川西北地區(qū)失地農(nóng)民利益保障的困境問(wèn)題與對(duì)策*

自上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。2017年，全國(guó)的城鎮(zhèn)化率上升至58.52%，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)全新的時(shí)代。城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的最重要問(wèn)題就是保障失地農(nóng)民的利益，東部地區(qū)保障失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置等利益方面已經(jīng)形成了一套行之有效模式。然而，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差距較大等因素決定了在保障市里農(nóng)民利益方面不能完全借鑒東部經(jīng)驗(yàn)。

一、概念的界定

1.川西北地區(qū)

本文中所指的川西北地區(qū)主要是指四川的西部、北部地區(qū)，這一區(qū)域多以高原或山地為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，可用于城鎮(zhèn)發(fā)展的土地有限，城鎮(zhèn)發(fā)展程度滯后，筆者主要選取了四川省西北部的廣元市、巴中市、南充市、甘孜州四個(gè)地區(qū)。2017年，這四個(gè)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率分別是43.97%、40.54%、46.47%、30.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)城鎮(zhèn)化的平均水平。

2.失地農(nóng)民利益

一個(gè)國(guó)家伴隨著工業(yè)化程度的深入，城鎮(zhèn)的規(guī)模也必然擴(kuò)張，這也就導(dǎo)致大量農(nóng)民的土地被征收或征用。而土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是安身立命之本，農(nóng)民正是基于土地而享有了生存、發(fā)展和社會(huì)保障的權(quán)利，失去土地，這些權(quán)利也就不復(fù)存在。所謂失地農(nóng)民利益就是指在失去土地后，農(nóng)民需要尋求新的路徑來(lái)滿足自身存在與發(fā)展的客觀需求，包括物質(zhì)需求也包括精神需求。

二、失地農(nóng)民利益保障存在的困境

目前，全國(guó)還沒(méi)有制定統(tǒng)一的對(duì)集體土地的征收補(bǔ)償安置的法律，各地也只是依據(jù)國(guó)家法律和各項(xiàng)政策制定了地方性管理辦法。這就使得各地區(qū)對(duì)失地農(nóng)民的利益保障表現(xiàn)出不同的方式和力度。川西北地區(qū)在維護(hù)、保障失地農(nóng)民的利益方面還存在著方式單一、保障力度不足、欠缺公平合理等問(wèn)題。

1.對(duì)失地的補(bǔ)償方式落后單一，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償有較大差距，缺乏公平性

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)，社會(huì)利益的分配大都由市場(chǎng)來(lái)決定。政府在制定對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償措施時(shí)也多以“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值”為主導(dǎo)，片面追求資源利用的最大化而忽視了失地農(nóng)民公平發(fā)展的價(jià)值。各地出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定都把對(duì)失地農(nóng)民的利益補(bǔ)償區(qū)分為“補(bǔ)償”和“安置”兩個(gè)部分。補(bǔ)償主要是針對(duì)農(nóng)民的耕作地，各地政府的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，主要遵循《土地管理法》中的規(guī)定，以該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6-10倍來(lái)補(bǔ)償。青苗補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍也較低，比如南充市明確了各區(qū)縣征收土地青苗補(bǔ)償，補(bǔ)償最高的是順慶區(qū)大春作物，為990元/畝。甘孜州對(duì)所有作物統(tǒng)一按照年產(chǎn)值的50%作為補(bǔ)償。政府對(duì)農(nóng)民失去居住房屋而需要安置的政策則是非常優(yōu)惠的，失地農(nóng)民除了可以獲得對(duì)拆遷房屋的主體、室內(nèi)裝修等補(bǔ)償外，還可以獲得安置補(bǔ)償。安置的方式可以是貨幣補(bǔ)償安置也可以政府重新安置，但無(wú)論哪種方式，政府的補(bǔ)償力度都是非常大的。比如，按照廣元市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在主城區(qū)的失地農(nóng)民，每人最高能夠獲得約25萬(wàn)的安置補(bǔ)償費(fèi)。如果由政府來(lái)統(tǒng)一安置，則每人可以獲得40/人建筑面積的住房和12/人建筑面積的經(jīng)營(yíng)性用房。但是、川西北地區(qū)地處丘陵地帶，由于耕地本來(lái)就較少，農(nóng)民多將房屋修建在較高的坡地，政府征地則以平地為主，因此，在川西北的地區(qū)存在大量只失地不失房的農(nóng)民，他們只能獲得針對(duì)耕地的補(bǔ)償，不能獲得重新安置的利益。

