創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制切實(shí)保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益
——關(guān)于江蘇、浙江農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況的督查

根據(jù)中央全面深化改革委員會的要求以及經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組的安排部署，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革第一督查組由中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊帶隊(duì)，于近期赴江蘇、浙江兩省開展實(shí)地督查。督查組先后調(diào)研了江蘇省蘇州市昆山市和太倉市、南通市海門市及浙江省寧波市江北區(qū)、象山縣等5個(gè)縣（市、區(qū)）6個(gè)村。通過實(shí)地走訪、查閱資料、交流座談等方式，對兩省改革情況有了基本掌握。總的看，江蘇、浙江兩省省委省政府高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，行動及時(shí)、部署到位、目標(biāo)明確、措施有力、成效明顯。

一、推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要做法

江蘇、浙江兩省認(rèn)真貫徹中央決策部署，全力推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，通過強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)、先行開展試點(diǎn)、抓牢關(guān)鍵環(huán)節(jié)、推進(jìn)制度創(chuàng)新、加大保障力度，確保改革各項(xiàng)工作有效落實(shí)。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化改革保障。兩省始終把加強(qiáng)黨對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)作為推進(jìn)農(nóng)村改革的政治保證，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革放到全面深化改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的全局來謀劃。一是強(qiáng)化組織保障。浙江省將改革任務(wù)納入省委工作意見，各市、縣、鄉(xiāng)黨委政府層層建立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作班子，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)分片包干，任務(wù)層層分解，責(zé)任層層落實(shí)，全省形成黨委政府牽頭抓總、上下各級同向發(fā)力、相關(guān)部門合力推進(jìn)的工作格局。江蘇省明確全省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作由省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決改革中的重大問題。二是強(qiáng)化政策保障。江蘇省委、省政府印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)施意見》，對推進(jìn)改革的指導(dǎo)思想、基本原則、任務(wù)目標(biāo)、時(shí)間節(jié)點(diǎn)和保障措施等都做出具體安排部署。從江蘇實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真研究制定整省試點(diǎn)方案，先后印發(fā)《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的通知》《關(guān)于在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中維護(hù)農(nóng)村婦女權(quán)益的意見》等一系列專門文件，明確有關(guān)要求和具體措施，保障改革工作順利推進(jìn)。三是強(qiáng)化考核機(jī)制。浙江省委將農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革列入新農(nóng)村建設(shè)考核任務(wù)，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳建立了由村至省的逐級匯報(bào)和跟蹤機(jī)制，對各地改革進(jìn)度實(shí)行每月一通報(bào)，主送各地政府、抄送各地黨委。同時(shí)開展督導(dǎo)檢查，對改革進(jìn)展較慢的后進(jìn)地區(qū)，進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)和督促。把發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)列入縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的重要內(nèi)容，明確縣級黨政主要負(fù)責(zé)人為消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村第一責(zé)任人，不完成消除任務(wù)不得調(diào)離。江蘇省建立組織領(lǐng)導(dǎo)、政策落實(shí)、清產(chǎn)核資、成員身份確認(rèn)、經(jīng)營性資產(chǎn)股份量化、集體產(chǎn)權(quán)交易、信訪工作情況等12大類25小項(xiàng)百分制考核，督促各地抓好落實(shí)，確保責(zé)任到位、政策到位、措施到位。建立全省改革重點(diǎn)工作月報(bào)和季報(bào)制度，及時(shí)了解各地清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革進(jìn)展情況，匯總分析相關(guān)數(shù)據(jù)，掌握各地工作動態(tài)。

（二）堅(jiān)持依法依規(guī)，保障農(nóng)民權(quán)益。一是堅(jiān)持集體所有制不動搖。兩省都圍繞保障集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益這一核心推進(jìn)改革，堅(jiān)持改革后集體所有制性質(zhì)不變、集體經(jīng)濟(jì)組織功能不變、財(cái)務(wù)管理體制不變。二是堅(jiān)持農(nóng)民主體地位。改革的每項(xiàng)工作嚴(yán)格履行民主程序，實(shí)行民主決策，充分尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神。從改革調(diào)研統(tǒng)一認(rèn)識，到方案制定，從清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、資產(chǎn)量化，到股東代表、理事會與監(jiān)事會的選舉及章程的制定，都廣泛征求意見、民主討論決策，確保改革體現(xiàn)全體成員意志。改革中加強(qiáng)民主監(jiān)督，嚴(yán)格做到清產(chǎn)核資、成員及人口農(nóng)齡測算結(jié)果、改革實(shí)施方案、股東代表名單、股權(quán)清冊、章程草案等公開公示，確保改革公正透明推進(jìn)。三是兼顧考慮特殊群體。堅(jiān)持因地制宜，對改革實(shí)施中的重大事項(xiàng)，實(shí)行分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，做到應(yīng)享盡享、能享則享，妥善化解矛盾糾紛和歷史遺留問題，切實(shí)增進(jìn)改革和諧性、共享性。尤其是在成員身份確認(rèn)上，浙江省依照《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社條例》中有關(guān)規(guī)定，按照“寬接受、廣覆蓋”原則，因村施策，對農(nóng)嫁女、農(nóng)轉(zhuǎn)非等少數(shù)特殊群體，依法引導(dǎo)落實(shí)股權(quán)，探索分類確定社員股東和非社員股東，避免改革成為農(nóng)村上訪的“導(dǎo)火線”。

