蹄疾步穩(wěn)加大改革力度
——關(guān)于山東、湖南農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的督查報(bào)告

根據(jù)中央全面深化改革委員會(huì)的要求以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專(zhuān)項(xiàng)小組的安排部署，全國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第三督查組于2018年10月15—19日赴山東省、湖南省開(kāi)展了督查調(diào)研。督查組實(shí)地督查了6個(gè)地市、7個(gè)縣（市、區(qū)）、10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、10個(gè)村（社區(qū)），召開(kāi)了多場(chǎng)省、市、縣、鄉(xiāng)、村不同層級(jí)的座談會(huì)。通過(guò)座談聽(tīng)取匯報(bào)、查閱檔案資料、檢查工作流程、走訪集體成員，了解各地改革情況，掌握改革工作進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)解決改革難題，推動(dòng)改革落實(shí)落地。

一、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法

（一）堅(jiān)持高位推動(dòng)，健全工作機(jī)制。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。山東省成立由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，省委秘書(shū)長(zhǎng)和副省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，28個(gè)省直部門(mén)“一把手”為成員的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，目前省、市、縣三級(jí)均成立了黨委或政府負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)全部由黨委主要負(fù)責(zé)同志掛帥。湖南省明確由省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組承擔(dān)全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作的組織、協(xié)調(diào)等職責(zé)，自上而下建立健全改革領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。二是做好動(dòng)員部署。2017年和2018年，山東省兩次召開(kāi)全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作會(huì)議，省長(zhǎng)兩次到會(huì)進(jìn)行動(dòng)員部署，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)黨委政府主要負(fù)責(zé)同志參加會(huì)議。三是建立考核機(jī)制。山東省將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和清產(chǎn)核資工作納入全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核體系，并通過(guò)每月調(diào)度、隨機(jī)抽查等方式加大督導(dǎo)考核力度，將督查結(jié)果作為年度考核的重要依據(jù)。湖南省建立全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)工作定期報(bào)告制度，推動(dòng)了工作開(kāi)展。

（二）堅(jiān)持試點(diǎn)先行，積累改革經(jīng)驗(yàn)。2017年，山東省在每個(gè)地市選擇2個(gè)縣作為省級(jí)試點(diǎn)單位，共確定34個(gè)省級(jí)試點(diǎn)縣，加上此前中央確定的8個(gè)試點(diǎn)縣，全省共有42個(gè)縣開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。省長(zhǎng)專(zhuān)門(mén)主持召開(kāi)省級(jí)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組擴(kuò)大會(huì)議，同步部署中央試點(diǎn)和省級(jí)試點(diǎn)，要求各試點(diǎn)縣著力在清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股權(quán)管理、建立組織、完善權(quán)能等改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域先行探索、取得突破。2018年，該省在充分總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，積極申請(qǐng)開(kāi)展整省試點(diǎn)，作為僅有的三個(gè)整省試點(diǎn)單位之一，為全國(guó)面上改革探索積累經(jīng)驗(yàn)。湖南省共有1個(gè)縣承擔(dān)中央確定的第一批農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)任務(wù)，4個(gè)縣承擔(dān)第二批農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)任務(wù)，2018年又新增1個(gè)地市、4個(gè)縣承擔(dān)第三批試點(diǎn)任務(wù)，目前，前兩批試點(diǎn)單位已經(jīng)基本完成改革主體任務(wù)。同時(shí)，該省還立足自身實(shí)際，在每個(gè)縣選擇了1個(gè)資源性資產(chǎn)較多的村和1個(gè)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)較多的村開(kāi)展省級(jí)試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面推進(jìn)改革，目前部分試點(diǎn)村已經(jīng)完成改革各項(xiàng)工作，對(duì)全省改革發(fā)揮了很好的引領(lǐng)示范作用。

（三）堅(jiān)持規(guī)范流程，做好重點(diǎn)工作。一是扎實(shí)開(kāi)展清產(chǎn)核資。按照整省試點(diǎn)的時(shí)間要求，山東省確定在2018年10月底前縣級(jí)基本完成資產(chǎn)清查和數(shù)據(jù)上報(bào)，11月底前市級(jí)完成審核上報(bào)，年底前全省基本完成清產(chǎn)核資。湖南省韶山市探索將各村清產(chǎn)核資工作人員分為清查組和核實(shí)組，兩個(gè)組分片區(qū)交叉開(kāi)展工作，實(shí)現(xiàn)了“邊清查邊核實(shí)、交叉滾動(dòng)推進(jìn)”，在加快工作進(jìn)度的同時(shí)，也提高了工作質(zhì)量。二是科學(xué)確認(rèn)成員身份。山東省針對(duì)成員身份確認(rèn)中婦女權(quán)益易受侵害的問(wèn)題，出臺(tái)了《關(guān)于在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中切實(shí)維護(hù)婦女合法權(quán)益的通知》，注重發(fā)揮“一村一律師”作用，通過(guò)律師提示函、法律意見(jiàn)書(shū)等方式，充分保障改革中農(nóng)村婦女等特殊群體的合法權(quán)益。沂水縣在成員身份確認(rèn)工作中，研究創(chuàng)設(shè)了“研判建議”“實(shí)名票決”“溝通反饋”“落空追認(rèn)”“多占退出”等五項(xiàng)機(jī)制，有效防止“多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益”“兩頭落空”“多頭占有”等問(wèn)題。長(zhǎng)沙市雨花區(qū)粟塘社區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)卣鞯夭疬w的兩種不同模式，在尊重群眾意愿的基礎(chǔ)上，對(duì)村級(jí)安置和政府安置的兩類(lèi)人群分別進(jìn)行成員身份確認(rèn)，并分拆成立兩個(gè)股份經(jīng)濟(jì)合作社，最大程度保障兩類(lèi)不同人群的利益。

