論我國(guó)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及其管控

李國(guó)祥

摘 要 新形勢(shì)下我國(guó)糧食供給充裕，糧食安全有保障。但是，我國(guó)糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)也不容忽視。放松糧食工作、推卸糧食安全責(zé)任、濫占耕地和良田、極端災(zāi)害天氣、糧食比較效益偏低、過(guò)度和不當(dāng)利用糧食生產(chǎn)資源、大規(guī)模進(jìn)口糧食，都是糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)源，需要按照中央部署，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，將新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全保障措施落實(shí)到位。

關(guān)鍵詞 糧食安全；風(fēng)險(xiǎn)；管控；中國(guó)

中圖分類號(hào) F326 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1673-0461（2014）05-0038-06

一、引 論

為什么提出新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略（下文簡(jiǎn)稱國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略）？社會(huì)有人懷疑我國(guó)是否發(fā)生了糧食危機(jī)？在一些城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的地方，大量耕地被占用，糧田變成了工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)項(xiàng)目，更加確信我國(guó)糧食供應(yīng)將進(jìn)入到緊張時(shí)代。國(guó)際上更是經(jīng)常提出我國(guó)糧食安全危機(jī)的預(yù)警，甚至提出中國(guó)威脅論——預(yù)言中國(guó)將發(fā)生的糧食危機(jī)將威脅全球糧食安全，特別是與世界上低收入缺糧國(guó)家在國(guó)際市場(chǎng)上爭(zhēng)糧，威脅低收入缺糧國(guó)家的糧食安全。這些言論正確嗎？

實(shí)際上，2013年我國(guó)糧食總產(chǎn)量已經(jīng)突破6億噸，糧食生產(chǎn)能力邁上新臺(tái)階，糧食庫(kù)存充裕，糧食供給寬松。從2012年開(kāi)始，我國(guó)一些地方出現(xiàn)了不同程度的農(nóng)民賣糧難問(wèn)題。農(nóng)民實(shí)際銷售糧食的價(jià)格漲幅明顯的低于國(guó)家公布的最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)提高幅度。我國(guó)糧食供給充裕已經(jīng)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。事實(shí)勝于雄辯。中國(guó)短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生糧食危機(jī)。未來(lái)中國(guó)也幾乎不可能發(fā)生糧食危機(jī)。

至于說(shuō)中國(guó)是否到國(guó)際市場(chǎng)上搶糧？看看國(guó)際糧食市場(chǎng)的基本行情就一清二楚了。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織估計(jì)，2013/2014年度，全球谷物大幅度增產(chǎn)，總產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到約25億噸，比上年增加約2億噸，增長(zhǎng)8.4%。盡管不同谷物增產(chǎn)幅度存在著明顯差異，但是都普遍增產(chǎn)。全球大米產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到4.9億噸，比上年增長(zhǎng)1.0%；小麥產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到7.1億噸，比上年增長(zhǎng)7.8%；以玉米為主的粗糧產(chǎn)量估計(jì)達(dá)到近13億噸，比上年增產(chǎn)12.0%。雖然全球谷物消費(fèi)繼續(xù)保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但是在谷物大獲豐收后，谷物產(chǎn)量增長(zhǎng)快于消費(fèi)增長(zhǎng)，谷物庫(kù)存增加，全球谷物庫(kù)存消費(fèi)比明顯上升。2013/2014年度全球谷物消費(fèi)比將升至23.5%，比2012/2013年度增加2.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部預(yù)測(cè)，2013/2014年度全球油籽①產(chǎn)量超過(guò)5億噸，比上年度增產(chǎn)6.7%，生產(chǎn)量明顯地大于需求量，期末庫(kù)存將超過(guò)8 500萬(wàn)噸，比上年度末增長(zhǎng)26.3%；2013/2014年度全球大豆產(chǎn)量超過(guò)2.8億噸，比上年度增產(chǎn)7.2%，生產(chǎn)量同樣明顯地超過(guò)需求量，期末庫(kù)存將超過(guò)7 000萬(wàn)噸，比上年度末增長(zhǎng)近25%?？梢?jiàn)，盡管2013年中國(guó)進(jìn)口糧食（包括谷物和大豆）規(guī)模接近8 000萬(wàn)噸，但是全球糧油棉大宗農(nóng)產(chǎn)品庫(kù)存有增無(wú)減，積壓越來(lái)越嚴(yán)重，中國(guó)糧食大規(guī)模進(jìn)口并沒(méi)有引起國(guó)際市場(chǎng)上糧油價(jià)格大幅度上漲。相反地，自2013年以來(lái)，國(guó)際糧油市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)低迷。

