論大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的配套發(fā)展之路

■ 熊萬勝

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將這個戰(zhàn)略寫進(jìn)了黨章，這對于上海地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展提出了新要求。上海地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展水平與周邊地區(qū)相比較不占優(yōu)勢，尤其是鄉(xiāng)村景觀形態(tài)比較滯后，農(nóng)民收入水平比較低，發(fā)展動力也比較弱。因此，我們很有必要研究大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展的特殊規(guī)律，走出一條大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的新路來。一般而言，走好郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的配套發(fā)展之路需要處理好五對基本關(guān)系。

一、重建發(fā)展導(dǎo)向協(xié)調(diào)治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向的關(guān)系

一般認(rèn)為城市郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)靠近城市，會得到城市更有力的帶動和反哺，應(yīng)該能夠發(fā)展得更快更好。但在近些年來，大城市郊區(qū)出現(xiàn)了鄉(xiāng)村發(fā)展速度放慢的情況。就長三角地區(qū)來看，一種普遍的情況是，越是城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的地區(qū)，它為城市整體發(fā)展做出的犧牲也越大，鄉(xiāng)村的發(fā)展能力受到了限制。這種發(fā)展能力被限制體現(xiàn)在兩個方面：發(fā)展權(quán)的限制和發(fā)展職能的弱化。前一方面的結(jié)果是政策體制和上級政府“不讓發(fā)展”，后一方面的結(jié)果是基層組織和基層干部也“不想發(fā)展”。

鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)受到的限制體現(xiàn)在很多的方面。最直觀的體現(xiàn)是由于城市土地利用規(guī)劃的嚴(yán)控，農(nóng)民搞建設(shè)包括住房建設(shè)受到更嚴(yán)格的限制，郊區(qū)鄉(xiāng)村會出現(xiàn)一種景觀上的滯后，很多老舊的住房沒有得到及時的翻新。進(jìn)一步的體現(xiàn)是郊區(qū)農(nóng)民增收的空間受到限制，統(tǒng)計表明，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密的程度和農(nóng)民增收的速度在近幾年中是成反比的。這不完全是因為這些地區(qū)農(nóng)民收入的起點比較高，因此上升比較難；在浙江的很多城市農(nóng)民收入起點更高，但這些年的增收速度也更快。根源在于長三角地區(qū)人地關(guān)系緊張，城鄉(xiāng)關(guān)系緊密，城市發(fā)展為郊區(qū)農(nóng)民留下的空間比較小。

發(fā)展職能的弱化是基層組織的功能轉(zhuǎn)型的結(jié)果。上級對于基層組織的要求比較徹底地從發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了治理導(dǎo)向，整個基層組織從一種發(fā)展體制轉(zhuǎn)型成為一種治理體系。其一，是村居兩委的主要工作職責(zé)治理化了。近幾年來的治理任務(wù)空前繁重，治理標(biāo)準(zhǔn)也明顯提高；當(dāng)前上海地區(qū)村居一級已經(jīng)普遍地取消了對于招商引資等經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收任務(wù)的考核，這種“指揮棒”的改變影響很大。財務(wù)管理日趨嚴(yán)格，尤其是嚴(yán)格限制村委會的招待費，使得村委會無法像以往那樣開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來，村委會很難成為帶領(lǐng)農(nóng)民增收的直接經(jīng)營主體。集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改造也使得原來可以參與市場競爭的集體經(jīng)濟(jì)組織蛻變成了一種主要從事福利分配的組織。其二，村居干部的收入客觀上已經(jīng)職業(yè)化了，降低了他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。當(dāng)前大城市郊區(qū)基層組織的運轉(zhuǎn)經(jīng)費得到政府的高水平的保障。村居干部的收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)基本脫鉤，也和集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展基本脫鉤。村居干部內(nèi)部區(qū)分為多種類型的固定身份，其收入和居委會的干部和機關(guān)干部看齊，與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的聯(lián)系淡化。其三，村委會的運轉(zhuǎn)也高度行政化了。當(dāng)前，村委會干部的選拔和管理機制也和居委會干部看齊，村支書甚至村主任大量地從街鎮(zhèn)和其他地區(qū)外派，調(diào)動也逐漸頻繁。村居干部的行政事務(wù)非常繁忙，時間高度碎片化，工作心態(tài)高度被動。