（三）堅(jiān)持試點(diǎn)先行，探索改革經(jīng)驗(yàn)。兩省在工作方法上堅(jiān)持試點(diǎn)先行，由點(diǎn)及面逐步展開，為全面推進(jìn)改革探索路徑、積累經(jīng)驗(yàn)。一是制定試點(diǎn)方案。江蘇省結(jié)合實(shí)際，制定了“兩步走”方案，即2018年至2019年上半年，在6個(gè)中央改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)）基礎(chǔ)上，確定14個(gè)省級改革試點(diǎn)縣（市、區(qū)），同時(shí)要求每個(gè)縣（區(qū)、市）選擇2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個(gè)縣選擇2個(gè)村整建制推進(jìn)試點(diǎn)工作，做到改革試點(diǎn)縣域全覆蓋；2019年下半年至2020年，在系統(tǒng)總結(jié)前期試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)改革，力爭到2020年年底基本完成。二是加快試點(diǎn)進(jìn)度。指導(dǎo)首批中央試點(diǎn)單位江蘇省蘇州市吳中區(qū)做好農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)，督促江蘇省南京市浦口區(qū)等6個(gè)中央第二批改革試點(diǎn)單位加快工作進(jìn)度，組織召開全省改革試點(diǎn)工作現(xiàn)場推進(jìn)會，總結(jié)交流試點(diǎn)地區(qū)改革進(jìn)展情況，推動各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)落到實(shí)處。目前，6個(gè)中央改革試點(diǎn)縣已基本完成改革任務(wù)，14個(gè)省級試點(diǎn)縣進(jìn)展順利。三是總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。兩省的一些地方敢于創(chuàng)新，大膽實(shí)踐，總結(jié)出一批可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。江蘇省南京市、鎮(zhèn)江市等地先行先試，探索形成清產(chǎn)核資工作辦法；海門市自主開發(fā)了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革信息化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)所有數(shù)據(jù)信息市、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)網(wǎng)。

（四）堅(jiān)持規(guī)范流程，做好改革工作。兩省遵循清產(chǎn)核資、成員確認(rèn)、股權(quán)量化、成立組織、資產(chǎn)運(yùn)營的工作流程，嚴(yán)格執(zhí)行民主程序，依法依規(guī)有序推進(jìn)。一是改革程序民主化。由村黨組織、村民委員會和村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人以及村民理財(cái)小組成員、村會計(jì)組成清產(chǎn)核資工作小組，邀請集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表和熟悉集體資產(chǎn)資源情況的老干部、老黨員全程參與資產(chǎn)確認(rèn)。二是改革工作規(guī)范化。兩省系統(tǒng)總結(jié)了各地的探索實(shí)踐，對成員身份確認(rèn)的原則、程序以及實(shí)踐中爭議較小、應(yīng)該作為成員的幾種情況做出規(guī)定，將基層的實(shí)踐成果上升為政策標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范。股權(quán)設(shè)置從單一人口股逐步完善為“人口股+家庭股”“基本股+享受股”等多種配股形式。不少地區(qū)結(jié)合自身實(shí)際，按照“尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)”等原則，綜合考慮承包地面積、家庭人口、勞動貢獻(xiàn)等因素，設(shè)置基本股、農(nóng)齡股、土地股、崗位股等多種股份形式，既保證了公正公平，又適度體現(xiàn)出貢獻(xiàn)差距，最大限度地平衡和化解矛盾，切實(shí)保障每一位農(nóng)民群眾的集體資產(chǎn)收益權(quán)。股權(quán)管理從動態(tài)逐步走向固化。為避免因集體經(jīng)濟(jì)組織成員變動而頻繁調(diào)整股權(quán)引發(fā)的矛盾，目前兩省股權(quán)管理從“生增死減”的動態(tài)管理模式逐步發(fā)展至“增人不增股、減人不減股”的靜態(tài)管理模式，以戶為單位進(jìn)行固化并出具股權(quán)證書。三是改革結(jié)果公開化。兩省要求各級集體經(jīng)濟(jì)組織將清產(chǎn)核資和成員身份確認(rèn)結(jié)果在村務(wù)公開欄內(nèi)進(jìn)行公示，對群眾有異議的，認(rèn)真組織復(fù)核，對問題較多、群眾反映強(qiáng)烈的，重新進(jìn)行復(fù)查糾正，并再次公示。公示期滿群眾無異議后，召開集體經(jīng)濟(jì)組織成員會議確認(rèn)結(jié)果。

