立足規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升扎實開展農(nóng)民合作社專項清理工作

湖北省委農(nóng)辦主任、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳黨組書記、廳長 肖伏清

近幾個月來，為全面貫徹中央農(nóng)辦等11個部委關(guān)于開展“空殼社”專項清理工作的要求，認(rèn)真落實湖北省委省政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)農(nóng)民合作社“空殼社”問題的批示精神，更好地促進(jìn)農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展和質(zhì)量提升，湖北省全面啟動了“空殼社”專項清理工作。那么，如何看待全省農(nóng)民合作社的發(fā)展？如何認(rèn)識專項清理工作的重要意義？又如何有效開展專項清理工作呢？

一、認(rèn)真總結(jié)分析，正確看待全省農(nóng)民合作社的發(fā)展

1.要充分肯定農(nóng)民合作社發(fā)展取得的成績。據(jù)統(tǒng)計，到2019年3月底，湖北省注冊登記的農(nóng)民合作社已超過9.8萬家，農(nóng)戶入社率超過60%，業(yè)務(wù)范圍已從單純的生產(chǎn)合作擴(kuò)展到產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)，不僅覆蓋了種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)等傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，還拓展到農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲物流、直營配送、電子商務(wù)和鄉(xiāng)村旅游等領(lǐng)域，實現(xiàn)了農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展?？梢哉f，農(nóng)民合作社已成為推動全省實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要市場主體，已成為加快農(nóng)業(yè)新舊動能轉(zhuǎn)換、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的中堅力量，已成為促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接、打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)的有效平臺。

2.要準(zhǔn)確判斷湖北省農(nóng)民合作社發(fā)展中存在的問題。農(nóng)民合作社目前還處在發(fā)展的初級階段，存在不少問題，突出表現(xiàn)在3個方面。一是合作社內(nèi)部管理不規(guī)范。根據(jù)對全省898家農(nóng)民合作社的問卷調(diào)查，沒有建章立制的超過1/6，沒有落實“三會”制度、沒有為成員提供服務(wù)的均約占1/4，沒有建賬的約占1/3，沒有建立成員賬戶、未向成員進(jìn)行盈余返還的約占2/5。二是合作社“空殼社”問題日益突出。據(jù)市場監(jiān)管部門統(tǒng)計，湖北省2014年—2017年未填報年報的農(nóng)民合作社比例分別為2.38%、3.44%、5.95%和7.58%，2018年為6.55%?？梢哉J(rèn)為，這些合作社基本上屬于從未經(jīng)營的“休眠社”，或者是已停止經(jīng)營的“僵尸社”。三是極個別合作社辦社動機(jī)不純。近些年來，各級財政對農(nóng)民合作社的支持力度越來越大，因此，極少數(shù)人打起小算盤，拼湊幾個成員，注冊成立農(nóng)民合作社。

3.要客觀分析農(nóng)民合作社“空殼社”產(chǎn)生的原因。綜合分析，主要有以下幾個方面。一是受宏觀經(jīng)濟(jì)和政策影響。近幾年來，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，融資難融資貴成為常態(tài)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，農(nóng)產(chǎn)品市場競爭加劇，環(huán)境污染整治力度空前，導(dǎo)致不少合作社經(jīng)營難以為繼。比如近兩年，湖北省禁養(yǎng)區(qū)已關(guān)閉、搬遷畜禽養(yǎng)殖場（戶）1.2萬多家，影響相關(guān)合作社近3000家。二是受自然災(zāi)害和疫病影響。這幾年，湖北省水災(zāi)、雪災(zāi)、旱災(zāi)等自然災(zāi)害頻發(fā)，動植物疫病呈較重發(fā)生態(tài)勢，不少地方的蔬菜、水產(chǎn)和畜禽合作社受到不同程度的影響，有的損失慘重。三是有效退出機(jī)制缺失。修訂前的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》未明確農(nóng)民合作社的退出辦法；修訂后的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》雖有退出辦法，但相比登記注冊，農(nóng)民合作社的注銷時間更長、程序更繁、成本更高，大家不愿意走這一程序。四是合作社先天不足。相比企業(yè)和家庭農(nóng)場，農(nóng)民合作社的組織結(jié)構(gòu)比較松散，往往有利則合，無利則散；同時，農(nóng)民合作社以服務(wù)成員為主，盈余大多返還給成員，加上不少合作社缺乏善經(jīng)營、懂管理的帶頭人，難以形成競爭力。五是教育監(jiān)管缺失。合作社輔導(dǎo)員全省只有約1000名，平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不足1名，很難做好培訓(xùn)和輔導(dǎo)工作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門沒有監(jiān)管職能，市場監(jiān)管部門重在登記注冊和年報工作，難以有效地監(jiān)管。