治理導(dǎo)向和發(fā)展導(dǎo)向不完全是矛盾的，因為治理的結(jié)果也是社會的發(fā)展。但在治理導(dǎo)向下，上級政府和基層干部發(fā)展村域經(jīng)濟(jì)的積極性都比較低，“不讓發(fā)展”和“不想發(fā)展”的狀態(tài)與國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求和農(nóng)民要求致富的需求是不符合的。要實現(xiàn)大城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興，首先要求城市政府在鄉(xiāng)村地區(qū)將發(fā)展導(dǎo)向重新樹立起來。社會治理主“靜”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主“動”，怎么讓已經(jīng)“靜”下來的基層組織能夠重新“動”起來，是上海郊區(qū)鄉(xiāng)村重回發(fā)展快車道需要首先解決的問題。

二、設(shè)計發(fā)展通道協(xié)調(diào)體制規(guī)范性和發(fā)展自主性的關(guān)系

鄉(xiāng)村振興需要發(fā)揮基層組織、干部和農(nóng)民的自主性，因為他們掌握了鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)鍵資源，這主要指的是土地。由于村域范圍比較小，我們不能像城鎮(zhèn)開發(fā)那樣通過開發(fā)區(qū)的模式將經(jīng)濟(jì)發(fā)展專業(yè)化。同時，也只有發(fā)揮了基層組織、干部和農(nóng)民的自主性，才能讓發(fā)展的成果更充分地讓農(nóng)民分享。鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)不僅僅是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，更是要增加鄉(xiāng)村社會的活力，這也需要激活基層組織、干部和農(nóng)民的自主性。

發(fā)揮基層組織、干部和農(nóng)民的自主性，并不意味著就能夠延續(xù)基層自主發(fā)展的道路。如果政策法規(guī)和上級政府的限制比較少，而基層組織的發(fā)展積極性比較高，那么就會出現(xiàn)蓬勃的基層自主發(fā)展的態(tài)勢，這是上世紀(jì)八九十年代的情況。如果政策和上級政府的限制比較多但基層組織的發(fā)展積極性比較高，基層組織也會想出種種變通的辦法來創(chuàng)造發(fā)展空間，這也是一種基層自主發(fā)展。

在“通道式發(fā)展”模式中，不可能出現(xiàn)以往的那種大膽闖大膽試的狀態(tài)，對于產(chǎn)業(yè)或項目的設(shè)定會非常理性，是謀定而后動的。同時，這種發(fā)展創(chuàng)意是作為上下一致的共識出現(xiàn)的，政府部門和基層組織都不會冒險去觸碰政策和法規(guī)的紅線，要發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)或者項目，必須上下協(xié)商達(dá)成一致。“通道式發(fā)展”模式，需要上級部門進(jìn)行頂層設(shè)計，并進(jìn)行多部門的協(xié)調(diào)，為特定的產(chǎn)業(yè)打開政策通道，解除相關(guān)的限制。這其中必然包含了上下的共謀和變通，但是目標(biāo)是光明正大的。一旦這種發(fā)展被證明是利大于弊的，更高層次的政策法規(guī)的變化才能啟動，那時，“通道式發(fā)展”將轉(zhuǎn)入常規(guī)發(fā)展。