二、改革的成效

在各級黨委政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)部門的共同努力下，江蘇和浙江兩省的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了顯著成效，使農(nóng)民群眾在改革中有了更多實(shí)實(shí)在在的獲得感、幸福感、安全感。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）確保了集體資產(chǎn)的保值增值。改革摸清了集體家底、厘清了成員邊界，通過折股量化確權(quán)到戶、完善集體資產(chǎn)股份權(quán)能，把農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利落到了實(shí)處。兩省基本構(gòu)建了“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，確保了農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值。截至目前，江蘇省已有超過8000個(gè)村（居）完成改革，量化資產(chǎn)超過770億元，累計(jì)分紅近110億元。浙江省有 29489個(gè)村（居）完成改革，占總村數(shù)的99.4%，量化資產(chǎn)1151億元，確認(rèn)股東3527萬人，集體經(jīng)濟(jì)總收入423.5億元，比2015年增加了60億元。2017年，寧波市灣底村集體資產(chǎn)接近9億，集體純收入3000萬元，人均分紅2.4萬。

（二）集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)制更加健全。改革明晰了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，盤活了農(nóng)村集體資產(chǎn)，激活了農(nóng)村各類要素，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷壯大。江蘇省通過明確產(chǎn)權(quán)歸屬、確認(rèn)成員身份、折股量化資產(chǎn)、固化產(chǎn)權(quán)到戶等改革路徑，有效盤活集體資產(chǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，目前江蘇省村級資產(chǎn)總額達(dá)到2687億元，村級集體年經(jīng)營性收入超過300億元。江蘇省昆山市提出明確黨組織、村委會、集體經(jīng)濟(jì)組織各自的功能和職責(zé)。村（居）黨組織是村內(nèi)各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，村（居）建設(shè)、管理、服務(wù)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要問題、重大事項(xiàng)，都由村（居）黨組織討論決定。村（居）民委員會負(fù)責(zé)社區(qū)公關(guān)管理和公共服務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理。

（三）黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固。集體產(chǎn)權(quán)制度改革事關(guān)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)乎黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的鞏固。通過清產(chǎn)核資、確認(rèn)成員、股權(quán)量化、按股分紅，增強(qiáng)了農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，群眾對集體家底更清楚了，對干部更信任了，干群關(guān)系更和諧了，有效促進(jìn)了農(nóng)村的穩(wěn)定和有效治理。江蘇省和浙江省在清產(chǎn)核資和成員身份確認(rèn)的工作中，沒有發(fā)生群眾上訪事件。通過這項(xiàng)改革，農(nóng)民可直接從中受益，集體資產(chǎn)在陽光下運(yùn)行和管理，“跑冒滴漏”的現(xiàn)象在改革以后很難存在，黨在農(nóng)村基層執(zhí)政基礎(chǔ)更加牢固了。

三、存在的問題

一是部分基層干部對改革的認(rèn)識不到位。二是改革后的組織治理機(jī)制仍需加強(qiáng)。三是影響權(quán)能實(shí)現(xiàn)的制約因素尚未突破。四是缺乏國家法律和支持政策。當(dāng)前國家層面沒有集體經(jīng)濟(jì)組織相關(guān)法律，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政、金融、土地、項(xiàng)目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局等方面政策仍比較少，與基層干部群眾期盼存在一定差距。對于政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)如何確權(quán)給農(nóng)民集體、如何開支管護(hù)費(fèi)用等，缺乏具體、可操作的實(shí)施辦法。

四、對策意見

（一）規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行。落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三會”制度，實(shí)行農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行協(xié)同機(jī)制。全面建立股權(quán)登記備案制度，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和股權(quán)管理信息化。

（二）推進(jìn)集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能流轉(zhuǎn)。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加快農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。組織開展深化產(chǎn)權(quán)制度改革問題研究，重點(diǎn)探索賦權(quán)活權(quán)機(jī)制，積極推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承等權(quán)能實(shí)現(xiàn)。

（三）發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。積極開展以資源有效利用、資產(chǎn)物業(yè)租賃、設(shè)施統(tǒng)一服務(wù)等為主要內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，不斷夯實(shí)黨在農(nóng)村執(zhí)政的物質(zhì)基礎(chǔ)，不斷增加集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)性收益。

（四）強(qiáng)化集體資產(chǎn)規(guī)范管理。切實(shí)抓好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理規(guī)范化建設(shè)，重點(diǎn)抓好村級非生產(chǎn)性開支、財(cái)務(wù)票據(jù)和集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)公開等制度落實(shí)，確保資產(chǎn)安全運(yùn)行和保值增值。強(qiáng)化農(nóng)村審計(jì)監(jiān)督，落實(shí)審計(jì)整改和結(jié)果公開，嚴(yán)堵管理漏洞，保障農(nóng)民合法權(quán)益。

（五）完善法律法規(guī)和支持政策。組織開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，深入研究農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)屬性、基本特征、運(yùn)行機(jī)制等重大問題，為立法做好理論準(zhǔn)備。加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收、財(cái)政、金融、用地等多方面政策，鼓勵(lì)地方探索政府撥款、減免稅費(fèi)等形式的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的具體辦法，為發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)營造良好的政策環(huán)境。