農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的社會(huì)法思考*

1979年，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度即在我國(guó)確立，但起初并未引起廣泛關(guān)注，從國(guó)家機(jī)關(guān)到普通社會(huì)大眾，都沒有將環(huán)境影響評(píng)價(jià)看成能夠解決環(huán)境問題的重要制度來認(rèn)真遵守并執(zhí)行。尤其在我國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度就更加不受重視，使得我國(guó)在上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，農(nóng)村出現(xiàn)大量未經(jīng)環(huán)評(píng)就開工建設(shè)的項(xiàng)目。本世紀(jì)初以來，環(huán)境問題越來越突出，人們開始審視這一已經(jīng)通過立法確立了三十年的制度。大量的研究產(chǎn)生于2010年之后，尤其是在公眾參與環(huán)節(jié)，專家學(xué)者們從公眾參與權(quán)、公眾參與程序、政府義務(wù)、救濟(jì)等方面多有論述，也有很多學(xué)者借鑒了美、日等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，作比較法學(xué)研究，這對(duì)完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度打下了基礎(chǔ)。然而，我國(guó)社會(huì)大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的效果仍不明顯，環(huán)評(píng)活動(dòng)中，公眾參與往往流于形式，農(nóng)村尤甚。近些年來，國(guó)家出臺(tái)了一系列的環(huán)境政策，再加上城市居民在環(huán)境意識(shí)、環(huán)境信息獲取、環(huán)境權(quán)利維護(hù)等方面已經(jīng)明顯進(jìn)步，導(dǎo)致一些污染企業(yè)紛紛“上山下鄉(xiāng)”，將企業(yè)開在了遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村，使得一些原本山清水秀的農(nóng)村成了工業(yè)污染重災(zāi)區(qū)，亟待防治。

一直以來，我國(guó)對(duì)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的研究，多限于公法的研究范式，視線集中在環(huán)境職能部門的行為上，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督，成為限制我們思路的藩籬。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度謀求通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目和規(guī)劃項(xiàng)目在實(shí)施前進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)估其將來是否可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。在這個(gè)過程當(dāng)中，雖然國(guó)家行政機(jī)關(guān)是評(píng)價(jià)主體，享有行政許可權(quán)力。然而，國(guó)家行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生的環(huán)境問題也直影響生活、工作在一定范圍內(nèi)的公民。因此，無論從形式正義的角度，還是從公民權(quán)益的角度，公眾都應(yīng)當(dāng)有權(quán)利知悉并參與到項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，因?yàn)檗r(nóng)村已成為環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)，農(nóng)民大眾的參與，就更顯必要。然而，項(xiàng)目方不愿意公眾參與，行政機(jī)關(guān)不關(guān)注公眾參與，而公眾，尤其是農(nóng)村居民既缺乏參與的能力，也沒有參與的動(dòng)力。這使得我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與并未很好落實(shí)，農(nóng)村的環(huán)境影響評(píng)價(jià)更是流于形式。環(huán)境問題不僅是政府的職責(zé)，同樣也關(guān)系到公眾的環(huán)境權(quán)益。因此，應(yīng)從社會(huì)法學(xué)的角度來重新考慮立法的目的和原則，努力實(shí)現(xiàn)公眾，尤其是農(nóng)民大眾在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的有效參與。

一、從社會(huì)法看農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的必要性

社會(huì)法是傳統(tǒng)的公法和私法難以涵蓋的，以生存權(quán)利保障和社會(huì)整體保護(hù)為基本功能，體現(xiàn)分配正義和共同發(fā)展等價(jià)值取向，使相關(guān)社會(huì)政策得以制度化的法律類群[1]（P31）。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法作為一部以社會(huì)公共利益為本位的法，可以說與社會(huì)法有高度的契合性。首先，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的產(chǎn)生同勞動(dòng)法、社會(huì)保障法等大家公認(rèn)的社會(huì)法一樣，是在對(duì)自由市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)發(fā)展過程中形成的問題予以矯正的法律。社會(huì)物質(zhì)財(cái)富在大量積累，環(huán)境污染也在產(chǎn)生，與勞動(dòng)者的生存權(quán)無法靠自由市場(chǎng)保障一樣，環(huán)境問題同樣也無法依賴市場(chǎng)主體放棄利益最大化而主動(dòng)消除，必須依靠社會(huì)保護(hù)運(yùn)動(dòng)的力量。顯然，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法契合社會(huì)法的立法本位。其次，立法目的上來講，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不僅要將維護(hù)社會(huì)和諧發(fā)展作為立法目的，還要把保護(hù)社會(huì)大眾環(huán)境利益作為立法目的。再次，從環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的調(diào)整主體來說，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法調(diào)整的不僅僅是政府環(huán)境職能部門和建設(shè)單位之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，還規(guī)范受建設(shè)項(xiàng)目影響的社會(huì)大眾的權(quán)益，以及相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、專家、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等多方主體的權(quán)利和義務(wù)。在這些主體間的法律關(guān)系中，既有政府環(huán)境行政部門和建設(shè)單位間的公法法律關(guān)系，也有基于公眾知情權(quán)和可能由建設(shè)項(xiàng)目帶來危害的侵權(quán)而存在的私法法律關(guān)系，以及建設(shè)單位和環(huán)評(píng)公司之間的合同關(guān)系。由于環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的上述社會(huì)法特征，有必要用社會(huì)法學(xué)的理念去討論公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