在上海郊區(qū)，“通道式發(fā)展”最為典型的體現(xiàn)是民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過國內(nèi)外經(jīng)驗的比較，各級政府、供需雙方和社會輿論一致認(rèn)為上海郊區(qū)應(yīng)該搞好民宿產(chǎn)業(yè)。但實際上民宿產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到很多政策法規(guī)的限制，還涉及到消防、治安、食品安全、衛(wèi)生安全和環(huán)境安全等諸多風(fēng)險。最基本的限制是城市的總體規(guī)劃里沒有為這種產(chǎn)業(yè)留下建設(shè)用地指標(biāo)；民宿是一種旅游產(chǎn)業(yè)，法律禁止占用農(nóng)業(yè)用地；同時，城市管理的政策也嚴(yán)格限制違章搭建。然而，發(fā)展民宿往往需要形成新的建設(shè)用地，或者至少會出現(xiàn)新的搭建。為了能夠發(fā)展好這種大家一致認(rèn)為應(yīng)該發(fā)展好的產(chǎn)業(yè)，各級政府和各個部門全力以赴進(jìn)行協(xié)調(diào)和創(chuàng)新。浦東新區(qū)創(chuàng)造了一種經(jīng)營者承諾制度，要求經(jīng)營者承諾所有的搭建如果被要求拆除，要積極配合，承擔(dān)一切損失。

三、整合內(nèi)外資源協(xié)調(diào)村域資源和外部資源的關(guān)系

基層組織、干部和農(nóng)民的自我發(fā)展能力的退化是大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村社會的一個現(xiàn)實問題。當(dāng)前上海郊區(qū)村莊里實際居住人口的老齡化率通常會超過60%，不僅找不到人種地，實際上也不容易找到適應(yīng)邁向全球城市新目標(biāo)要求的本地村干部。這不僅僅是因為本地主體的發(fā)展能力的退化，也是由于今天的經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作日趨復(fù)雜化，需要更加專業(yè)化的組織來承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的事務(wù)，形成一種村集體經(jīng)濟(jì)職能的外包。因此，大城市郊區(qū)尤其上海地區(qū)的鄉(xiāng)村振興必須實現(xiàn)內(nèi)部資源和外部資源的整合。這個整合包括三個層面：本地治理資源和上級治理資源的對接，本地農(nóng)地和支農(nóng)政策與外地勞動力和經(jīng)營者的對接，村級組織和專業(yè)化經(jīng)濟(jì)組織之間的對接。這三個層面的對接既是本地鄉(xiāng)村活力不足的表現(xiàn)，也是本地鄉(xiāng)村發(fā)展資源豐富的表現(xiàn)，表明大城市郊區(qū)發(fā)展可以將各種資源為我所用，有能力創(chuàng)造出更加合理的鄉(xiāng)村發(fā)展模式，這和普通農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)完全不同。

如何將本地的農(nóng)地和支農(nóng)政策與外來的勞動力和經(jīng)營者更好地結(jié)合起來，是大城市郊區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個基本問題。當(dāng)前，上海地區(qū)普遍實現(xiàn)了對農(nóng)民承包地的委托流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)出來之后采取怎樣的規(guī)模經(jīng)營模式是一個大的問題。

除了少數(shù)特殊情況，上海郊區(qū)最適宜的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織形式應(yīng)該是混合所有制的農(nóng)業(yè)股份公司。在這個混合所有制的農(nóng)業(yè)公司中，基本的架構(gòu)是一個專業(yè)的農(nóng)業(yè)公司和村集體經(jīng)濟(jì)組織的合作關(guān)系，其中村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)地的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)入股，讓農(nóng)業(yè)公司享有經(jīng)營權(quán)。如此，財政惠農(nóng)資金會作為企業(yè)的收益讓村集體經(jīng)濟(jì)組織分享，村集體經(jīng)濟(jì)組織再按照農(nóng)齡來分配收益。在這個過程中，一種更加精細(xì)的設(shè)計是要防止所有權(quán)的坐大，將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開，讓有承包權(quán)的農(nóng)民直接成為這個混合所有制企業(yè)的股東，分享公司盈利。這樣的混合所有制農(nóng)業(yè)企業(yè)有三種股東：農(nóng)業(yè)公司、村集體經(jīng)濟(jì)組織和原承包戶，分別代表了經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)和承包權(quán)，形成了一種三權(quán)平衡機制。這種做法的好處是搭建了資本和本地農(nóng)戶之間的直接利益聯(lián)接紐帶，防止村集體單方面地撕毀合同，保護(hù)了經(jīng)營權(quán)，同時也防止村集體截留從公司獲得的利益，保護(hù)了承包權(quán)。村集體經(jīng)濟(jì)組織的介入又有助于防止經(jīng)營者對于本地農(nóng)戶利益的侵占。

