鄉(xiāng)村振興的國際經(jīng)驗與若干關(guān)鍵認(rèn)識

■ 陳 明

黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018－2022年）》陸續(xù)發(fā)布，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入了落地實施階段。按照《規(guī)劃》明確的目標(biāo)，到2020年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系基本形成，各地區(qū)各部門推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的思路要得以確立。穩(wěn)妥有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要把握主要發(fā)達(dá)國家振興鄉(xiāng)村經(jīng)驗和規(guī)律，并充分結(jié)合各地實際，確立正確的思路舉措。

一、發(fā)達(dá)國家振興鄉(xiāng)村的主要經(jīng)驗

第一，城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興是協(xié)同推進(jìn)關(guān)系

根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，通常要具備幾個方面條件：一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化達(dá)到較高水平，農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)就業(yè)人員的比重都大幅降低，專業(yè)農(nóng)戶的收入與周邊城市中等收入水平相當(dāng)。二是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)增加值絕對水平上升的同時，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重大幅降低。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場基本形成，特別是農(nóng)村土地可以與城市土地平等參與市場交易，市場在城鄉(xiāng)要素流動中發(fā)揮決定性作用。

第二，很少有區(qū)別于城市的鄉(xiāng)村治理體系

主要發(fā)達(dá)國家在政府管理、社區(qū)自治、基本公共服務(wù)供給等方面都實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體，并不存在具有明顯二元特征的社會治理體系。在這個意義上，鄉(xiāng)村只是作為一種區(qū)別于城市的自然空間而存在，而區(qū)別于城市的社會空間意義上的鄉(xiāng)村已經(jīng)成為歷史。城鄉(xiāng)之間不存在二元制度，鄉(xiāng)村本質(zhì)上只是人口密度相對低的地區(qū)，農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)代社會分工鏈條中的一個門類，農(nóng)民本質(zhì)上是城外市民。

第三，城鄉(xiāng)之間主要在產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)境政策上有差別

針對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的特殊性，各個國家都會有專門的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策，以提升本國農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民收入；針對農(nóng)村地區(qū)的空間特點，各國都制定了特定的環(huán)境政策，以維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性。在產(chǎn)業(yè)政策中，最為特殊的當(dāng)數(shù)農(nóng)業(yè)合作社政策。歐美農(nóng)業(yè)合作社規(guī)模很大，歐洲甚至存在跨國合作社，農(nóng)民可以通過合作社分享全產(chǎn)業(yè)鏈的收益。美國農(nóng)場收入只占全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找娴?5%，荷蘭牧場收益只占全產(chǎn)業(yè)鏈的10%，日本農(nóng)場收入也不超過全產(chǎn)業(yè)鏈的30%。如果沒有合作社惠益分享機制，歐美農(nóng)場幾乎全部虧損。

第四，合理的城鄉(xiāng)布局對鄉(xiāng)村振興有重要推動作用

國際經(jīng)驗顯示，如果城鄉(xiāng)布局合理，土地利用效率能夠大幅提升，鄉(xiāng)村社會也將更有活力。合理的城鄉(xiāng)布局包含以下三層含義：一是城鄉(xiāng)界定合理。與我國通過“行政區(qū)劃”來界定城鄉(xiāng)不同，國際上通常用人口稠密區(qū)（DID）概念來區(qū)分城鄉(xiāng)。一般可以將總?cè)丝诔^5000人，核心區(qū)密度4000人/km2以上的居民點看做一個小城市，各類城市之間的廣袤區(qū)域看作鄉(xiāng)村。二是城市設(shè)置合理。主要發(fā)達(dá)國家城市設(shè)置的一個重要特點是對區(qū)域政府和城市政府作出合理區(qū)分。一般來說省、縣是區(qū)域政府，市是城市政府；區(qū)域政府要負(fù)責(zé)區(qū)域管理，城市政府只負(fù)責(zé)城市管理；市可大可小，無固定行政級別。三是人口布局合理。城市人口均衡分布于大中小城市，專業(yè)農(nóng)戶分散居住在農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈人口和逆城鎮(zhèn)化人口居住在大型農(nóng)村居民點或小城鎮(zhèn)。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要避免的一些認(rèn)識誤區(qū)