2.缺少規(guī)范性文件和協(xié)商機(jī)制，失地農(nóng)民的社會(huì)保障利益得不到維護(hù)

川西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后也導(dǎo)致了社會(huì)保障制度起步較晚、保障程度較低。對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障尤其受到城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)模式的影響體現(xiàn)出城鄉(xiāng)間有巨大差異。近幾年，農(nóng)民參保意識(shí)有很大的提高，大部分失地農(nóng)民都認(rèn)識(shí)到購(gòu)買保險(xiǎn)的重要性，但各地市一級(jí)政府并沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于失地農(nóng)民參與社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)范性法律文件，僅是在土地征收補(bǔ)償安置管理辦法中做出一些原則性的規(guī)定?！稄V元市集體土地征收補(bǔ)償安置管理辦法》就規(guī)定：對(duì)需安置農(nóng)業(yè)人實(shí)施戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)，按照“應(yīng)保盡?！痹瓌t納入社會(huì)保障。但是，哪些人符合標(biāo)準(zhǔn)納入保險(xiǎn)以及購(gòu)買哪些保險(xiǎn)，文件并沒(méi)有明確規(guī)定。相反，還制定了限制性的規(guī)定。比如，明確了指標(biāo)控制原則要求國(guó)土部門下達(dá)的農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)內(nèi)審核，嚴(yán)禁超指標(biāo)上報(bào)。而對(duì)于參保的險(xiǎn)種農(nóng)民只能被動(dòng)接受，沒(méi)有參與討論制定規(guī)則的權(quán)力。地方政府缺少制定統(tǒng)一并行之有效的規(guī)范，在事關(guān)切身利益的社會(huì)保險(xiǎn)安置問(wèn)題上缺乏與失地農(nóng)民的溝通，這也是其社會(huì)保障利益得不到維護(hù)的表現(xiàn)。

3.失志又失智，失地農(nóng)民的可持續(xù)再就業(yè)能力缺失

維護(hù)失地農(nóng)民生存與發(fā)展利益的關(guān)鍵在于解決其就業(yè)問(wèn)題。川西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，能夠?yàn)槭У剞r(nóng)民提供的就業(yè)崗位有限且城市發(fā)展更需要技能型、知識(shí)型人才，這些因素加重了失地農(nóng)民在本地穩(wěn)定就業(yè)難度。實(shí)際上，政府在政策層面為幫助失地農(nóng)民就地可持續(xù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)就業(yè)想了很多辦法。比如提供經(jīng)營(yíng)性用房，修建商業(yè)街集中安置失地農(nóng)民就業(yè)。然而，僅是政策上的引導(dǎo)、支持并不能從根本上解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。比如，很多地區(qū)政府在失地農(nóng)民安置社區(qū)都修建了門面房分配給失地農(nóng)民，但90%以上的家庭選擇選擇將門面出租。政府鼓勵(lì)失地農(nóng)民就業(yè)的目的并未達(dá)到，究其原因，主要就是農(nóng)民的“失志和失智”。“矢志”主要是指農(nóng)民就業(yè)觀念落后，從主觀上也缺少自我創(chuàng)業(yè)就業(yè)的意識(shí)。農(nóng)民是天生的勞動(dòng)者，這種觀念也深入到失地農(nóng)民的內(nèi)心，因此，他們寧可選擇外出從事簡(jiǎn)單的體力勞動(dòng)，也不愿意提升自我能力適應(yīng)社會(huì)對(duì)人才的需要。本身不具備相應(yīng)技能，也就是“失智”也是一個(gè)原因。政府雖然制定相關(guān)政策為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供了條件，但卻沒(méi)有組織針對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，失地農(nóng)民本身不具備相應(yīng)的知識(shí)和技能，自然難以承受社會(huì)對(duì)人才的要求。

