加強組織保障 加快推進改革
——關于吉林省農村集體產權制度改革情況的督查

根據(jù)中央全面深化改革委員會的要求以及經(jīng)濟體制和生態(tài)文明體制改革專項小組的安排部署，全國農村集體產權制度改革第五督查組于2018年11月5—9日赴吉林省開展實地督查。督查組先后調研了長春市朝陽區(qū)、永吉縣、吉林市昌邑區(qū)、臨江市等4個縣（市、區(qū)）6個村。通過實地走訪、查閱賬簿資料、交流座談、點面了解等方式，對吉林省改革情況有了基本掌握?？偟目?，吉林省委省政府高度重視農村集體產權制度改革工作，思路清晰、措施到位、成效明顯。

一、五個堅持，推動集體產權制度改革工作全面發(fā)力

（一）堅持高位推動，壓實主體責任。吉林省委省政府高度重視集體產權制度改革工作，省委書記對改革作出重要批示，省長親自協(xié)調爭取整省試點，省委副書記、分管副省長親自進行動員部署，主動研究政策措施，定期聽取工作匯報，高位推動整省試點工作。省委、省政府成立了改革領導小組，省委副書記、副省長任組長，省農委等22個部門為成員，抽調組織16人的專班隊伍開展綜合協(xié)調、政策研究、宣傳輔導、督查指導等四項工作。各地也參照省里做法，全部成立了農村集體產權制度改革領導小組，縣鄉(xiāng)兩級均由黨委書記任組長，從領導體制和工作機制上為改革提供了可靠的保障。長春市委把集體產權制度改革作為全市深化改革的重點內容，列入《中共長春市委全面深化改革領導小組2018年工作要點》。

（二）堅持統(tǒng)一部署，強化政策保障。吉林省制定印發(fā)了改革實施意見、清產核資實施細則等配套文件，各地按照省里要求，陸續(xù)制定出臺了改革指導意見。長春市朝陽區(qū)和吉林市昌邑區(qū)作為中央第二批試點單位，對改革的每項重點工作，如清產核資、成員身份確定、資產折股量化、股權管理、股份經(jīng)濟合作社設立等都出臺了指導意見，為改革各環(huán)節(jié)有效推進提供了政策保障。

（三）堅持組織宣傳，營造良好氛圍。吉林省先后召開全面啟動改革工作動員部署會和整省試點動員部署會，省委副書記和副省長分別到會宣傳發(fā)動，各地縣也紛紛召開視頻會議或專門會議進行動員部署。全省通過發(fā)簡報、匯編文件政策以及印制圖文并茂的宣傳畫冊等形式，對不同層級進行廣泛宣傳，努力營造各級理解改革、支持改革、參與改革的良好氛圍。走訪的朝陽區(qū)樂山鎮(zhèn)，堅持宣傳發(fā)動到戶、會議參與到戶、資料發(fā)放到戶、政策講解到戶的“四到戶”做法。

（四）堅持程序規(guī)范，確保清產核資穩(wěn)步推進。調研的縣（市、區(qū)）基本都制定了集體資產清產核資實施辦法或實施細則，對清產核資的對象、內容、方法和要求做了明確規(guī)定。在具體操作中，吉林市各縣區(qū)選派熟悉村社情況、組織協(xié)調能力強、政策業(yè)務水平高的輔導員進行駐村指導，解決改革中遇到的具體問題。臨江市充分發(fā)揮成員單位作用，專題研究解決林農矛盾、閑置校舍產權、農戶老股金等村集體與農戶、集體與部門資產糾紛問題。有的地方聘請了會計事務所、法律顧問、測繪公司全程參與清產核資工作，保證了清產核資工作的質量和效率。目前，所有縣（市、區(qū)）都基本完成了清產核資工作或進入最后的核實公示階段。

（五）堅持試點先行，為改革全面推開蹚路。吉林省作為3個整省試點之一，其經(jīng)濟發(fā)達程度不同于山東、江蘇兩省，但改革范圍覆蓋到所有村組，發(fā)達村組和不發(fā)達村組同步改革、同步探索。在試點中，吉林省立足自身實際，對經(jīng)營性收入較少的村，明確以清產核資、成員確認為主要改革內容，制度規(guī)范先建立，時機成熟再轉段；對朝陽區(qū)、昌邑區(qū)等第二批中央試點縣市及經(jīng)營性收入較多的村，提高改革標準，要求從問題導向和效果導向入手，抓改革中新老矛盾解決、抓集體經(jīng)濟發(fā)展路徑多元探索、抓前瞻性創(chuàng)新性探索，不斷豐富改革內容、強化改革深度，樹立起一批典型示范村。