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不少地方對鄉(xiāng)村振興存在一些認(rèn)識上的誤區(qū)，很多做法不符合中央要求和基本規(guī)律。穩(wěn)妥有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興亟需端正以下認(rèn)識。

第一，產(chǎn)業(yè)興旺絕不意味著“村村點火”

很多地方對產(chǎn)業(yè)興旺理解片面，主要表現(xiàn)為“三個熱衷”：一是熱衷打造全域旅游。華南某縣在周邊縣市已經(jīng)存在知名紅色景點的情況下，全縣打造全域旅游，效果并不好。東部一個鎮(zhèn)打造全域旅游，要求全鎮(zhèn)18個村都提煉打造自己的特色，每個村平均投入1000萬元，成本收益不成正比。二是熱衷發(fā)展有機農(nóng)業(yè)。一位縣委書記說“打綠色牌、走有機路”是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展彎道超車的法寶。道理誠然不錯。但要注意發(fā)達(dá)程度如歐洲和美國，有機農(nóng)產(chǎn)品的市場占比也不超過5%，絕大多數(shù)還是普通農(nóng)產(chǎn)品。三是熱衷引進(jìn)工商資本。很多地方希望引進(jìn)工商資本投資花卉、中藥等經(jīng)濟作物來發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。城鄉(xiāng)間暢通的資本流動有利鄉(xiāng)村發(fā)展，但是資本密集型農(nóng)業(yè)受市場波動影響大，一旦投資人“破產(chǎn)跑路”容易帶來系列問題。

產(chǎn)業(yè)興旺是大尺度概念，并不是要求每個村都要上馬特色產(chǎn)業(yè)。鄉(xiāng)村振興框架下的產(chǎn)業(yè)興旺，最核心、最根本的是提升中國農(nóng)業(yè)的質(zhì)量效益競爭力，而構(gòu)建“規(guī)模經(jīng)營+社會化服務(wù)+合作社”的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是提升競爭力的主要出路。

第二，基礎(chǔ)設(shè)施不能搞“全面推進(jìn)”

各地推進(jìn)鄉(xiāng)村振興中紛紛以“美麗鄉(xiāng)村”“特色小鎮(zhèn)”之名大規(guī)模推進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。熱火朝天的建設(shè)背后實際潛藏不少問題：一是投入方向“錯位”。南方某縣在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是空心村大規(guī)模投資建設(shè)，但縣城附近很多村莊基礎(chǔ)設(shè)施條件長期得不到改善。偏遠(yuǎn)空心村莊未來人口將大量流出，很多設(shè)施實際上無人使用，投入方向的錯位帶來很大浪費。二是全面推進(jìn)并不現(xiàn)實。據(jù)我們調(diào)查，一個中等規(guī)模村莊要把基礎(chǔ)設(shè)施全面改造至少需要500萬元。全國50多萬個行政村如果要全面推進(jìn)，僅此一項就需3萬億元，這還不計折舊和維護(hù)費用。顯然，這是公共財政“不能承受之重”。三是降低土地利用效率。在當(dāng)前土地制度約束下，進(jìn)城農(nóng)民宅基地、承包地退出的渠道還不順暢。村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善客觀上放大和強化了上述制度問題，使土地連片經(jīng)營變得困難，不利中國農(nóng)業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展。

隨著城鎮(zhèn)化步伐加快，城鄉(xiāng)布局已經(jīng)發(fā)生重大變化。一些中西部縣和很多山區(qū)縣實際上只有縣城能夠達(dá)到小城市標(biāo)準(zhǔn)，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)將逐步收縮為農(nóng)村居民點，村莊則可能萎縮消失；而華北地區(qū)一些村莊規(guī)模已經(jīng)達(dá)到小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，比如河北石家莊附近幾千人的大村莊比比皆是。鄉(xiāng)村振興中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)把握和順應(yīng)城鄉(xiāng)格局變化趨勢，通過合理投入引領(lǐng)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進(jìn)、相得益彰。