4.生活環(huán)境利益缺失，失地農(nóng)民融入城市的道路艱難

失地農(nóng)民因失地而搬離故土，接受政府的重新安置，自然也要重新參與社會(huì)生產(chǎn)與生活，融入新的社會(huì)環(huán)境。生產(chǎn)方式由原來(lái)的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺氖路?wù)業(yè)、小手工業(yè)等非農(nóng)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。生活方式由原來(lái)的能自給自足到所有的生活資料都需要購(gòu)買，不僅增加了生活支出，更加引起了心理上的不適應(yīng)[1]。政府在安置失地農(nóng)民時(shí)也僅是從現(xiàn)有利益角度出發(fā)，簡(jiǎn)單地本著“利益置換”的原則，將失地農(nóng)民重新安置即可，大部分都是將其安置在遠(yuǎn)離市中心的城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地區(qū)缺少例如醫(yī)院、學(xué)校等基本城市配套設(shè)施，失地農(nóng)民并不完全享有等同于城市居民的各項(xiàng)利益。失地農(nóng)民名義上雖然生活在城市，但卻不能稱之為“市民”。

三、保障川西北地區(qū)失地農(nóng)民利益的基本對(duì)策

農(nóng)民放棄了土地的所有權(quán)利來(lái)滿足國(guó)家發(fā)展的需要，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)農(nóng)民失地的損失。川西北地區(qū)本身發(fā)展程度滯后發(fā)達(dá)地區(qū)，失地農(nóng)民利益受損問(wèn)題尤其嚴(yán)重，究其原因，就是失地農(nóng)民利益與政府保障措施的不對(duì)等。

1.確立安置、補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合的利益整合機(jī)制

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，“利益原則”一方面是推動(dòng)市場(chǎng)向前發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制，另一方面也帶來(lái)了利益分配不公等問(wèn)題，各利益主體維護(hù)既得利益和期待利益也必將產(chǎn)生分歧，社會(huì)效率與社會(huì)公平的價(jià)值沖突突出。整合各方利益，保證各失地農(nóng)民失地利益實(shí)現(xiàn)的公平性對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧、發(fā)展具有積極意義。筆者的構(gòu)想是建立“安置+補(bǔ)償+社會(huì)保障”的利益整合模式。在這一模式中靈活處理，將安置、補(bǔ)償與社會(huì)保障相結(jié)合。實(shí)質(zhì)上，土地對(duì)于農(nóng)民最重要的就是承載著社會(huì)保障的利益，經(jīng)過(guò)走訪調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)失地農(nóng)民的參保意識(shí)十分強(qiáng)烈，尤其對(duì)于只失地不失房的農(nóng)民，相對(duì)于直接獲得的貨幣補(bǔ)償，他們更擔(dān)心自己的養(yǎng)老問(wèn)題和醫(yī)療問(wèn)題。在“安置+補(bǔ)償+社會(huì)保障”的模式下，根據(jù)具體情況，充分整合各利益群體的要求，靈活確立安置、補(bǔ)償、社會(huì)保障補(bǔ)償?shù)谋壤?/p>