二、提高政治站位，深化對專項清理工作重要意義的認(rèn)識

1.專項清理工作是貫徹落實黨中央要求的具體體現(xiàn)。黨中央和習(xí)近平總書記一貫高度重視農(nóng)民合作社的發(fā)展。習(xí)近平總書記指出“農(nóng)民合作社是發(fā)展方向，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路子走得穩(wěn)、步子邁得開”。近10多年來，每年的中央1號文件都一再強(qiáng)調(diào)發(fā)展農(nóng)民合作社，2019年的中央1號文件明確要求：突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，深入推進(jìn)示范合作社建設(shè)。

2.專項清理工作是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的緊迫要求。隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展步入新階段，那種只重視數(shù)量、忽視質(zhì)量的粗放式發(fā)展模式已成為過去，由數(shù)量規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效

益提升轉(zhuǎn)變已成為主旋律。近5年來，全省農(nóng)民合作社發(fā)展數(shù)量激增，每年新增近萬家，如果平均到每個行政村，目前近4家。發(fā)展快了，數(shù)量多了，就很難做到規(guī)范，就很難保證質(zhì)量。因此，要正確把握好數(shù)量與質(zhì)量、發(fā)展與規(guī)范的關(guān)系，堅持把提升農(nóng)民合作社發(fā)展質(zhì)量放在首位，堅定不移地做好農(nóng)民合作社“空殼社”專項清理工作。

3.專項清理工作是堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要舉措。實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國憲法確立的農(nóng)村基本經(jīng)營制度；長期穩(wěn)定和不斷完善雙層經(jīng)營體制，是黨在農(nóng)村的基本政策。農(nóng)民合作社屬于“統(tǒng)”的重要力量，能有效提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各種服務(wù)，是帶動小農(nóng)戶進(jìn)入大市場的基本主體，是家庭承包經(jīng)營的有力支撐。目前，全省農(nóng)民合作社雖然總量已經(jīng)不少，但能較好地服務(wù)成員、輻射帶動農(nóng)民的合作社數(shù)量還不夠多。因此，要通過開展“空殼社”專項清理，提升一批、規(guī)范一批、淘汰一批，讓農(nóng)民合作社行穩(wěn)致遠(yuǎn)，帶動小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。

4.專項清理工作是農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門的職責(zé)所在?！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》明確規(guī)定：“縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)主管部門、其他有關(guān)部門和組織應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”法律賦予的職責(zé)，各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門必須切實履行。當(dāng)前，全省各市、州、縣的機(jī)構(gòu)改革正在進(jìn)行之中，不少地方原來承擔(dān)農(nóng)民合作社相關(guān)職能工作的機(jī)構(gòu)去向不定，有些同志思想波動較大；一些機(jī)構(gòu)改革基本到位的地方，工作機(jī)構(gòu)和人員都是新的，情況不明，業(yè)務(wù)不熟，理順工作也需要一個過程。但是，專項清理工作時間緊、任務(wù)重、責(zé)任大，不能等、不能拖、更不能推，要克服一切困難，凝心聚力，履職盡責(zé)。

三、強(qiáng)化擔(dān)當(dāng)作為，確保專項清理工作落實落地取得實效

1.明確責(zé)任和范圍，做好摸底調(diào)查和甄別工作。一要明確責(zé)任主體?？h級農(nóng)業(yè)農(nóng)村局或者其他農(nóng)民合作社主管部門要做好“空殼社”專項清理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，具體做好種植業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、農(nóng)機(jī)和農(nóng)墾等行業(yè)的專項清理工作；水利、林業(yè)、供銷等行業(yè)或系統(tǒng)的專項清理工作由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門和單位負(fù)責(zé)；有關(guān)問題合作社的注銷或吊銷由縣級市場監(jiān)管部門負(fù)責(zé)；涉嫌稅收問題的合作社由縣級稅務(wù)部門負(fù)責(zé)查處，涉嫌從事非法金融活動的合作社由縣級金融工作部門會同當(dāng)?shù)劂y保監(jiān)分支機(jī)構(gòu)查處，涉嫌騙取套取財政資金的合作社由縣級財政、發(fā)改會同有關(guān)部門查處。二要明確清理范圍。這次“空殼社”專項清理不是全面普查，而是重點清查，范圍主要包括納入市場監(jiān)管部門經(jīng)營異常名錄、抽查抽檢異常的合作社，涉嫌非法集資或騙取套取財政資金的合作社，以及年報雖然正常，但無農(nóng)民成員、沒有生產(chǎn)經(jīng)營或者經(jīng)營停止的合作社。三要做好甄別核實工作。對摸排發(fā)現(xiàn)的問題，通過現(xiàn)場查看合作社經(jīng)營場所、產(chǎn)銷記錄、財務(wù)會計賬目等“五查三看”，結(jié)合實地問詢，作出準(zhǔn)確判斷，并逐一建立問題臺賬。