在我國(guó)糧食連續(xù)多年增產(chǎn)，國(guó)際市場(chǎng)上對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)口也十分有利，國(guó)內(nèi)糧食供給普遍充裕情形下，為什么我國(guó)仍然更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家糧食安全？特別突出強(qiáng)調(diào)要把中國(guó)人飯碗端在中國(guó)人手里，中國(guó)人的飯碗要盛中國(guó)人自己生產(chǎn)的糧食？用通俗的語(yǔ)言來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，就是手中有糧心里不慌，或者說(shuō)有備無(wú)患。用管理學(xué)上的術(shù)語(yǔ)來(lái)回答這個(gè)問(wèn)題，就是風(fēng)險(xiǎn)管理。只有從糧食安全風(fēng)險(xiǎn)，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，只有從糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)，才能深刻地理解新形勢(shì)下的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。我國(guó)糧食是否存在不安全風(fēng)險(xiǎn)？不同風(fēng)險(xiǎn)可能帶來(lái)哪些影響、應(yīng)對(duì)糧食不安全風(fēng)險(xiǎn)有哪些對(duì)策思路？本文著重從這三個(gè)方面談點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

二、各級(jí)政府重視糧食安全方面的風(fēng)險(xiǎn)

經(jīng)驗(yàn)表明，我國(guó)糧食生產(chǎn)明顯滑坡往往都出現(xiàn)在糧食連續(xù)多年增產(chǎn)后各地放松糧食生產(chǎn)。改革后，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)歷了明顯的幾輪周期，糧食生產(chǎn)形勢(shì)時(shí)好時(shí)壞。一般說(shuō)來(lái)，每當(dāng)糧食形勢(shì)不好的時(shí)候，各級(jí)政府才真抓糧食生產(chǎn)，出臺(tái)的政策“含金量”高，政策實(shí)施力度大，而當(dāng)糧食形勢(shì)好的時(shí)候，往往是“口號(hào)農(nóng)業(yè)”，重視糧食生產(chǎn)形式上講得多。糧食形勢(shì)好的時(shí)候極容易滋生放松糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步可能帶來(lái)糧食生產(chǎn)的周期性波動(dòng)，需要加以防范和管制。

1998年，我國(guó)糧食生產(chǎn)曾創(chuàng)歷史最高水平，達(dá)到5.1億噸，農(nóng)民出現(xiàn)了普遍的賣糧難，雖然國(guó)家實(shí)施了糧食保護(hù)價(jià)政策，但是由于政策執(zhí)行不到位，糧價(jià)持續(xù)多年低迷，農(nóng)民種糧積極性受到傷害，糧食生產(chǎn)不斷滑坡。直到2003年我國(guó)糧食生產(chǎn)出現(xiàn)明顯減產(chǎn)，當(dāng)年糧食總產(chǎn)量只有4.3億噸，糧價(jià)在當(dāng)年第四季度不斷上漲，而且上漲幅度比較大，才促使2004年國(guó)家出臺(tái)一系列促進(jìn)糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。具有劃時(shí)代意義的政策，包括逐步取消農(nóng)業(yè)稅，建立對(duì)糧農(nóng)的各項(xiàng)補(bǔ)貼制度，并放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)，在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行糧食最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策，這些政策措施為我國(guó)糧食十連增發(fā)揮了重要積極作用。

面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食供給形勢(shì)，中央提出要以我為主，立足國(guó)內(nèi)保障糧食安全新戰(zhàn)略，對(duì)于各地繼續(xù)抓好保障糧食安全工作的指導(dǎo)意義是顯而易見(jiàn)的。不管國(guó)際糧食市場(chǎng)形勢(shì)如何，不管是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，不管是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平高的糧食主銷區(qū)還是以農(nóng)業(yè)為主的糧食主產(chǎn)區(qū)，都要高度重視國(guó)家糧食安全。國(guó)家糧食安全，不僅僅中央必須重視，各級(jí)地方政府也必須重視。不能以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)主要為國(guó)家作稅收貢獻(xiàn)而忽視國(guó)家糧食安全，也不能以糧食主產(chǎn)區(qū)需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展而厭棄糧食安全。

實(shí)施國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，必須讓各級(jí)政府承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。從世界來(lái)看，保障糧食安全應(yīng)主要是中央政府的責(zé)任。在糧食市場(chǎng)一體化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，發(fā)達(dá)地方經(jīng)濟(jì)能力強(qiáng)，居民收入水平高，糧食安全狀況總體上會(huì)好于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方。只有中央政府才會(huì)真正地想方設(shè)法提高糧食安全保障水平。中央政府在保障國(guó)家糧食安全中承擔(dān)首要任務(wù)，在調(diào)控糧食市場(chǎng)、建立糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制和保護(hù)調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性等方面發(fā)揮重要作用，并督促檢查地方政府切實(shí)履行糧食安全責(zé)任。endprint

