我國(guó)集體林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)分析

張 虎

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 引言

我國(guó)集體林權(quán)改革始于1981 年，類似1978 年小崗村 “分田到戶”，當(dāng)時(shí)人民公社、生產(chǎn)隊(duì)等集體擁有林地所有權(quán)和使用權(quán)，嘗試把集體林地分給農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)管理。其后歷經(jīng)延長(zhǎng)承包期、省份試點(diǎn)等實(shí)踐，2008 年政府在全國(guó)推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，2016 年提出完善集體林權(quán)制度。這一期間重要的林權(quán)改革政策與林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，劉璨和張永亮等（2017）[1]和劉璨和劉浩等（2018）[2]做了詳細(xì)的歸納與實(shí)證研究。雖然在時(shí)間上林地改革相對(duì)田地改革似乎進(jìn)度稍慢，但此間我國(guó)林業(yè)發(fā)展同樣取得巨大成績(jī)。由于林業(yè)發(fā)展內(nèi)涵豐富而大國(guó)林業(yè)發(fā)展的根基是本國(guó)林木增加，本文以森林覆蓋率作為衡量林業(yè)發(fā)展的代理指標(biāo)。數(shù)據(jù)顯示全球森林面積20 世紀(jì)90 年代顯著減少[3]，根據(jù)新近2015年與2018年的世界森林狀況評(píng)估，全球森林面積縮減狀況仍在繼續(xù)[4]，但以1981年森林清查數(shù)據(jù)為基期，我國(guó)2013 年森林覆蓋率增長(zhǎng)了8.93%，年均增長(zhǎng)約0.27%，為世界林業(yè)做出重大貢獻(xiàn)。這一典型事實(shí)，為我們理解林權(quán)改革提供了一個(gè)視角：改革開放以來(lái)林權(quán)改革政策對(duì)促進(jìn)林業(yè)發(fā)展是有效的。政策有效理論上意味著宏觀變量具有微觀基礎(chǔ)，所以集體林權(quán)改革的實(shí)踐也是我國(guó)漸近式改革的重要經(jīng)驗(yàn)?；诖耍疚氖紫纫晕覈?guó)林權(quán)制度安排與林業(yè)發(fā)展的基本進(jìn)程為線索，分析林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的內(nèi)在關(guān)系，然后分析政府發(fā)展林業(yè)的激勵(lì)。研究結(jié)果表明，集體林權(quán)改革為我國(guó)林業(yè)發(fā)展提供了市場(chǎng)激勵(lì)，雖然地方政府偏好GDP 增長(zhǎng)，但中央政府可以利用地區(qū)增長(zhǎng)在宏觀層面保障林業(yè)發(fā)展，這為我國(guó)總體優(yōu)異的林業(yè)發(fā)展成績(jī)提供了一個(gè)解釋。本文的現(xiàn)實(shí)意義是：隨著2016 年地方政府績(jī)效考核引入生態(tài)指標(biāo)，在未來(lái)加快林權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，降低林權(quán)交易成本，將為林業(yè)發(fā)展提供更有力的市場(chǎng)動(dòng)能與更有利的政策空間。