二、農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的社會(huì)法分析

社會(huì)法學(xué)作為從解決自由市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)帶來的社會(huì)問題而產(chǎn)生的法學(xué)領(lǐng)域，在其成立之初就有明確的目的性，即為了解決在社會(huì)運(yùn)行過程中由于價(jià)值、規(guī)范和利益沖突引起的需要解決的狀況，是社會(huì)實(shí)際狀態(tài)與社會(huì)期望之間的差距[2]（P463）。正如勞動(dòng)法和社會(huì)保障法是要解決勞動(dòng)者和資方由于利益沖突而產(chǎn)生的勞動(dòng)者生存權(quán)問題，環(huán)境問題的產(chǎn)生也是由于在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程中，各方主體之間存在價(jià)值、規(guī)范和利益沖突。這種沖突表現(xiàn)在：政府基于管理職責(zé)與建設(shè)單位之間存在的矛盾是否遵守環(huán)境法律規(guī)范之間的矛盾和沖突；社會(huì)大眾和建設(shè)單位之間基于項(xiàng)目是否被許可、建設(shè)項(xiàng)目施工運(yùn)行后對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益可能造成侵害而形成的矛盾和沖突；還存在于政府和公眾之間由于環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境決策的參與權(quán)之間的矛盾和沖突。如果這些矛盾和沖突能夠在法律的范圍內(nèi)得以化解，由此產(chǎn)生的環(huán)境問題理論上不應(yīng)該產(chǎn)生；反之，當(dāng)法律無法有效解決這些矛盾和沖突時(shí)，就會(huì)形成社會(huì)實(shí)際狀態(tài)和社會(huì)期望之間的巨大的差異，環(huán)境問題實(shí)際上是人們認(rèn)識(shí)到自身生存的環(huán)境遭受破壞，并且危害到個(gè)人的生命健康，從而形成自身權(quán)利受到侵害的集體意識(shí)。因此，環(huán)境問題是一種社會(huì)問題。

（一）農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的法律現(xiàn)狀

作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的直接依據(jù)，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法目的和基本原則。其中第一條：“為了實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，制定本法。”明確了該法的立法目的。然其并未明確將保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益作為目的之一。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第一條：“為推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)中的公眾參與，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《行政許可法》、《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》等法律和法規(guī)性文件有關(guān)公開環(huán)境信息和強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督的規(guī)定，制定本辦法?！边@樣的表述甚至沒有明確解決環(huán)境問題的目的，僅僅是政府和建設(shè)單位為了完成公眾參與，其行為符合相關(guān)法律規(guī)定而制定的規(guī)則。勞動(dòng)法和社會(huì)保障法是社會(huì)法的代表，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的立法目的：“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益，使公民共享發(fā)展成果，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法?！焙苊黠@，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的立法是站在行政權(quán)施行的角度來訂立法律規(guī)范，而作為社會(huì)法的《社會(huì)保險(xiǎn)法》則是站在維護(hù)公共利益的角度來確定立法目的。次差異，源于立法理念的差異。誠(chéng)然，社會(huì)管理無可避免地要依賴行政權(quán)的行使，然而行政權(quán)力行使的目的性卻可以造成兩種截然不同的結(jié)果，如果立法目的是為了完成行政過程，行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)考慮的是我如何完成行政程序，如果將社會(huì)公共利益作為立法目的，行政機(jī)關(guān)將考慮的是如何達(dá)到行政效果。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中，環(huán)境主管部門很多情況下只對(duì)環(huán)評(píng)文件中的公眾參與部分進(jìn)行形式審查，并不關(guān)心環(huán)評(píng)中以農(nóng)民為主體的公眾參與環(huán)節(jié)的真實(shí)性和有效性，與環(huán)評(píng)相關(guān)法律法規(guī)缺乏對(duì)維護(hù)社會(huì)大眾環(huán)境權(quán)益的明確表述有直接關(guān)系。