我國(guó)糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)另一個(gè)表現(xiàn)是中央重視，而地方不重視或者地方假重視。強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)保障糧食安全承擔(dān)主要責(zé)任，并不意味著地方政府對(duì)保障當(dāng)?shù)丶Z食安全沒(méi)有責(zé)任。只有改善和強(qiáng)化糧食省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，才能確保中央推行的保障糧食安全政策措施的落實(shí)到位。比較而言，糧食主銷區(qū)不重視或者假重視糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)更高。過(guò)去，國(guó)家糧食安全的重任主要由中央政府和糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府承擔(dān)。未來(lái)糧食主銷區(qū)也應(yīng)負(fù)起責(zé)任，要在劃定糧食功能區(qū)確保一定的糧食自給率、到主產(chǎn)區(qū)建設(shè)糧食生產(chǎn)基地、增加糧食庫(kù)存等方面發(fā)揮積極作用。

長(zhǎng)期以來(lái)，“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制在提高我國(guó)糧食生產(chǎn)能力和促進(jìn)我國(guó)糧食安全方面發(fā)揮了重要積極作用?！懊状印笔￠L(zhǎng)負(fù)責(zé)制要求糧食主銷區(qū)庫(kù)存糧食可滿足當(dāng)?shù)?個(gè)月以上和糧食主產(chǎn)區(qū)庫(kù)存糧食可滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)3個(gè)月以上。糧食庫(kù)存消費(fèi)比是衡量糧食安全狀況的極其重要指標(biāo)。如果每個(gè)省份嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家要求的地方政府糧食庫(kù)存水平，我國(guó)的糧食安全狀況自然會(huì)落到實(shí)處。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，目前除了中儲(chǔ)糧收儲(chǔ)政策性糧食外，地方糧庫(kù)普遍地生存困難，甚至地方糧食局都不存在了。雖然無(wú)法掌握各地是否按照國(guó)家相關(guān)政策規(guī)定儲(chǔ)足糧食，但是地方糧庫(kù)沒(méi)有存糧，或者代理加工企業(yè)開(kāi)展商業(yè)儲(chǔ)備，大致可以判斷要求地方儲(chǔ)備足夠糧食滿足當(dāng)?shù)叵M(fèi)需要可能會(huì)落空。盡管受到資料限制，但根據(jù)了解和推測(cè)，我國(guó)各地的口糧儲(chǔ)備不足風(fēng)險(xiǎn)普遍存在。

在現(xiàn)實(shí)生活中，一些地方政府將儲(chǔ)備糧食交由當(dāng)?shù)啬硞€(gè)（些）加工經(jīng)營(yíng)企業(yè)完成，由政府給予承擔(dān)儲(chǔ)備糧食企業(yè)的利息和損耗等補(bǔ)貼。這樣，哪個(gè)企業(yè)拿到了儲(chǔ)備指標(biāo)，意味著這個(gè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)糧食成本費(fèi)用的減少。糧食儲(chǔ)備指標(biāo)成了滋生腐敗、破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)手段。在實(shí)際中了解到，通過(guò)關(guān)系獲取糧食儲(chǔ)備指標(biāo)、買賣糧食儲(chǔ)備指標(biāo)，成了沒(méi)有獲得糧食儲(chǔ)備指標(biāo)或者通過(guò)付費(fèi)獲得糧食儲(chǔ)備指標(biāo)企業(yè)抱怨的重要問(wèn)題。地方口糧儲(chǔ)備不足加上儲(chǔ)備分配不合理所帶來(lái)的隱患使糧食安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。因此，未來(lái)需要完善落實(shí)“米袋子”省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，應(yīng)更多地讓地方政府承擔(dān)和保護(hù)當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)能力的責(zé)任。即使地方政府承包糧食儲(chǔ)備，也要考慮讓更多企業(yè)參與政府儲(chǔ)備糧食指標(biāo)的公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)儲(chǔ)備政府指定的糧食數(shù)量必須是超過(guò)企業(yè)經(jīng)營(yíng)常規(guī)商業(yè)儲(chǔ)備之外的才能夠獲得補(bǔ)貼。地方政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窨诩Z安全負(fù)責(zé)，應(yīng)盡可能以不破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)為基本原則。

三、國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的一些風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，每年受災(zāi)面積都要占到農(nóng)作物種植面積的1/3左右，旱災(zāi)是影響我國(guó)糧食生產(chǎn)的首要災(zāi)害。盡管我國(guó)農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力不斷提高，但是糧食生產(chǎn)靠天吃飯的總體格局沒(méi)有改變。