2 林權(quán)制度與林業(yè)發(fā)展

林權(quán)作為一種具體產(chǎn)權(quán)不僅繼承了產(chǎn)權(quán)的一般屬性，如排他權(quán)、交易權(quán)及剩余索取權(quán)；同時(shí)表現(xiàn)出林業(yè)自身的特殊性，如大片林木的外部性，生產(chǎn)周期長(zhǎng)收益難以評(píng)估等，相應(yīng)地不同林地就存在公共林地、“俱樂部林地” 與個(gè)人林地等屬性，因此可以假設(shè)全社會(huì)的初始林權(quán)分布于公共（政府與集體） 和私人之間。林權(quán)所有者隨技術(shù)與經(jīng)濟(jì)約束的變化進(jìn)行所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，逐步最大化公共與個(gè)人福利，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。從我國(guó)來(lái)看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期林權(quán)的重大變革主要是由政府通過命令或指示等促成，以強(qiáng)制性制度變遷為主要特征，表現(xiàn)在土改時(shí)期山林所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分給農(nóng)戶，人民公社時(shí)期又統(tǒng)一收歸于集體[5]，形成了我國(guó)林權(quán)主要以集體擁有為主的格局?；仡櫄v史，強(qiáng)制性林權(quán)變遷對(duì)林業(yè)發(fā)展的影響主要有兩點(diǎn)：一是在分權(quán)過程中，林權(quán)難以保證安排到最有生產(chǎn)率的組織或林農(nóng)那里，在缺乏市場(chǎng)機(jī)制背景下，林業(yè)產(chǎn)出計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)變大；二是在集權(quán)過程中林權(quán)邊界變得模糊，原有經(jīng)營(yíng)者的收入分配預(yù)期被打破，導(dǎo)致生產(chǎn)積極性下降與機(jī)會(huì)主義行為，集體林業(yè)面臨公地悲劇風(fēng)險(xiǎn)。林權(quán)得不到保障與交易意愿得不到實(shí)現(xiàn)，削弱了林業(yè)發(fā)展的直接動(dòng)力，甚至不能保證簡(jiǎn)單再生產(chǎn)。根據(jù)第1 次（1973—1976 年） 與第2 次（1977—1981年） 森林清查的顯示，我國(guó)森林覆蓋率與全國(guó)森林面積分別為12.7%與1.22億hm2及12%與1.15億hm2，各自下降了7%和0.07億hm2，之所以出現(xiàn)砍多造少，耗多育少的情況，“林權(quán)不穩(wěn)，政策多變” 是一個(gè)重要原因[6]。為維持林業(yè)發(fā)展以滿足社會(huì)基本需求，只能引入外生變量增加林業(yè)產(chǎn)出，例如造林綠化、號(hào)召植樹等，但因缺少基層組織與林農(nóng)的生產(chǎn)率與信息優(yōu)勢(shì)，林業(yè)整體投入產(chǎn)出得不到保證。

改革開放后我國(guó)開始進(jìn)行集體林權(quán)改革，方法上以承包制為主。承包制是一種降低委托代理風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制設(shè)置，主要特征是產(chǎn)權(quán)所有者通過明確收入分配模式來(lái)激勵(lì)承包方，提升其積極性并抑制其機(jī)會(huì)主義行為。林權(quán)改革的起點(diǎn)是確權(quán)，由縣或縣以上政府對(duì)有明晰林權(quán)的林地頒發(fā)林權(quán)證，以保障其所有權(quán)，隨著林權(quán)收入分配理順，林業(yè)發(fā)展也逐步進(jìn)入正常軌道（中發(fā)〔1981〕 12號(hào)）。1987年，政府在林業(yè)行業(yè)全面推行承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制、廠（局） 長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和完善集體林區(qū)林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制；林權(quán)保護(hù)方面，我國(guó)對(duì)南方森林資源管理進(jìn)行專項(xiàng)治理，遏制亂砍濫伐、超量采伐，全國(guó)范圍內(nèi)的林區(qū)秩序和木材市場(chǎng)情況逐步好轉(zhuǎn)[7]，有效防止公地悲劇再次上演。至2012 年12月，全國(guó)集體林地面積中的97.7% 得到確權(quán)，約8 949 萬(wàn)農(nóng)戶拿到林權(quán)證，農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得到基本落實(shí)[8]。改革后歷次森林清查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)森林覆蓋率與全國(guó)森林面積呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)；根據(jù)最新的第八次（2009—2013） 清查，我國(guó)森林覆蓋率達(dá)21.63%，森林面積2.08億hm2；在林業(yè)天然林增長(zhǎng)方面，其面積增加了215 萬(wàn)hm2，扣除天保工程區(qū)內(nèi)的天然林新增的189萬(wàn)hm2，剩余26萬(wàn)hm2。這在一定程度上說明隨著山定了權(quán)、樹定了根、則人定了心，為林木的自然增長(zhǎng)提供了基礎(chǔ)。集體林權(quán)制度改革直接受益1億多農(nóng)戶（國(guó)辦發(fā)〔2016〕 83號(hào)），也顯示出這一時(shí)期誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷相結(jié)合的特點(diǎn)[9]。

