我國農(nóng)業(yè)補貼政策效果的審視與思考

一、我國進行農(nóng)業(yè)補貼的必要性

首先，我國農(nóng)業(yè)的重要地位決定了國家必須扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展。可以說，正是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的大幅提高，人類才得以生存和發(fā)展。而從社會各個部門的分工來看，農(nóng)業(yè)無疑又是為其它部門提供原料的關(guān)鍵部門。一國糧食的供給不足，不僅影響民眾的生存與發(fā)展，還影響其他社會部門的生產(chǎn)，導致物價波動，造成經(jīng)濟不穩(wěn)。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口數(shù)量眾多，農(nóng)業(yè)不僅為社會其他行業(yè)提供生產(chǎn)資料，同時也是其他行業(yè)產(chǎn)品的消費市場，如農(nóng)村對于農(nóng)業(yè)機械、化肥農(nóng)藥、地膜等產(chǎn)品有較大消費需求，而且這種需求會隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高以及農(nóng)民收入的增加而不斷增長。

其次，農(nóng)業(yè)本身的弱質(zhì)性使得其需要國家進行財政補貼。與其他生產(chǎn)行業(yè)相比，農(nóng)業(yè)整體利益低下，具有弱質(zhì)性。這主要體現(xiàn)在三個方面：一是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)周期較長，農(nóng)產(chǎn)品的生長具有季節(jié)性和周期性，因此即便市場在某一時期有巨大的農(nóng)產(chǎn)品需求，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)市場也不可能立即完成產(chǎn)品的供給調(diào)整，而只能根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品的生長周期完成供給變化。而且在農(nóng)產(chǎn)品市場上，上一期的農(nóng)產(chǎn)品價格會極大影響下一期農(nóng)產(chǎn)品的供給量，若價格低，便會削弱農(nóng)民種植的積極性，導致下一期農(nóng)產(chǎn)品供給的不足，反之，價格高，農(nóng)民大量種植，供給充足又造成下一期農(nóng)產(chǎn)品價格下降。因此可以說，農(nóng)民無法根據(jù)市場需求來調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的供給。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然與市場的雙重風險影響。毋庸置疑，自然條件極大的影響著農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)情況，一旦遭遇自然災害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨大量減產(chǎn)，這也就決定了農(nóng)產(chǎn)品供給的不確定性；在市場方面，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營也面臨著較大風險，由于供給彈性大于需求彈性，農(nóng)產(chǎn)品價格波動劇烈，影響農(nóng)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)。三是農(nóng)業(yè)投資回報率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資回收周期長，資金流動緩慢、固定資產(chǎn)利用率低，這都導致其資本的利潤率極低，社會資本的逐利性決定其不可能青睞農(nóng)業(yè)投資，因此需要國家進行適度補貼。

最后，國際上對環(huán)境質(zhì)量以及食品質(zhì)量要求的提高，也促使我國加大對農(nóng)業(yè)的補貼。環(huán)境與資源保護問題日益受到國際社會的關(guān)注。許多國家為保護資源和環(huán)境都加大了對農(nóng)業(yè)的補貼，如倡導農(nóng)業(yè)用地保護、節(jié)約水資源等，日本便出臺一系列財政補貼政策來提高環(huán)境、農(nóng)業(yè)用地和水的質(zhì)量。我國加入WTO之后，要想進入國際舞臺，必須與國際趨勢接軌，因此也應該積極以農(nóng)業(yè)補貼的方式來提高糧食產(chǎn)品質(zhì)量、保護資源。