氣候變暖，極端災(zāi)害天氣頻繁發(fā)生，加劇了國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高抗災(zāi)能力的重要途徑。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力的重要途徑。多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機(jī)制，改進(jìn)配套投資政策。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造。要以財(cái)政投入為主，并引導(dǎo)金融資本和社會(huì)資金，大力加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，著力提高土地生產(chǎn)率和水資源利用率。

隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村大量勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到外地或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。2013年全國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.69億人，其中近2億農(nóng)村勞動(dòng)力常年外出務(wù)工。在農(nóng)村大量青壯勞動(dòng)力外出務(wù)工后，農(nóng)村中老年人成為農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力主體。如果這些中老年勞動(dòng)力不能再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)了，誰(shuí)來(lái)種糧？根據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)80年代后出生的新生代農(nóng)民工，基本上沒(méi)有種過(guò)地，也不愿回到農(nóng)村種地。未來(lái)誰(shuí)來(lái)種糧的風(fēng)險(xiǎn)可能進(jìn)一步上升。

實(shí)施國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，需要解決誰(shuí)來(lái)種糧和怎么種糧這類具有長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的難題。加快農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是創(chuàng)新我國(guó)種糧微觀主體的根本方向，這就需要培育出一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和涉農(nóng)企業(yè)等新型主體。培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體，必須有序穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)行為，政府不能盲目地強(qiáng)制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，更不能將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大小作為政績(jī)考核，而應(yīng)著重培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地配置效率的提高，尊重農(nóng)民有償流轉(zhuǎn)土地意愿，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，解決流轉(zhuǎn)土地農(nóng)民后顧之憂，長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和流轉(zhuǎn)關(guān)系。

我國(guó)約有2億農(nóng)戶，每個(gè)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的耕地規(guī)模過(guò)小而地塊過(guò)多，加上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲和勞動(dòng)力機(jī)會(huì)成本上升過(guò)快，耕地流轉(zhuǎn)租金居高不下，這些因素困擾著我國(guó)糧食比較效益偏低狀況的改變，始終影響著農(nóng)民種糧積極性。

實(shí)施國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，同樣地必須要保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性。核心是要讓糧食生產(chǎn)有利可圖。我國(guó)已經(jīng)建立起來(lái)的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等政策措施效果明顯，需要堅(jiān)持。針對(duì)我國(guó)一些地方向農(nóng)民種糧計(jì)發(fā)補(bǔ)貼與農(nóng)民生產(chǎn)糧食實(shí)際還不夠緊密的問(wèn)題，未來(lái)在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存量的同時(shí)，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼需要向糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民、種糧大戶等新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。我國(guó)實(shí)施的糧食托市收購(gòu)政策，對(duì)于防止糧價(jià)過(guò)度下跌和穩(wěn)定糧食市場(chǎng)起到了重要作用，但是也帶來(lái)了嚴(yán)重扭曲糧食市場(chǎng)價(jià)格的弊端。未來(lái)我國(guó)必須要探索建立起既不會(huì)扭曲糧食市場(chǎng)價(jià)格，又能夠保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策，其中目標(biāo)價(jià)格和差價(jià)補(bǔ)貼或者目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)是重要的調(diào)整方向。

無(wú)疑地，化解糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)離不開(kāi)科技創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新是保障新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全的根本支撐。農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、作業(yè)過(guò)程機(jī)械化和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息化，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和保障糧食安全潛力仍然很大，未來(lái)仍然需要選擇示范種糧農(nóng)戶進(jìn)行扶持，集成配套推廣使用適用技術(shù)，包括優(yōu)良品種、高效栽培、疫病防控、農(nóng)業(yè)節(jié)水、機(jī)械化耕作、農(nóng)機(jī)農(nóng)藝結(jié)合等方面的適用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)。

四、糧食生產(chǎn)資源保護(hù)與永續(xù)利用方面的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)正處于工業(yè)化中后期和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)建設(shè)不可避免地要占用耕地。一些地方，受到土地財(cái)政的激勵(lì)，長(zhǎng)期低價(jià)征用農(nóng)民土地，濫占耕地。一些地方，工業(yè)化相對(duì)發(fā)達(dá)，土地緊缺，由于耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益相對(duì)較低，于是總想方設(shè)法擠占耕地，或者占用良田補(bǔ)劣質(zhì)農(nóng)田以實(shí)現(xiàn)耕地總量平衡，直接威脅糧食安全。經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，耕地減少、質(zhì)量下降，是我國(guó)糧食安全面臨的突出風(fēng)險(xiǎn)。節(jié)約土地，走新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化道路，是我國(guó)地少水缺基本國(guó)情下保障糧食安全的必然選擇。endprint