2.明確政策界限，做好分類處置工作。要堅持對標(biāo)對表，認(rèn)真做好問題合作社的分類處置工作。一是對從事非法金融活動、騙取套取財政補(bǔ)助資金或者存在其他違法違規(guī)問題的，要依法依規(guī)查處，依法吊銷營業(yè)執(zhí)照。二是對連續(xù)兩年未從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的合作社，依法吊銷其營業(yè)執(zhí)照。三是對無農(nóng)民成員、沒有生產(chǎn)經(jīng)營或者生產(chǎn)經(jīng)營停止的合作社，由有關(guān)行業(yè)主管部門勸導(dǎo)其自愿注銷，對“家庭社”引導(dǎo)其改注家庭農(nóng)場。四是對既不愿意整改又不愿意注銷的合作社，由市場監(jiān)管部門列入異常經(jīng)營名錄。五是對不符合各級合作社示范社標(biāo)準(zhǔn)的，由認(rèn)定部門取消其示范社資格。六是對因災(zāi)害虧損等原因暫停經(jīng)營的合作社，要求繼續(xù)保留的可以暫時保留。七是對運行管理欠規(guī)范的合作社，督促指導(dǎo)其整改，幫助其規(guī)范運營。

3.堅持黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建規(guī)范發(fā)展長效機(jī)制?！翱諝ど纭睂ｍ椙謇砉ぷ魃婕案鬣l(xiāng)鎮(zhèn)村，涉及多個部門和單位，必須依靠當(dāng)?shù)攸h委和政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，爭取縣市領(lǐng)導(dǎo)掛帥。要積極構(gòu)建長效機(jī)制。一是完善考核機(jī)制。2019年開始，在全省“三農(nóng)”考核指標(biāo)中，將不再考核農(nóng)民合作社的數(shù)量指標(biāo)，而是著重考核質(zhì)量指標(biāo)，以免出現(xiàn)“為了考核，只重數(shù)量，不重質(zhì)量”等問題發(fā)生。二是探索試行簡易退出機(jī)制。按照“放管服”的改革要求，積極配合市場監(jiān)管部門，在法律框架內(nèi)，研究探索試點推廣簡易注銷登記辦法，以緩解農(nóng)民合作社“易進(jìn)難退”的問題。三是加強(qiáng)政策宣傳。要讓廣大農(nóng)村農(nóng)民知曉，國家對合作社雖有政策支持，但不是普惠制，一般只有各級示范社才可能有資格，只有符合有關(guān)項目條件才可以申報，只有競爭勝出才能夠享受，以避免投機(jī)注冊現(xiàn)象。四是營造良好氛圍。農(nóng)民合作社與企業(yè)等其他市場主體一樣，有注冊就會有注銷，有成功也會有挫折，這都是市場經(jīng)濟(jì)的正?，F(xiàn)象。因此，對“空殼社”問題，不必大驚小怪，要積極引導(dǎo)輿論、引導(dǎo)社會，正確看待合作社、關(guān)心合作社、善待合作社、支持合作社。五是抓好農(nóng)經(jīng)隊伍建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍是貫徹落實黨在農(nóng)村基本政策的重要力量。農(nóng)村經(jīng)營管理職能主要包括：提出深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的政策建議，指導(dǎo)農(nóng)村土地承包、耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和承包糾紛仲裁管理，指導(dǎo)監(jiān)督減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和村民籌資籌勞管理工作，指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)和財務(wù)管理，指導(dǎo)扶持農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社等建設(shè)與發(fā)展，負(fù)責(zé)農(nóng)村宅基地的管理和改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理。這都屬于農(nóng)村工作的范疇，與農(nóng)業(yè)密切相關(guān)。2019年的中央1號文件明確要求：統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所改革，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)體系建設(shè)，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)有隊伍、有資源為農(nóng)服務(wù)。因此，全省各地的機(jī)構(gòu)改革要體現(xiàn)中央的精神，必須明確相應(yīng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村經(jīng)管工作職責(zé)，確保事有人干、責(zé)有人負(fù)。