（二）農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律關(guān)系

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是預(yù)防和制止人類的行為和活動(dòng)未來對(duì)環(huán)境帶來損害，尤其是對(duì)該活動(dòng)和行為所在地周圍的社會(huì)成員帶來直接的侵害的社會(huì)制度，該制度應(yīng)該涉及兩類的法律關(guān)系：一類是政府和各主體之間的公法關(guān)系，包括：政府基于行政管理職責(zé)而與建設(shè)單位之間因行政許可等相關(guān)行政管理活動(dòng)而存在的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；政府對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)監(jiān)督和管理的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系；政府因公眾參與權(quán)的行使而承擔(dān)的信息公開、組織聽證等相關(guān)義務(wù)。另一類是各主體之間的私法關(guān)系，包括：建設(shè)單位和公眾之間的是否同意項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的契約關(guān)系；建設(shè)單位與環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)之間的契約關(guān)系。

同社會(huì)保障等社會(huì)法調(diào)整多個(gè)法律關(guān)系一樣，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中也存在多個(gè)法律關(guān)系，這些法律關(guān)系既有公法上的法律關(guān)系，也存在私法上的法律關(guān)系。我國(guó)當(dāng)前法律法規(guī)當(dāng)中，主要規(guī)定了公法法律關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)，卻很少提及對(duì)公眾私權(quán)益保護(hù)，農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，更是薄弱環(huán)節(jié)。在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾作為受項(xiàng)目直接影響的主體，雖然法律規(guī)定了參與權(quán)，然公眾參與的形式、內(nèi)容、方式由建設(shè)單位和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)決定，公眾與建設(shè)單位和環(huán)評(píng)影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)沒有任何關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利義務(wù)約定，公眾無法直觀感受參與的實(shí)際影響，這應(yīng)該說是導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，公眾參與的積極性不高，參與有效性低的重要原因。農(nóng)村居民文化水平較低，參與意識(shí)不強(qiáng)，很多時(shí)候會(huì)被建設(shè)單位許下的諸如補(bǔ)償款、工作機(jī)會(huì)等好處所誘惑，從而犧牲了自己的環(huán)境權(quán)益。如果我們將看不見的環(huán)境權(quán)益用法律轉(zhuǎn)換為看得見的民事權(quán)益，相信他們會(huì)重新審視自己的行為，在環(huán)評(píng)中做出正確的選擇。

三、建立以解決問題為中心的農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度要起到預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境造成破壞和不良影響，防止其對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的侵害。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一個(gè)重要問題是公眾參與的有效性，其又直接決定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效性。通過對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律關(guān)系社會(huì)法屬性進(jìn)行分析，建議從以下幾方面提高農(nóng)民大眾為主體的公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)有效性。

（一）改變立法理念，注重環(huán)評(píng)立法中的農(nóng)民大眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)

立法目的決定了執(zhí)行者的行動(dòng)方向。我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法立法目的存在如下問題：第一，立法目的抽象，我國(guó)環(huán)評(píng)法立法目的表述是：為“實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”、“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”，這樣的表述缺乏明確、具體的目標(biāo)，使行政職能部門無法評(píng)估自己的執(zhí)法活動(dòng)是否達(dá)到行政目的。第二，立法目的中缺乏對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的表述。立法目的是法律的定位，直接體現(xiàn)法律要解決的問題，體現(xiàn)了立法者的價(jià)值取向。我國(guó)環(huán)評(píng)立法目的中缺少對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的表述，實(shí)際上這種思想也貫穿了整個(gè)法律法規(guī)當(dāng)中。雖然國(guó)家立法中有公眾參與內(nèi)容，因?yàn)榱⒎ㄕ邔?duì)公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)的不重視，使得執(zhí)法部門較少考慮公眾在環(huán)評(píng)過程中的地位和作用，公眾，尤其是農(nóng)民大眾，對(duì)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)缺乏主體意識(shí)，公眾參與流于形式在所難免。基于此我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法的立法目的應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益保護(hù)，并將抽象的立法目的具體化、明確化。

（二）在環(huán)評(píng)立法中應(yīng)明確政府和建設(shè)單位對(duì)農(nóng)民大眾的義務(wù)

既然環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)將公眾的環(huán)境權(quán)益作為立法目的，那么在立法中明確政府和建設(shè)單位對(duì)公眾的義務(wù)就理所應(yīng)當(dāng)。