在中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中，各地普遍出現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源利用不當(dāng)，以及工業(yè)化給農(nóng)業(yè)資源帶來(lái)污染等突出問(wèn)題，已經(jīng)給全社會(huì)帶來(lái)了嚴(yán)重后果，不僅影響農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，而且破壞了生態(tài)環(huán)境，加劇了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)上經(jīng)常將保障糧食安全理解為糧食增產(chǎn)。為了實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，甚至在一些生態(tài)敏感地區(qū)和脆弱地區(qū)開(kāi)墾種糧。特別地，中國(guó)一些地方甚至在水源地、沙化地和陡坡地上耕作，雖然實(shí)現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，但是給社會(huì)帶來(lái)的巨大損害是顯而易見(jiàn)的。在水源地上耕作，會(huì)污染水源，損害廣大用水者的身體健康。在嚴(yán)重沙化土地上耕作，雨水沖刷會(huì)造成水土流失，刮風(fēng)季節(jié)會(huì)形成沙塵暴。在陡坡地上耕作，雨水沖刷也會(huì)造成嚴(yán)重的水土流失。水土流失，不僅會(huì)淤塞河道，也可能帶來(lái)水體污染。

為了追求農(nóng)產(chǎn)品高產(chǎn)，農(nóng)民大量施用化肥和農(nóng)藥等現(xiàn)代化學(xué)投入物。我國(guó)是世界上化肥施用量最多的國(guó)家，目前每年化肥施用量近6 000萬(wàn)噸，占世界總施用量的35%左右。我國(guó)也是單位耕地面積上使用化肥最多的國(guó)家，年均每公頃耕地面積上施用的化肥量大約是400公斤，接近世界平均水平的4倍。長(zhǎng)期過(guò)度施用化肥，會(huì)造成土壤板結(jié)，破壞良好的土壤理化性狀，后果是農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，土壤有機(jī)質(zhì)含量下降，土壤養(yǎng)分比例失調(diào)，化肥利用率低下，對(duì)糧食增產(chǎn)效果不斷下降。我國(guó)化肥平均利用率大約只有30%，明顯低于西方發(fā)達(dá)國(guó)家40%以上的水平。20世紀(jì)60年代，我國(guó)施用1公斤化肥可以生產(chǎn)70多公斤的糧食，而目前施用1公斤化肥生產(chǎn)的糧食不足20公斤，化肥的邊際效率遞減十分明顯。

中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上還使用了大量的薄膜和農(nóng)藥等其他現(xiàn)代投入物，雖然促進(jìn)了農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，有助于農(nóng)民增收，但是，總體上這些現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素的邊際效率呈現(xiàn)出遞減趨勢(shì)，對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)農(nóng)民增收作用持續(xù)下降。更為重要的是，化肥、農(nóng)膜和農(nóng)藥等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投入要素所帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞、環(huán)境污染、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降和不安全隱患等問(wèn)題也十分突出。

在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)資源利用不當(dāng)帶來(lái)污染的同時(shí)，我國(guó)一些地方在快速推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于沒(méi)有有效地處理廢棄物，排放不達(dá)標(biāo)，也對(duì)農(nóng)業(yè)資源造成極其不利影響。我國(guó)已經(jīng)約有1.5億畝耕地受到污染，中重度污染耕地約有5 000萬(wàn)畝。一些地方的土壤重金屬污染，生產(chǎn)出來(lái)的農(nóng)產(chǎn)品有害重金屬嚴(yán)重超標(biāo)。

在充分肯定新時(shí)期糧食十連增成效的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到我們?yōu)榇烁冻龅馁Y源環(huán)境代價(jià)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源利用不可持續(xù)性等突出問(wèn)題。為了增產(chǎn)糧食，各地普遍過(guò)多地施用了化肥，還有一些地方開(kāi)墾了山坡地。特別地，珠三角、長(zhǎng)三角等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方工業(yè)化水平上去了，糧食自給率卻下來(lái)了，這些地方的糧食等農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)越來(lái)越依靠北糧南運(yùn)。遺憾的是，我國(guó)北方水資源嚴(yán)重缺乏。為了增產(chǎn)糧食，很多北方地區(qū)過(guò)度使用了地下水，這種利用農(nóng)業(yè)資源方式是不可持續(xù)的，不僅威脅到我們的子孫后代的糧食安全，而且削弱了農(nóng)業(yè)生態(tài)功能，加劇了環(huán)境惡化。保障糧食安全，不能長(zhǎng)期單純地依靠北方通過(guò)掠奪農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)。為長(zhǎng)久計(jì)議，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的長(zhǎng)三角、珠三角等地也必須承擔(dān)起糧食安全責(zé)任，加上適度進(jìn)口等途徑，緩解糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)資源過(guò)度利用壓力。