在初始林權(quán)確權(quán)后，隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與林權(quán)所有者的變化，如何盡快地將林權(quán)配置到其時(shí)最有生產(chǎn)率的經(jīng)濟(jì)組織或林農(nóng)那里，成為促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的重要市場(chǎng)動(dòng)力。這需要建設(shè)一個(gè)林權(quán)交易市場(chǎng)，并且該市場(chǎng)的規(guī)則有利用于將交易成本降至極低[10]。市場(chǎng)的作用在于能持續(xù)地識(shí)別出目標(biāo)林權(quán)最大價(jià)值的投資者，然后通過林權(quán)交易優(yōu)化收入分配，讓市場(chǎng)在林業(yè)資本配置中起基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展。我國(guó)林權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)歷史不長(zhǎng)，總體還處于探索與完善階段。根據(jù)本文有限的檢索，部分省份交易市場(chǎng)建設(shè)從縣級(jí)開始，其后通過省內(nèi)整合為較大的區(qū)域性交易中心。以江西省的 “省級(jí)示范交易中心” 南方林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所為例，該交易所成立于2009年，整合了全省68家縣級(jí)交易機(jī)構(gòu)，圍繞區(qū)域內(nèi)林權(quán)形成林業(yè)商品、林業(yè)金融等一系列的市場(chǎng)價(jià)值挖掘與發(fā)現(xiàn)[11]。我國(guó)林權(quán)交易市場(chǎng)從無(wú)到有的建設(shè)與完善，將是推動(dòng)林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的重要市場(chǎng)動(dòng)能。

3 政府發(fā)展林業(yè)的激勵(lì)

林木增長(zhǎng)是大國(guó)林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，包括本國(guó)自然增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)引致的人造增長(zhǎng)。根據(jù)某一期間的森林覆蓋面積增長(zhǎng)=新增面積-消耗面積=新增用材林面積+新增非用材林面積-消耗面積，結(jié)合1984 年《森林法》 規(guī)定 “用材林的消耗量低于生長(zhǎng)量的原則”，說明我國(guó)林業(yè)發(fā)展除了自然力和林權(quán)改革的市場(chǎng)貢獻(xiàn)之外，還存在一個(gè)來(lái)自于政府發(fā)展林業(yè)的貢獻(xiàn)。