二、創(chuàng)新創(chuàng)造，推動集體產權制度改革工作向縱深推進

（一）從推進的工作方式看，多個縣市建立包保制度和定期報告督查制度。長春市朝陽區(qū)、永吉縣在實施方案中明確要求實行縣包鄉(xiāng)、鄉(xiāng)包村、村包組的三級包保制度，白山市江源區(qū)建立周報制度和問題反饋機制，撫松縣和臨江市實行定期督導、月通報問責制度，定期召開調度會，及時發(fā)現(xiàn)問題、及時督促解決問題，確保了工作落實執(zhí)行有力。有的縣市建立了矛盾糾紛調解機制。長春市朝陽區(qū)建立“一站式”接訪、多部門聯(lián)動的信訪調處機制，結合清產核資、成員身份確認、土地確權等工作，組織開展矛盾糾紛大排查，縣鄉(xiāng)干部深入村屯小組主動解決矛盾，維護社會和諧穩(wěn)定，確保了改革穩(wěn)步推進。這些做法對其他地方推進改革有一定參考價值和借鑒意義。

（二）從改革的具體環(huán)節(jié)看，在成員身份確認環(huán)節(jié)，注重保障一般群體和特殊群體合法權益。吉林市昌邑區(qū)規(guī)范制度章程，健全相關政策體系，制定昌邑區(qū)集體經(jīng)濟組織成員身份確認的指導意見、成員身份確認程序性文件。長春市朝陽區(qū)注重保障婦女等特殊群體合法權益，樂山鎮(zhèn)辛屯村為破解婚入婚出婦女在成員身份確認過程中存在“兩頭空”“兩頭占”的問題，創(chuàng)新了“1221”工作法，通過決策參與、議事參與、民主參與等方式充分發(fā)揮婦聯(lián)組織作用，充分保障了婦女的合法權益。昌邑區(qū)樺皮廠鎮(zhèn)松樹村在成員身份確認過程中，婦女主任帶領聯(lián)戶長，走家串戶宣傳成員確認政策，使應該確為成員的婦女、兒童成員無一落下；在建立村級股份經(jīng)濟聯(lián)合社時吸收聯(lián)戶長作為“三會”成員，防止了多數(shù)人侵犯少數(shù)人的利益。在股權設置和管理中，注重實行一縣一標或一村一策。吉林省多數(shù)經(jīng)營性收入較少的村，只設置人口基本股，以每人100股的份額形式設置股份。經(jīng)營性資產較大的村，如臨安市新市街道黎紅村，年經(jīng)營收入55萬元，針對60周歲的老人還設置了老齡股。人口股實行靜態(tài)管理，尊重了農民意愿，堅持了法律政策底線，促進了黨群關系融洽。在建立經(jīng)濟合作社中，注重發(fā)揮好集體經(jīng)濟組織功能作用。永吉縣在有一定經(jīng)濟實力的村啟動股份合作制改革；對經(jīng)濟薄弱村暫不強制要求成立股份經(jīng)濟合作社，主要是健全完善集體資產管理、使用等制度，拓寬集體資產量化范圍；對組級只有土地等資源性資產的，不設立經(jīng)濟合作社，重點是盤活土地等集體資源。

三、聚焦關鍵，確保集體產權制度改革工作改有所成

（一）盡快印發(fā)整省試點實施方案。吉林省作為整省試點單位，省委省政府還需統(tǒng)籌好進度，加快試點方案印發(fā)，確保按期完成改革任務。

（二）繼續(xù)加強資金保障。下一步，省市縣三級還要積極爭取財政支持，確保整省試點任務順利推進。

（三）進一步壓實領導責任。改革涉及方方面面，需要一把手親自上陣、主動作為，需要各成員單位相互配合、相互支持，齊心協(xié)力共同完成改革任務。

（四）積極探索集體經(jīng)濟發(fā)展多元模式。目前吉林省只有不到5%的村有經(jīng)營性收入、能實現(xiàn)分紅。各縣市還需挖掘潛在優(yōu)勢。

（五）妥善解決好農村集體產權制度改革與土地承包政策相銜接問題。從調研村看，有10%的農民由于農轉非等歷史原因，在二輪承包時沒有獲得承包地，部分村在集體產權制度改革過程中將其確認為成員。這些成員有可能據(jù)此要求獲得三輪土地承包資格。建議吉林省深入研究集體經(jīng)濟組織成員與享有土地承包權成員二者的區(qū)別和聯(lián)系，明確二輪土地承包到期后延包的具體政策。

（六）妥善解決好歷史遺留問題和新增債務問題。吉林省各地普遍反映，大量農業(yè)稅費、防雹防疫費形成的應收、應付賬款長期“趴”在集體賬上，隨著時間推移難以收回或清償。同時，近年來在道路、村部新建中，部分地區(qū)出現(xiàn)新增債務，有的通過將集體未發(fā)包農用地抵賬、低價出租出售林地資源等方式解決，導致貧困村僅有的資源性資產難以發(fā)揮經(jīng)濟效益。特別是村部建設吉林省形成近20億元債務，這類債務主體是村委會還是村集體經(jīng)濟組織，如確認為集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)營收益將優(yōu)先清償債務勢必影響集體積累和分紅。建議吉林省在改革中加強頂層設計，明確相關政策。