二、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的歷史與現(xiàn)狀

我國自經(jīng)濟體制改革之后，市場規(guī)律開始在經(jīng)濟發(fā)展中起主要調(diào)節(jié)作用，與此同時我國的農(nóng)業(yè)政策也逐漸發(fā)展起來?？傮w來說，可以將我國的農(nóng)業(yè)補貼政策發(fā)展歷程分為兩個階段：一是改革開放之后到2001年的探索階段。我國建國后的農(nóng)業(yè)補貼政策最早可以追溯到上個世紀的60年代初，當時國營拖拉機站有機耕定額虧損補貼，之后有關(guān)農(nóng)業(yè)的補貼范圍開始擴展，農(nóng)用生產(chǎn)用電、農(nóng)用生產(chǎn)資料價格等都有補貼，而且補貼的規(guī)模也越來越大，農(nóng)產(chǎn)品價格甚至是國有農(nóng)產(chǎn)品企業(yè)的虧損等都有財政補貼，這實際上是讓農(nóng)民通過流通市場間接獲得了國家農(nóng)業(yè)補貼。1993年，我國實施了糧價保護制度，還成立了糧食風險基金，從此我國的農(nóng)業(yè)補貼進入了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行價格補貼為主的階段。與此同時，國家還在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、水資源治理等方面加大了投入，以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國農(nóng)業(yè)補貼政策的第二階段是從加入世貿(mào)組織之后一直到現(xiàn)在，這是我國農(nóng)業(yè)補貼政策不斷發(fā)展完善的一個階段。在這一階段，我國的工業(yè)已經(jīng)有了長足發(fā)展，有了工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的條件，國家有能力對農(nóng)業(yè)發(fā)展進行更大規(guī)模的投入，因此，我國在原有補貼政策的基礎(chǔ)上，不斷豐富我國的農(nóng)業(yè)補貼體系，形成了收入類直接補貼、最低收購價補貼和生產(chǎn)投入補貼三大類農(nóng)業(yè)補貼政策。

目前我國正在實施的補貼主要有四種，糧食直接補貼、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼和農(nóng)機具購置補貼，前兩者為收入類直接補貼，后兩者屬于生產(chǎn)投入類補貼。我國從2002年開始實施農(nóng)業(yè)直接補貼政策，2002年和2003年僅有良種補貼，2004年增加了糧食直接補貼和農(nóng)機具購置補貼，到2006年，我國又制定了農(nóng)資綜合補貼，正式形成了我國的農(nóng)業(yè)四大補貼形式。當然目前我國的農(nóng)業(yè)補貼除了這四大補貼之外，還有病蟲害防治補貼、退耕還林補貼、最低收購價補貼、六小工程補貼、產(chǎn)糧大縣補貼等等。隨著補貼種類的增加，我國的補貼規(guī)模也不斷增長，從2002年的1億人民幣，增加到2007年的513.6億人民幣，到2012年這一數(shù)字已經(jīng)增長為1668億元，由此可見，近些年來我國政府對農(nóng)業(yè)補貼的力度之大，這極大的支持了我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。

從建國之初到改革開放之后的一段時間內(nèi)，我國一直都實行農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的發(fā)展政策，直到近幾年我國才開始取消農(nóng)業(yè)稅，并加大對農(nóng)業(yè)的補貼。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國的農(nóng)業(yè)補貼規(guī)模是快速增長的，但由于我國農(nóng)業(yè)補貼政策起步較晚，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口數(shù)量巨大、又受財力約束，與其他國家相比，我國的農(nóng)業(yè)補貼力度仍有不足。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的數(shù)據(jù)顯示，在2009年到2011年間，我國農(nóng)業(yè)補貼金額每年為868億美元，這一數(shù)字高于日本和韓國，在美國和歐盟之后，但我國農(nóng)業(yè)支持總量占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重遠低于其他發(fā)達國家，在2009~2011年間，我國農(nóng)業(yè)支持總量占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比重為13%，而日本和韓國這一數(shù)字均為64%，美國與歐盟國家也都高于30%。在農(nóng)業(yè)補貼率方面，我國也低于其他國家，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家的農(nóng)業(yè)補貼率平均為21.8%，挪威高達61.0%，韓國為 52.0%，即便是墨西哥、土耳其這樣的發(fā)展中國家，它的農(nóng)業(yè)不貼率也高于我國的9.0%，由此可見，我國的農(nóng)業(yè)補貼力度仍需要加大。