實(shí)施國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，必須更加嚴(yán)格地保護(hù)耕地資源和淡水資源。以我為主，立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能，核心是稀缺土地和淡水資源的保護(hù)和改善。堅(jiān)守18億耕地紅線，不僅要守住18億畝耕地?cái)?shù)量不能減少，而且還要保證耕地質(zhì)量能夠不斷地提高。無(wú)論什么地方，城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展都不能以任何借口在劃定的永久基本農(nóng)田上打主意，堅(jiān)決杜絕在城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整治中以劣質(zhì)耕地替代良田的繼續(xù)發(fā)生。

用最嚴(yán)格手段保護(hù)耕地資源，守住耕地紅線，未必是要讓所有耕地在任何時(shí)候都要高產(chǎn)糧食。顯然，盲目地不計(jì)代價(jià)地追求糧食產(chǎn)量，這樣的后果也未必理想。一方面，我國(guó)糧食多年增產(chǎn)后，國(guó)家?guī)烊菀褲M，在一些糧食主產(chǎn)區(qū)已經(jīng)不得不動(dòng)用社會(huì)的庫(kù)容力量才能化解農(nóng)民賣糧難問(wèn)題。另一方面，農(nóng)業(yè)資源不能很好地休養(yǎng)生息，我們當(dāng)代人與后代人在爭(zhēng)飯吃，這是不應(yīng)該的。所以，糧食安全不安全，不能僅僅看當(dāng)年的糧食產(chǎn)量，更需要看國(guó)家的糧食生產(chǎn)能力。某年某地糧食減產(chǎn)了，可以動(dòng)用庫(kù)存儲(chǔ)備，在不明顯沖擊國(guó)際糧食市場(chǎng)情況下也可以多增加進(jìn)口，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)糧食供求平衡。當(dāng)今世界，盡管科技很發(fā)達(dá)，但是人類生產(chǎn)糧食仍然沒(méi)有擺脫靠天吃飯的格局。我們既要藏糧于庫(kù)，也要藏糧于田。國(guó)內(nèi)一旦遭遇連續(xù)多年不利天氣，糧食庫(kù)存水平降到很低水平時(shí)，如果又碰到國(guó)際糧食市場(chǎng)緊張的情況，這時(shí)國(guó)內(nèi)必須有足夠的糧食生產(chǎn)能力可供利用。確保國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力，不因糧食形勢(shì)好和進(jìn)口規(guī)模擴(kuò)大而受到?jīng)_擊，這是國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略的重大任務(wù)。特別地，確保有足夠的稻谷和小麥生產(chǎn)能力保障任何情況下人們口糧萬(wàn)無(wú)一失，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定的根本前提。

五、糧食進(jìn)口方面的風(fēng)險(xiǎn)

過(guò)去，我國(guó)始終強(qiáng)調(diào)“立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障國(guó)家糧食安全”。顯然，這種國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略觀是靜態(tài)的、片面的、封閉的。僅僅立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)解決我國(guó)糧食安全問(wèn)題，沒(méi)有充分考慮到我國(guó)面臨糧食安全挑戰(zhàn)的長(zhǎng)期性和農(nóng)業(yè)耕地和淡水資源的有限性，沒(méi)有充分考慮到我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)重發(fā)而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然主要靠天吃飯的基本格局，沒(méi)有充分考慮到我國(guó)農(nóng)業(yè)既需要發(fā)揮保障農(nóng)產(chǎn)品供給功能也要發(fā)揮改善生態(tài)環(huán)境功能，也沒(méi)有考慮到我國(guó)對(duì)外開(kāi)放水平提高后農(nóng)業(yè)也要統(tǒng)籌利用國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，國(guó)外國(guó)內(nèi)兩種資源。傳統(tǒng)的國(guó)家糧食安全觀已經(jīng)很難再很好地指導(dǎo)我國(guó)糧食工作和經(jīng)濟(jì)工作，甚至有時(shí)是有害的。

不放松國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，確保城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全，這是我們合理利用國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源能夠做得到的，是保障國(guó)家糧食安全所必須的。但是，這并不意味著我國(guó)所有糧食和食物都應(yīng)該基本自給。實(shí)際上，僅僅局限于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源來(lái)滿足我國(guó)城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的糧食和其他食物消費(fèi)需求，則使國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略走向了另一個(gè)極端，既做不到，也極其有害。我國(guó)現(xiàn)有耕地按照現(xiàn)有方式生產(chǎn)糧食，每年仍然存在著國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)需很大的缺口。如果不參與國(guó)際分工，合理地利用國(guó)際糧食市場(chǎng)和國(guó)外農(nóng)業(yè)資源，僅僅局限于利用國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)資源滿足國(guó)內(nèi)糧食和食物需要，我國(guó)至少尚缺有水資源匹配的7億畝耕地。endprint