政府作為行政執(zhí)法部門，要保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)當(dāng)履行如下義務(wù)：（1）對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中的公眾參與進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而不僅僅是形式審查。追求分配正義和結(jié)果公平是社會(huì)法的一個(gè)重要特征，對(duì)公眾參與的真實(shí)性和有效性的實(shí)質(zhì)審查應(yīng)作為環(huán)評(píng)審查的義務(wù)，并實(shí)行追責(zé)機(jī)制，借以有效推進(jìn)環(huán)評(píng)的有效性。（2）切實(shí)履行環(huán)評(píng)信息公開義務(wù)。環(huán)評(píng)信息公開是公眾參與的前提，我國(guó)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中規(guī)定政府要以便于公眾知悉的方式進(jìn)行公示，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府都有信息公開網(wǎng)站，各建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件也都在信息公開網(wǎng)站上公示，只是，目前公眾對(duì)網(wǎng)站的關(guān)注還非常少，一些公眾，尤其農(nóng)民，甚至不知道有這樣的網(wǎng)站。政府有義務(wù)加大宣傳力度，加強(qiáng)公眾對(duì)政府信息公開的關(guān)注度。（3）加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)。建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后，是否達(dá)到了環(huán)評(píng)指標(biāo)，是否對(duì)環(huán)境沒有損害，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是環(huán)評(píng)工作是否有效的最直觀的檢驗(yàn)，一旦發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決，才能真正實(shí)現(xiàn)立法目的，也是政府對(duì)保護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)。[3]（P45）

我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)相關(guān)法律法規(guī)中并未規(guī)定建設(shè)單位對(duì)公眾的義務(wù)，建設(shè)單位未經(jīng)環(huán)評(píng)或在環(huán)評(píng)中弄虛作假，只承擔(dān)行政責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境法》在第八章中也僅規(guī)定了如果有環(huán)境污染發(fā)生，受害人可依照《侵權(quán)責(zé)任法》第八章的規(guī)定要求賠償。然而，如此的制度設(shè)計(jì)存在弊端：首先，假如項(xiàng)目實(shí)施后發(fā)生污染，但沒有對(duì)公民造成明顯的損害，公民很難就此提出賠償；其次，按照民事訴訟舉證規(guī)則，公眾很可能因?yàn)榕e證不能而無法勝訴。如前所述，環(huán)評(píng)過程中的公眾參與環(huán)節(jié)，實(shí)際上是建設(shè)單位和公眾的一種契約行為，僅僅在損害發(fā)生之后再追求建設(shè)單位的侵權(quán)責(zé)任，只能起到事后補(bǔ)救的作用，與環(huán)境影響評(píng)價(jià)防患于未然的初衷不符。因此，應(yīng)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中規(guī)定建設(shè)單位對(duì)公眾的違約責(zé)任。如此，可以增強(qiáng)公眾，尤其是農(nóng)民大眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的積極性，同時(shí)也提升建設(shè)單位的責(zé)任意識(shí)，從而提升環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。

總之，環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為解決人們的趨利行為與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾的制度，直面問題產(chǎn)生的主要矛盾才是解決問題的根本途徑。不難看出，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在形成之初就應(yīng)將公眾的監(jiān)督和參與作為達(dá)到環(huán)評(píng)目的的重要手段。而我國(guó)立法將公眾的主體地位弱化，僅用行政手段來推行的這一制度，顯然力度不足。因此，參照社會(huì)法的法律理念，提高公眾，尤其是你農(nóng)民大眾在環(huán)評(píng)制度中的主體地位，以社會(huì)公共利益作為立法目的，加大對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益的私權(quán)保護(hù)，是解決問題的有效途徑。我國(guó)實(shí)施法治時(shí)間尚短，公民的法律意識(shí)薄弱，公民社會(huì)尚未形成，尤其在農(nóng)村，居民為公共利益而勇于維權(quán)的現(xiàn)象還是少數(shù)，所以很多建設(shè)項(xiàng)目即使沒有通過環(huán)評(píng)，即使在環(huán)評(píng)中造假，也少有人舉報(bào)。[4]然而，我國(guó)農(nóng)村尚屬熟人社會(huì)，農(nóng)村居民是一個(gè)集體，當(dāng)他們意識(shí)到自己有權(quán)益，并且權(quán)益可能受到侵害，相信他們有力量去爭(zhēng)取自己的合法權(quán)益。要搭建這樣的制度體系，暢通他們的維權(quán)渠道，努力通過社會(huì)法理念來構(gòu)建一個(gè)較為完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，借以有效保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。