三、我國農(nóng)業(yè)補貼政策的實施效果審視

1.實施農(nóng)業(yè)補貼政策的積極效果

農(nóng)業(yè)補貼政策極大的支持了我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。國家農(nóng)業(yè)補貼力度的加大提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，我國的糧食種植面積有所擴大，相應的糧食產(chǎn)量也不斷提高，如我國的良種補貼政策提升了糧食品種質(zhì)量，保證了糧食產(chǎn)量，農(nóng)機具購置補貼又推動了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。2003年我國的播種面積為99410千公頃，到2013年我國的播種面積上升為111956千公頃，與之相應的，我國的糧食產(chǎn)量也從2003年的43065噸上升為2013年的60193噸。在農(nóng)業(yè)補貼政策的支持下，我國用僅占世界9%的農(nóng)業(yè)耕地解決了全球21%的人口溫飽問題，為世界糧食安全做出極大貢獻；實施農(nóng)業(yè)補貼政策之后，我國農(nóng)民的收入也顯著提升。我國目前有許多直接農(nóng)業(yè)補貼政策，這實際上就是直接將國家財政補貼發(fā)放給農(nóng)民，增加了農(nóng)民的收入，在2003到2013年間，我國農(nóng)民農(nóng)業(yè)的人均收入呈逐步上漲趨勢，從2003年的1811.7元上升為2013年的4267.2元；農(nóng)業(yè)補貼政策還提升了我國的農(nóng)業(yè)機械化水平，其中最為明顯的便是我國制定了農(nóng)機具購買補貼政策，2002年我國農(nóng)業(yè)的機械化水平為32.3%，經(jīng)過十年的發(fā)展，到2011年，我國的農(nóng)業(yè)機械水平上升為54.8%，農(nóng)機作業(yè)水平顯著提高；我國國有糧食企業(yè)改革以及糧食市場化的推進也得益于農(nóng)業(yè)補貼政策，以往我國對國有糧食企業(yè)進行經(jīng)營補貼，這導致企業(yè)不積極參與市場競爭，阻礙了糧食經(jīng)營體系的健康發(fā)展，也給國家財政造成較大負擔，而當國家將農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)補貼的受惠對象之后，糧食企業(yè)不得不走進市場進行競爭，自負企業(yè)盈虧，促進了企業(yè)的市場化改革。

2.我國農(nóng)業(yè)補貼政策存在的問題

首先，我國農(nóng)業(yè)補貼的財政力度依然不足。一國的農(nóng)業(yè)補貼力度應取決于該國的財政實力與農(nóng)業(yè)競爭力。美國的農(nóng)業(yè)已經(jīng)具備了較高的現(xiàn)代化、機械化、科技化水平，但美國依然不斷加大對農(nóng)業(yè)的財政投入，2001年美國農(nóng)民便從政府獲得250億美元的補貼，2002年，美國又進一步調(diào)高對農(nóng)業(yè)的財政投入，在原有基礎(chǔ)上增加519億美元的投入，2008年美國的農(nóng)業(yè)法案決定繼續(xù)保持對農(nóng)業(yè)的高投入，并規(guī)定在5年時間內(nèi)補貼農(nóng)業(yè)2890億美元。我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平經(jīng)過多年發(fā)展已經(jīng)有了較大提高，但與發(fā)達國家相比還處于較為落后狀態(tài)，因此我國應該更大規(guī)模的進行農(nóng)業(yè)補貼，但實際上我國農(nóng)業(yè)長期以來極少得到補貼，在優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的政策下，農(nóng)業(yè)必須支持工業(yè)發(fā)展，直到近幾年來，我國才開始重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，并不斷完善農(nóng)業(yè)補貼政策，盡管在補貼規(guī)模上，我國已經(jīng)有了快速的提高，但實際上財政支持力度依然有限。