我國(guó)已經(jīng)成為世界上最大的進(jìn)出口國(guó)，外匯儲(chǔ)備充足。在這種情況下，適度進(jìn)口糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品，既不會(huì)損害當(dāng)期的國(guó)家糧食安全，還會(huì)實(shí)現(xiàn)多贏。適度進(jìn)口糧食，優(yōu)化糧食和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口結(jié)構(gòu)，集中國(guó)內(nèi)有限資源，依靠科技支撐，保障最重要的糧食品種生產(chǎn)，特別是口糧和其他谷物生產(chǎn)，不僅可以更好地滿足國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)需求，而且可以緩解國(guó)內(nèi)資源環(huán)境壓力，更有條件生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，也不會(huì)威脅全球糧食安全。即使是口糧來(lái)源的稻米和小麥，雖然在生產(chǎn)能力上足以滿足城鄉(xiāng)居民口糧消費(fèi)的需要，但是未來(lái)也可能存在一定數(shù)量的進(jìn)口。

從長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)是一個(gè)糧食供求關(guān)系偏緊的國(guó)家。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，居民生活水平的提高，農(nóng)業(yè)資源越來(lái)越不能滿足國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的需要，國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口總體上呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。特別地，一些高度依賴土地資源（包括淡水資源）的農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)產(chǎn)需缺口擴(kuò)大態(tài)勢(shì)會(huì)在未來(lái)若干年內(nèi)持續(xù)，直到我國(guó)成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和居民食物消費(fèi)進(jìn)入飽和狀態(tài)。

考慮到我國(guó)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將不斷擴(kuò)大，需要從戰(zhàn)略高度探索利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)來(lái)謀劃新形勢(shì)下國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。將稻谷和小麥口糧等核心糧食品種布局在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)基礎(chǔ)上，通過(guò)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管制，實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國(guó)內(nèi)外糧食生產(chǎn)和進(jìn)口有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，有效避免國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和市場(chǎng)的沖擊。

按照國(guó)家糧食安全新戰(zhàn)略，適度進(jìn)口也構(gòu)成了保障我國(guó)糧食供給的重要途徑之一。未來(lái)我國(guó)不會(huì)不計(jì)代價(jià)來(lái)縮小國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)需缺口，而是利用有限的農(nóng)業(yè)資源實(shí)現(xiàn)糧食安全、食品安全和生態(tài)安全等多重目標(biāo)。未來(lái)可能不需要再討論該不該進(jìn)口糧食，而是如何加強(qiáng)糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理來(lái)保障國(guó)家糧食安全。

從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口糧食作為國(guó)內(nèi)糧食供給的一條途徑，但是必須對(duì)糧食進(jìn)口規(guī)模必須控制在適度范圍內(nèi)，否則糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)就可能失控。對(duì)于世界人口最多、幅員遼闊的國(guó)家來(lái)說(shuō)，把飯碗端在中國(guó)人自己的手上，任何時(shí)候都不能動(dòng)搖。如果我國(guó)盲目地過(guò)度依賴進(jìn)口，別說(shuō)國(guó)際市場(chǎng)上是否有足夠的糧食穩(wěn)定地供給我國(guó)消費(fèi)，就運(yùn)輸能力在技術(shù)上往往都不可行，更何況中國(guó)糧食在短期內(nèi)突然大規(guī)模進(jìn)口所可能引起的國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)和全球糧食安全的恐慌，都是難以想象的。不堅(jiān)持“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”保障國(guó)家糧食安全，是靠不住的，對(duì)我國(guó)不利，對(duì)世界也不利。

我國(guó)糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)還必須對(duì)各種極端的情形有足夠的認(rèn)識(shí)。2008年，東南亞大米市場(chǎng)供應(yīng)緊張，國(guó)際市場(chǎng)上大米價(jià)格曾最高上漲到大約每噸1 000美元水平，世界上出現(xiàn)大米恐慌，很多國(guó)家都把大米出口的大門關(guān)起來(lái)，出現(xiàn)相關(guān)國(guó)家到國(guó)際市場(chǎng)搶糧而買不到糧食的情形。幸虧當(dāng)時(shí)中國(guó)不缺糧。如果我國(guó)缺糧的話，試想各國(guó)都把禁止或者限制糧食出口，后果會(huì)是什么？隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化，20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的糧食出口國(guó)對(duì)糧食禁運(yùn)的可能性基本不存在。但是，如果中國(guó)糧食消費(fèi)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴程度過(guò)高，在特殊情況下短期內(nèi)進(jìn)口不到國(guó)內(nèi)必需的糧食，誰(shuí)都不能說(shuō)這種狀況絕對(duì)不會(huì)發(fā)生。特定時(shí)期內(nèi)在國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口不到糧食的風(fēng)險(xiǎn)也是存在的。