2.確立商業(yè)主體的參與，逐步形成“城鄉(xiāng)一體化”的社會(huì)保障機(jī)制

我國(guó)長(zhǎng)期存在的“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制”是社會(huì)保體系不健全的根本性原因，逐步確立“城鄉(xiāng)一體化”的社會(huì)保障機(jī)制是解決川西北地區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障利益的唯一途徑。確立這一保障機(jī)制關(guān)鍵就是取消對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的比例限制，將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系并逐步擴(kuò)大失地農(nóng)民可以參保的保險(xiǎn)項(xiàng)目。然而，川西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，只依靠政府財(cái)政收入很難承擔(dān)如此龐大的支出，可以以有選擇的將企業(yè)納入社會(huì)保障機(jī)制以減輕政府的壓力。目前，政府征收農(nóng)村集體用地主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市商業(yè)發(fā)展的需要，對(duì)于土地被征收用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的失地農(nóng)民由政府、個(gè)人來(lái)負(fù)擔(dān)，而土地被用于城市商業(yè)發(fā)展需要的，則可以由政府、企業(yè)、個(gè)人來(lái)負(fù)擔(dān)。企業(yè)參與保障失地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)的，必須充分保障企業(yè)與失地農(nóng)民雙方的利益，必要的時(shí)候可以舉行三方參與的聽(tīng)證會(huì)，公平公開(kāi)聽(tīng)取各方意見(jiàn)，保障各方權(quán)益。

3.確立可持續(xù)的就業(yè)保障機(jī)制

現(xiàn)有的對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償方式暫時(shí)解決了失地農(nóng)民的生活問(wèn)題，但其長(zhǎng)期的可持續(xù)生產(chǎn)能力的獲得卻難以維持，[2]確立可持續(xù)的就業(yè)保障機(jī)制是解決失地農(nóng)民就業(yè)的主要手段。川西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍欠發(fā)達(dá)，如果以現(xiàn)有的市場(chǎng)資源很難容納龐大數(shù)量的失地農(nóng)民。因此，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的關(guān)鍵還是發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)，同時(shí)根據(jù)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求有針對(duì)性的培養(yǎng)失地農(nóng)民的相關(guān)能力。政府應(yīng)當(dāng)充分利用地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展體現(xiàn)地方優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，積極引入企業(yè)投資，而政府則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色，代表農(nóng)民與企業(yè)商談、確立制度以保障失地農(nóng)民的就業(yè)利益。川西北的幾個(gè)城市都擁有豐富的旅游資源。近幾年，旅游行業(yè)發(fā)展迅速，相較于其他產(chǎn)業(yè)，旅游業(yè)對(duì)從業(yè)者的素質(zhì)要求并不高，且具有較強(qiáng)的吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的優(yōu)勢(shì)，在川西北地區(qū)發(fā)展地方旅游經(jīng)濟(jì)不失為一條幫助失地農(nóng)民就業(yè)的絕佳路徑。

4.建立“就地城鎮(zhèn)化”的安置模式

隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步深入發(fā)展，失地農(nóng)民城市適應(yīng)性的問(wèn)題越發(fā)凸顯[3]。過(guò)去，大多地區(qū)的城鎮(zhèn)化主要是以農(nóng)民遷徙到城市為主要方式。面對(duì)城市，失地農(nóng)民往往存在著難以實(shí)現(xiàn)職業(yè)期待、難以適應(yīng)城市生活、生活價(jià)值出現(xiàn)混亂[4]?！熬偷爻擎?zhèn)化”則區(qū)別于傳統(tǒng)的對(duì)失地農(nóng)民的安置方式，盡量做到不移動(dòng)或者在原住地一定空間半徑內(nèi)移動(dòng)，依托現(xiàn)已形成的村落和城鎮(zhèn)就地就近地實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和市民化的成長(zhǎng)化模式[5]。這樣的安置方式能夠充分避免區(qū)位劣勢(shì)，挖掘本地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，川西北地區(qū)缺少城市發(fā)展的土地資源，城市擴(kuò)張的有較大的障礙，而旅游資源豐富，從事第三產(chǎn)業(yè)的人數(shù)比例較高，在村鎮(zhèn)發(fā)展旅游業(yè)進(jìn)而帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展擴(kuò)大就有了可能性。依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展能夠解決失地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)使得失地農(nóng)民免于適應(yīng)新的城市環(huán)境，能夠從根本上解決失地農(nóng)民的城市適應(yīng)問(wèn)題。