其次，我國農(nóng)業(yè)補貼的方式也并不十分科學。我國有近一半的農(nóng)業(yè)財政補貼用于中間流通環(huán)節(jié)，這實際上將很大一部分財政投入補貼給了城鎮(zhèn)居民消費，而農(nóng)民從間接補貼環(huán)節(jié)的獲利極少，這不利于激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性。與國際上流行倡導的補貼方式相比，我國的農(nóng)業(yè)補貼方式也較少，我國70%的農(nóng)業(yè)補貼政策都屬于糧食直接補貼和最低保護價收購政策，其他農(nóng)業(yè)補貼政策運用較少，如我國并沒有出臺WTO倡導的農(nóng)業(yè)資源儲備補貼、收入保險計劃、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休補貼等政策。

再次，我國有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法制不健全。目前我國對于農(nóng)業(yè)補貼的法律散見于各種法律、條例之中，如農(nóng)業(yè)基本法《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的內(nèi)容，但其中的規(guī)定偏向綱領(lǐng)性，并無實際可操作性，單行法《農(nóng)業(yè)機械化促進法》中對購機補貼、燃油補貼等進行了規(guī)定，是我國農(nóng)業(yè)補貼立法的有益補充，其他在《漁業(yè)法》《植物檢疫條例》《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律條例中對農(nóng)業(yè)補貼有所規(guī)定。但總體來說，我國有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律內(nèi)容較為簡單籠統(tǒng)，立法級別并不高，而且在不同的法律法規(guī)中，存在補貼標準、種類不同等問題，難以對我國農(nóng)業(yè)補貼起到統(tǒng)一監(jiān)管作用。

最后，我國農(nóng)業(yè)補貼的管理體制也不完善。我國的農(nóng)業(yè)補貼管理涉及多個部門，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金由財政部門和農(nóng)業(yè)部門共同管理，農(nóng)業(yè)科研費用由農(nóng)業(yè)部、財政部、科技部管理，農(nóng)林水利氣象等部門又與財政部共同管理農(nóng)村生產(chǎn)支援等費用。這便產(chǎn)生政出多門、難以協(xié)調(diào)的問題，不利于農(nóng)業(yè)補貼資金的統(tǒng)籌規(guī)劃使用，降低了農(nóng)業(yè)補貼實施效率。此外，我國農(nóng)業(yè)補貼在發(fā)放分配過程中還存在多政府分配帶來的政策執(zhí)行成本高的問題，一般來說，農(nóng)業(yè)補貼都是由上級政府下?lián)艿娇h級部門進行分配，由于轉(zhuǎn)移支付透明度低，這導致這一過程中產(chǎn)生大量尋租腐敗行為。而且一些基層政府由于財政資金不足，還會擠占或挪用農(nóng)業(yè)補貼來保障教育、衛(wèi)生等基層事業(yè)的運作。

四、提高和完善我國農(nóng)業(yè)補貼政策的建議

1.提升農(nóng)業(yè)補貼力度

農(nóng)業(yè)補貼的根本目的是通過讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者獲得相應的利益補償，從而激發(fā)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，保障國家糧食安全。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口規(guī)模巨大，要想農(nóng)業(yè)補貼政策實現(xiàn)補貼目的，便必須加大投入力度，否則政策效應將會不明顯。我國農(nóng)業(yè)補貼支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的比例僅為1.23 %，而實際上WTO允許這一比例達到8.5%，為此我國可以加大對農(nóng)業(yè)補貼的財政支持，應在財政政策制定過程中考慮到農(nóng)業(yè)補貼支出。除了財政資金支持外，我國還需要開拓其他農(nóng)業(yè)補貼資金渠道，如將銀行信貸與農(nóng)業(yè)補貼結(jié)合起來，鼓勵銀行給予農(nóng)業(yè)貸款或農(nóng)戶以優(yōu)惠政策。我國還可以以立法的方式提高農(nóng)業(yè)補貼在農(nóng)業(yè)增加值中的比例，并確保補貼政策的連續(xù)性。