我國(guó)糧食進(jìn)口除了一些例外風(fēng)險(xiǎn)外，經(jīng)常遭遇的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在國(guó)際糧食市場(chǎng)劇烈波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)的傳導(dǎo)及其對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全的沖擊。從近幾年國(guó)際糧食市場(chǎng)運(yùn)行情況來(lái)看，國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)劇烈，有時(shí)國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格上漲幅度比較大，給中國(guó)可能帶來(lái)輸入型通貨膨脹壓力，有時(shí)國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格過(guò)度下跌，可能會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。如果現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)消耗格局不改變，國(guó)際上也缺乏改善全球糧食安全狀況的協(xié)調(diào)措施，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)加劇的狀況不會(huì)根本改變。

糧食和其他一些主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)需缺口的擴(kuò)大，而生產(chǎn)資源的約束，必然要求從戰(zhàn)略的高度探索利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩種資源和統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的大視野，謀劃中國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，確保國(guó)內(nèi)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的有效供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全。實(shí)施農(nóng)業(yè)走出去戰(zhàn)略，將國(guó)外糧食生產(chǎn)和進(jìn)口有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，對(duì)不同糧食品種在國(guó)內(nèi)國(guó)外進(jìn)行有效布局，可能對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全保障更加有利。

如何避免國(guó)際糧食市場(chǎng)過(guò)度波動(dòng)和國(guó)內(nèi)國(guó)際糧食價(jià)格的傳導(dǎo)？無(wú)疑地，這個(gè)難題需要通過(guò)我國(guó)積極參與國(guó)際分工，合理布局國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)，增加糧食庫(kù)存、調(diào)整糧食進(jìn)口節(jié)奏，實(shí)施糧食進(jìn)口多元化，以及學(xué)會(huì)掌握國(guó)際糧食市場(chǎng)價(jià)格形成話語(yǔ)權(quán)，有效地管控糧食進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障我國(guó)糧食安全。

實(shí)施糧食進(jìn)口多元化策略，是降低我國(guó)糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。不要把雞蛋放在一個(gè)籃子里是風(fēng)險(xiǎn)管理的一項(xiàng)基本原則。中國(guó)入世10多年來(lái)，已經(jīng)從利用國(guó)際市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)走出去中獲益，但也遭遇過(guò)多次國(guó)際糧食市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)國(guó)內(nèi)的不利沖擊。2007年和2008年世界糧食危機(jī)，當(dāng)時(shí)由于過(guò)度依賴單一國(guó)家進(jìn)口糧食，結(jié)果出現(xiàn)了外商操縱的情形。過(guò)去我國(guó)進(jìn)口大豆70%到80%曾來(lái)自美國(guó)。后來(lái)通過(guò)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)上新的來(lái)源，除美國(guó)外，還從巴西、阿根廷等國(guó)家進(jìn)口來(lái)源，把從美國(guó)進(jìn)口的大豆降到30%到40%的水平。2012年美國(guó)干旱，大豆價(jià)格上漲，由于我國(guó)大豆進(jìn)口多元化，并積極調(diào)整進(jìn)口節(jié)奏，國(guó)際市場(chǎng)大豆和國(guó)內(nèi)豆油價(jià)格漸漸地趨于穩(wěn)定。作為消費(fèi)大國(guó)、進(jìn)口大國(guó)，中國(guó)發(fā)揮了影響國(guó)際市場(chǎng)的作用。

除了通過(guò)增加儲(chǔ)備、調(diào)整進(jìn)口節(jié)奏和實(shí)施進(jìn)口來(lái)源多元化等措施影響國(guó)際市場(chǎng)上糧食價(jià)格的形成，我國(guó)還可以通過(guò)提高國(guó)際糧食市場(chǎng)監(jiān)測(cè)能力，健全全球糧食供求關(guān)系動(dòng)態(tài)變化的信息發(fā)布體系，積極參與國(guó)際組織維護(hù)全球糧食安全制度的制定，以及通過(guò)雙邊或者多邊關(guān)系簽訂相關(guān)糧食國(guó)際貿(mào)易的合約，這些都可能會(huì)影響國(guó)際市場(chǎng)上糧食價(jià)格的形成，從而起到我國(guó)糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)管理的作用。endprint