第三，人才振興要避免“一哄而上”

當(dāng)前，有一種意見是大肆鼓勵城市工作人群返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或者投身農(nóng)村，這種做法未必符合中央的政策意圖。有一部分人實際上不適合或不愿意留在鄉(xiāng)村，應(yīng)該創(chuàng)造條件幫他們進(jìn)入城市。一是深度貧困人口。從結(jié)構(gòu)性角度看，除部分殘障人士外，大部分貧困人口致貧的主要原因是勞動力不能與其他的生產(chǎn)要素實現(xiàn)有效結(jié)合，直接表現(xiàn)為就業(yè)的嚴(yán)重不充分。在傳統(tǒng)條件下，土地、資本勞動力間的配置不均衡，農(nóng)民不可能在小塊土地上擺脫貧困。城鎮(zhèn)化為大量人口的脫貧提供了最重要的機會，農(nóng)民進(jìn)入城市實際是勞動力在市場引導(dǎo)下從低效率向高效率移動。效率提升帶來收入提升，這就觸及了脫貧的本質(zhì)意涵。二是勞動務(wù)工群體。很多地方借鄉(xiāng)村振興之機鼓勵進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。實際上，他們當(dāng)中有創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的是極少數(shù)，大部分要通過辛苦勞動換取報酬。顯然，城市找到合適工作的機會更多。三是學(xué)齡少年兒童。農(nóng)村人口居住分散，優(yōu)質(zhì)教育資源難以自然集聚，即便強行由國家出資辦教育，投入產(chǎn)出也難成正比。因此，學(xué)齡少年兒童在城市接受教育更合理。對上述人群，應(yīng)該創(chuàng)造條件幫助他們留在或者進(jìn)入城市，前提是尊重他們的意愿。

鄉(xiāng)村振興的中堅力量主要是新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)提供者和真正的“新鄉(xiāng)賢”，應(yīng)該鼓勵這些人回到農(nóng)村。當(dāng)然還需要各方面人才共同努力，但他們完全可以通過兼業(yè)或者志愿服務(wù)等方式支援鄉(xiāng)村，不必非得下到或者回到農(nóng)村，更不必被戴上“城歸”的帽子。

第四，集體經(jīng)濟不宜“盲目壯大”

要真正發(fā)揮集體經(jīng)濟對鄉(xiāng)村振興的支撐作用，首先需要正確認(rèn)識集體經(jīng)濟的特征和規(guī)律：一是集體經(jīng)濟能壯大的本是少數(shù)。全國范圍內(nèi)，完全沒有分地的村莊大概有2000多個，現(xiàn)在發(fā)展突出的不過幾百個。當(dāng)然也有不少后發(fā)的集體經(jīng)濟強村，但通常都有特定的條件和機遇。發(fā)展集體經(jīng)濟不能搞簡單復(fù)制，一定要探索適合自身特點的集體經(jīng)濟實現(xiàn)形式。二是集體經(jīng)濟主要用于富民而不是治村。鄉(xiāng)村振興的終極目標(biāo)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會治理一體化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)財政全覆蓋。村莊一級的“政經(jīng)不分”難以解決內(nèi)部人控制和超經(jīng)濟強制問題，中央推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革就是要解決這一問題。三是許多集體經(jīng)濟發(fā)展措施等同于直接撥款。比如，把小水電工程、光伏發(fā)電項目移交村集體收取租金，或者設(shè)立政府平臺送股份給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村集體，這些形式在本質(zhì)上與直接撥付資金給村莊無異。深入探究，環(huán)節(jié)太多、形式復(fù)雜反而會增加交易成本，還不如踏踏實實轉(zhuǎn)制為財政撥款。