2.豐富農(nóng)業(yè)補貼方式

我國農(nóng)業(yè)補貼方式缺乏科學性也削弱了農(nóng)業(yè)補貼的有效性，為此我國必須調(diào)整和豐富農(nóng)業(yè)補貼方式。首先，可以以農(nóng)產(chǎn)品貼息貸款、降息、補貼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式來對農(nóng)業(yè)進行直接補貼，如對糧食產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)的貸款、購買設(shè)備、銷售等業(yè)務(wù)制定一定的優(yōu)惠政策。其次，政府還可以對農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品收入進行一定的補貼，尤其是農(nóng)民中的中低收入者與貧困者，因為他們大都將糧食生產(chǎn)作為主要收入來源，因此對農(nóng)產(chǎn)品價格十分敏感，為保證其收入免受市場的巨大沖擊，可以對他們的收入進行一定補貼。除了收入直接補貼外，還可以通過補貼來降低農(nóng)民的生產(chǎn)投入成本，這也間接增加了農(nóng)民收入，如對農(nóng)戶進行良種補貼和水電費補貼。此外，為了提升糧食質(zhì)量，我國還可以加大對綠色、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的補貼力度，鼓勵農(nóng)民專業(yè)化生產(chǎn)。目前，我國已經(jīng)在農(nóng)民教育培訓、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣方面加大了補貼力度。最后，我國還應加大對貧困地區(qū)、災害地區(qū)以及環(huán)境保護方面的財政投入，保障其農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和銷售順利開展。

3.完善農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)體系

美國、歐盟、日本等國家早就對農(nóng)業(yè)補貼進行了較為完善的法律建構(gòu)，其規(guī)定詳實而具有可操作性，如對農(nóng)業(yè)補貼的投入金額做出較為具體的規(guī)定，這保證了國家農(nóng)業(yè)補貼政策的有效執(zhí)行。目前我國并沒有統(tǒng)一的、專門的有關(guān)農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)，這削弱了我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼政策的可執(zhí)行性。為此，要提升我國農(nóng)業(yè)補貼政策的有效性，需要制定專門的農(nóng)業(yè)補貼法律，推動農(nóng)業(yè)補貼的法治化進程。在法律的制定過程中，應注意以下幾點：首先農(nóng)業(yè)補貼相關(guān)法律的規(guī)定應尊重世界貿(mào)易組織的農(nóng)業(yè)協(xié)議，在此條件下再以推動農(nóng)業(yè)發(fā)展為目的制定農(nóng)業(yè)補貼法律法規(guī)；其次，可以將更多的農(nóng)業(yè)補貼方式寫入法律之中，在法律上豐富我國的農(nóng)業(yè)補貼方式，以此推動農(nóng)業(yè)補貼實踐；最后，我國在農(nóng)業(yè)補貼立法過程中，應將實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入、推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展作為主要目標。

4.規(guī)范農(nóng)業(yè)補貼政策的管理體制

農(nóng)業(yè)補貼管理體系的完善與否影響著農(nóng)業(yè)補貼政策能否順利執(zhí)行以及其執(zhí)行效力。由于農(nóng)業(yè)補貼涉及多部門和多級政府管理，因此在管理體制上尤其要重視農(nóng)業(yè)補貼政策執(zhí)行單位的規(guī)范與監(jiān)督。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)補貼政策管理體制的過程中需要明確各個部門的具體職責，并制定嚴格的執(zhí)行制度，避免有關(guān)部門挪用、貪污農(nóng)業(yè)補貼資金。各級政府的審計、監(jiān)察部門要加強對農(nóng)業(yè)補貼工作各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，尤其是對補貼資金的流向要加強檢查力度，讓補貼資金真正用于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展。在農(nóng)業(yè)補貼政策管理體制建設(shè)中，還可以通過簡化中間環(huán)節(jié)的方式來降低政策執(zhí)行成本，如可以為農(nóng)戶辦理農(nóng)業(yè)補貼專門賬戶，由上級政府直接將資金發(fā)放到農(nóng)民賬戶中，減少了下級政府尋租、貪腐、挪用農(nóng)業(yè)補貼資金的可能。此外，由于我國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)補貼對象較為分散，這給官方的監(jiān)管部門帶來了監(jiān)督難度，為此我國可以發(fā)動社會力量對農(nóng)業(yè)補貼工作進行監(jiān)督，豐富我國農(nóng)業(yè)補貼政策的監(jiān)管維度。