而是要一套完備法律體系。尤其是PPP 項(xiàng)目合同多為長期合同，極易受到可變因素的影響，因此在立法時(shí)應(yīng)該明確這些風(fēng)險(xiǎn)的處理機(jī)制，盡可能減輕社會(huì)資本對(duì)未來政府失信、政策變化等的擔(dān)憂。

5 結(jié)語

雖然林業(yè)PPP項(xiàng)目的總數(shù)目前在國家整個(gè)項(xiàng)目庫占比不多，但由于其本身具有的公益性，未來PPP模式一定會(huì)在該領(lǐng)域內(nèi)推廣應(yīng)用。從此次桃花江森林公園PPP 項(xiàng)目 “一波三折” 的招標(biāo)案例中，可以汲取一些經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，也建議國家兼顧統(tǒng)籌各方利益，加快完善PPP立法規(guī)制，規(guī)范PPP操作流程，確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)最大化合作共贏。