在黨的十九大之后召開的首次中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平總書記就強調(diào)要建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行機制，正本清源，糾正了一些地方發(fā)展集體經(jīng)濟的盲目和錯誤做法。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的若干建議

第一，深化土地制度和經(jīng)營制度改革，提升農(nóng)業(yè)競爭力

一是增強土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)強度。在農(nóng)地“三權(quán)分置”框架下，突出加強對土地經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，加快推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押、入股改革，為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營夯實基礎(chǔ)。二是探索承包地、宅基地有償退出機制。探索土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)“永久退出”機制，為擴大土地連片耕作創(chuàng)造條件。三是開展大型專業(yè)合作社試點。選取適宜的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)，借鑒歐美合作社模式，以家庭農(nóng)場為主體、供銷社為基礎(chǔ)，試點組建跨縣市的大型合作社，提升農(nóng)民惠益分享收入。

第二，合理劃分村莊類型，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興

一是改革城鄉(xiāng)區(qū)劃制度。借鑒國際通行做法，以符合中國國情的“人口稠密區(qū)”標(biāo)準(zhǔn)劃分城鄉(xiāng)。二是合理劃分村莊類型。開展全面的城鄉(xiāng)布局調(diào)查，將現(xiàn)在全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊劃分為小城鎮(zhèn)、大型居住區(qū)、特色村莊、專業(yè)農(nóng)莊、衰退型（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）村莊等五類并出臺指導(dǎo)性規(guī)劃。三是分類精準(zhǔn)施策。達(dá)到小城鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的鎮(zhèn)村劃為“縣轄市”，逐步設(shè)立城市政府和公共財政，按城市進(jìn)行管理提升；大型居住區(qū)、強化此外的鄉(xiāng)村地區(qū)按照鄉(xiāng)村振興要求推進(jìn)。

第三，壯大鄉(xiāng)村振興的中堅力量，為人才流動和作用發(fā)揮創(chuàng)造條件

一是全面建立職業(yè)農(nóng)民制度。建立職業(yè)農(nóng)民制度，核心是“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度”，即對職業(yè)農(nóng)民進(jìn)行分類注冊登記，國家支農(nóng)資金實行分類投入。二是培育農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。一部分新型職業(yè)農(nóng)民可以提供播種、收割、病蟲害防治等技術(shù)服務(wù)，但未來還要培育發(fā)展一批專門從事農(nóng)業(yè)金融、保險、電商、物流的服務(wù)組織來支撐農(nóng)業(yè)做大做強。三是為“鄉(xiāng)賢”作用發(fā)揮創(chuàng)造條件。發(fā)揮好“鄉(xiāng)賢”作用，需要一套合理的治理體系與之配套：首先“鄉(xiāng)賢”的權(quán)力不能太大，至少不至于對村民形成經(jīng)濟上和宗法上的制約；其次自治體的設(shè)置要合理，利于各類“鄉(xiāng)賢”發(fā)揮作用，不至于使一部分人落入邊緣化境地。

第四，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式

一是變“政經(jīng)合一”為“政經(jīng)分開”。社區(qū)黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟組織分置并行、分設(shè)賬戶、分開選舉。逐步剝離股份社承擔(dān)的社區(qū)福利和公共服務(wù)職能，專事資產(chǎn)經(jīng)營，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共服務(wù)財政全覆蓋。二是變“無償配股”為“出資購股”。隨著集體經(jīng)濟發(fā)展，允許現(xiàn)有成員按所持股資產(chǎn)凈值獲得一定比例有償配股，同時允許歷史遺留問題人員出資購股。三是變“封閉運行”為“合理流動”。近期，允許股權(quán)在股份社內(nèi)部繼承、轉(zhuǎn)讓、買賣、贈送和抵押。遠(yuǎn)期，推進(jìn)股份合作股權(quán)的證券化、市場化改革，實現(xiàn)股份社公司化轉(zhuǎn)置。