（四）堅(jiān)持制度創(chuàng)新，深入推進(jìn)改革。一是完善集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。山東省積極探索農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)質(zhì)押貸款試點(diǎn)，出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，并在全省17個(gè)地市各選擇1個(gè)縣開(kāi)展試點(diǎn)，重點(diǎn)研究制定股權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，拓寬農(nóng)村抵押物范圍，提升金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力和水平。二是壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。山東省鼓勵(lì)各地通過(guò)開(kāi)發(fā)資源拓展發(fā)展空間、盤(pán)活資產(chǎn)發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)、立足優(yōu)勢(shì)壯大特色產(chǎn)業(yè)、突出特色發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、融合發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)、積極開(kāi)展社會(huì)化服務(wù)、多渠道提高閑置資金運(yùn)營(yíng)效率等途徑，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，不斷深化改革成果。湖南省益陽(yáng)市赫山區(qū)赫山村充分發(fā)揮改革對(duì)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用，著力探索發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑和方式。三是發(fā)展土地股份合作。山東省充分運(yùn)用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證成果，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作，全省共組建農(nóng)村土地股份合作社8117家，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；蔬_(dá)到40%以上。湖南省益陽(yáng)市赫山區(qū)新松樹(shù)橋村引導(dǎo)農(nóng)戶以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立水稻種植專(zhuān)業(yè)合作社，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地提供土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，2017年合作社盈余15萬(wàn)元。

（五）堅(jiān)持統(tǒng)籌資源，強(qiáng)化工作保障。一是加大資金保障力度。山東省各級(jí)均將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和清產(chǎn)核資工作經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，省財(cái)政在2017年度列支3550萬(wàn)元的基礎(chǔ)上，從2018年開(kāi)始，連續(xù)三年每年安排1億元進(jìn)行保障；各市、縣也按比例安排了配套資金。目前，省財(cái)政已累計(jì)撥付中央和省級(jí)資金157億元，各級(jí)財(cái)政投入改革工作經(jīng)費(fèi)達(dá)442億元。湖南省財(cái)政今年已安排3000萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金，用于整縣推進(jìn)清產(chǎn)核資和印制股權(quán)證書(shū)，同時(shí)追加安排150萬(wàn)元省級(jí)改革工作經(jīng)費(fèi)；該省14個(gè)市也都落實(shí)了相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)。二是加大人員保障力度。山東省從省委組織部、國(guó)土資源廳、財(cái)政廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳、共青團(tuán)省委等6個(gè)省直部門(mén)各選派1名處級(jí)干部，到中央確定的試點(diǎn)縣掛職，專(zhuān)職負(fù)責(zé)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。湖南省從相關(guān)部門(mén)抽調(diào)精干力量、安排辦公場(chǎng)地，組建農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革辦公室，專(zhuān)門(mén)組織實(shí)施全省改革工作，全省大部分市、縣也都在人員配備、集中辦公、政策支持等方面為改革提供了有力保障。

二、改革取得的成效

一是摸清了集體資產(chǎn)底數(shù)。通過(guò)改革，摸清了集體家底，健全了管理制度，防止了資產(chǎn)流失。二是壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。通過(guò)改革，探索了農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，盤(pán)活了農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活了農(nóng)村各類(lèi)要素，促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。三是增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。通過(guò)改革，建立了集體與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，維護(hù)了成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，促進(jìn)了成員的持續(xù)增收。四是提升了鄉(xiāng)村治理水平。通過(guò)改革，增強(qiáng)了集體的凝聚力和向心力，鞏固了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，為鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的組織保障。

三、改革中存在的主要問(wèn)題

總的看，山東、湖南兩省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得積極進(jìn)展和成效，但在推進(jìn)改革中仍然存在一些問(wèn)題。一是部分地方改革認(rèn)識(shí)不到位。二是各地改革進(jìn)展不平衡。三是部分地方政策把握不準(zhǔn)確。四是稅收優(yōu)惠政策不到位。

四、幾點(diǎn)政策建議

（一）進(jìn)一步提高政治站位，堅(jiān)定不移深入推進(jìn)改革。各地應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)中央要求，牢固樹(shù)立“四個(gè)意識(shí)”，準(zhǔn)確把握政策精神，統(tǒng)籌安排工作進(jìn)度，從講政治的高度扎實(shí)推進(jìn)改革各項(xiàng)工作。

（二）加大改革推進(jìn)力度，確保改革如期完成。各地黨委政府應(yīng)將這項(xiàng)改革擺在突出位置優(yōu)先考慮、重點(diǎn)推進(jìn)。

（三）繼續(xù)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一項(xiàng)重大改革任務(wù)，需要探索的前沿性、體制機(jī)制性問(wèn)題很多。建議各地特別是試點(diǎn)地區(qū)先行先試，大膽探索，把問(wèn)題想深、想細(xì)、想透，解決一個(gè)一個(gè)實(shí)際問(wèn)題，為全國(guó)面上改革提供思路，為其他地區(qū)改革提供樣板。