中央和地方政府對(duì)林業(yè)發(fā)展的關(guān)注層面不同，由于生態(tài)外部性和我國(guó)條塊管理與財(cái)政分權(quán)機(jī)制[12-13]，中央關(guān)注的是宏觀增長(zhǎng)與生態(tài)安全；地方則偏好轄區(qū)增長(zhǎng)。在宏觀層面，我國(guó)在創(chuàng)造持續(xù)40 多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的同時(shí)，生態(tài)承載壓力也日益嚴(yán)峻，缺林少綠仍然是一個(gè)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，既暴露出我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不適應(yīng)提升林業(yè)發(fā)展的需求，也暴露出林業(yè)發(fā)展方式不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的一個(gè)重要原因是地方政府直接對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行推動(dòng)：GDP 增長(zhǎng)作為升遷考核的重要指標(biāo)，引起地方官員為推動(dòng)GDP 增長(zhǎng)而進(jìn)行錦標(biāo)賽，由于科技、人力及生態(tài)的資本累積時(shí)間長(zhǎng)，目標(biāo)GDP 在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)較大，從而偏好以高碳排放的化石能源作為增長(zhǎng)動(dòng)能，以變現(xiàn)任期內(nèi)GDP 收益[14]。從林業(yè)發(fā)展方式看，地方政府關(guān)注屆內(nèi)收益的短期行為，使土地和資金成為最重要的政策工具，除非本地林業(yè)稟賦相當(dāng)豐裕[15]，轄區(qū)內(nèi)林業(yè)產(chǎn)能增長(zhǎng)引致的稅收增長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)通常高于工業(yè)品產(chǎn)能提升的稅收風(fēng)險(xiǎn)。從而在GDP增長(zhǎng)目標(biāo)與林權(quán)交易缺失條件下，完成上級(jí)交待的造林護(hù)林任務(wù)成為地方政府的理性選擇；將各地區(qū)稅收增加中的一部分進(jìn)行統(tǒng)籌，用于建設(shè)林業(yè)工程成為中央政府的理性選擇。從結(jié)果來(lái)看，我國(guó)是GDP 增長(zhǎng)率最高的國(guó)家，也是全球森林資源增長(zhǎng)最快的國(guó)家[16]，同時(shí)不少地區(qū)的污染和生態(tài)問題也日益嚴(yán)重，這不是一個(gè)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)在宏觀與地區(qū)內(nèi)部攜手增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。一個(gè)優(yōu)化辦法是通過頂層設(shè)計(jì)改變地方政府的考核方式，找到林權(quán)制度安排與地方政府發(fā)展林業(yè)的激勵(lì)相容空間，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與林業(yè)發(fā)展互促提供長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)在2016 年將生態(tài)文明建設(shè)作為地方政府的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[17-18]，這一考核方式的變化與林權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合，構(gòu)建出 “荒山變青山，青山變金山” 的政策通道，將為地方政府主動(dòng)發(fā)展林業(yè)，建設(shè)美麗中國(guó)提供重要激勵(lì)。

4 結(jié)論與展望

從我國(guó)集體林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展歷程可以觀察到，林權(quán)安排與政府行為在林業(yè)發(fā)展過程中起重要作用。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)后期林權(quán)處于模糊狀態(tài)，林業(yè)發(fā)展緩慢甚至停滯；開放后通過明晰林權(quán)調(diào)動(dòng)了林權(quán)主體的積極性，林業(yè)生產(chǎn)力也得到漸近釋放，成為林業(yè)產(chǎn)出恢復(fù)增長(zhǎng)的重要因素；在未來(lái)，一個(gè)有利于降低交易成本的林權(quán)交易市場(chǎng)將是促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?lái)源。林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)研究需要考慮政府行為的影響，在任期GDP增長(zhǎng)為主要考核指標(biāo)的央地府際關(guān)系中，地方政府主動(dòng)推動(dòng)林業(yè)增長(zhǎng)的激勵(lì)較小，引入生態(tài)考核指標(biāo)后將為地方政府積極發(fā)展林業(yè)提供激勵(lì)。

本文分析了我國(guó)林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的問題，并將政府行為納入研究框架，雖然能夠解釋我國(guó)林業(yè)發(fā)展過程中的一些典型事實(shí)，例如改革前后森林覆蓋率的變化；森林覆蓋率提升、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同部分地區(qū)環(huán)境惡化并存等現(xiàn)象，但暗含林權(quán)所有者僅對(duì)來(lái)自林權(quán)的收入做出反應(yīng)，地方政府僅對(duì)GDP 增長(zhǎng)做出反應(yīng)，這是本文的不足之處，也為進(jìn)一步的研究提供了參考方向。未來(lái)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)文明建設(shè)，林權(quán)所有者決策將包括外部收益與林權(quán)收益兩個(gè)變量，地方政府行為將至少包括GDP 增長(zhǎng)與生態(tài)存量增長(zhǎng)兩個(gè)變量，所以林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的理論分析，也可以在政府引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[19]、林業(yè)管理改革[20]中得到有益啟示。