在混合所有制的農(nóng)業(yè)企業(yè)中，企業(yè)獲利的方式發(fā)生了改變，從原來賺取地租差價和截取財政轉(zhuǎn)移資金變成了依靠農(nóng)產(chǎn)品的銷售。只有在這種獲利方式中，經(jīng)營者才會采取真正關(guān)心在自己企業(yè)名下生產(chǎn)出來的產(chǎn)品的品質(zhì)；也只有當(dāng)經(jīng)營者關(guān)心自己產(chǎn)品的品質(zhì)的時候，他們才會采取措施優(yōu)化自己和實際租地經(jīng)營的外來勞動力的關(guān)系，建立真正緊密的利益關(guān)聯(lián)；進(jìn)一步地，也只有當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營者和從事實際生產(chǎn)的勞動力之間建立了緊密和適當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)的時候，上海地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化才會走上正軌。

四、建設(shè)新鄉(xiāng)村里弄處理好城市功能和鄉(xiāng)村景觀的關(guān)系

鄉(xiāng)村振興必需是“鄉(xiāng)村社會”的振興，應(yīng)該在鄉(xiāng)村地區(qū)創(chuàng)造一種生機勃勃的社會形態(tài)。我們需要建立更廣闊的視野，要讓郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的成果為所有人包括市民所享有，努力實現(xiàn)“鄉(xiāng)村讓城市的生活更美好”。

大城市郊區(qū)往往土地資源高度稀缺，鄉(xiāng)村振興必須嚴(yán)控建設(shè)用地指標(biāo)，這就涉及如何設(shè)計鄉(xiāng)村社會的新型空間形態(tài)的問題。國家的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃強調(diào)地方政府不能搞強拆大拆，要保護(hù)好鄉(xiāng)村景觀，要讓人們看得見鄉(xiāng)愁。這個原則性的要求在大都市的郊區(qū)也是適用的，確實不能按照城市的樣子來建鄉(xiāng)村。不過，這不等于說大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村景觀應(yīng)該和農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村地區(qū)保持一致。受制于土地資源的不足，郊區(qū)鄉(xiāng)村地區(qū)的景觀必定是城市化景觀和鄉(xiāng)村景觀的交錯混合狀態(tài)。在這樣的地區(qū)，讓農(nóng)民上樓進(jìn)小區(qū)，不一定是壞事，農(nóng)民也不一定就不愿意。問題的要點一方面在于上樓進(jìn)小區(qū)能不能給農(nóng)民帶來更多的經(jīng)濟(jì)利益，另一方面在于上樓進(jìn)小區(qū)能不能為市民和農(nóng)民創(chuàng)造出一種更好的生活體驗，有一個上什么樣的樓、進(jìn)什么樣的小區(qū)的問題。如果能夠在郊區(qū)鄉(xiāng)村創(chuàng)造出更好的生活體驗，那么，本地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益也能得到保障，因此，能否在鄉(xiāng)村創(chuàng)造出一種更好的生活體驗就是一個關(guān)鍵的問題?，F(xiàn)在看來，比較實際的是如何在鄉(xiāng)村創(chuàng)造一種新型的社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老空間形態(tài)。

我們現(xiàn)在已經(jīng)能夠看到三種形式的退休鄉(xiāng)居，一種是告老還鄉(xiāng)，回自己老家；一種是就近到郊區(qū)鄉(xiāng)下買或租房子??；一種是高價住進(jìn)商業(yè)開發(fā)的高檔鄉(xiāng)村養(yǎng)老社區(qū)。從實地調(diào)查的情況來看，前兩種模式實際上都缺乏生命力，醫(yī)療條件跟不上、生活冷清和人情淡漠，都會澆滅鄉(xiāng)居老人的熱情。最有生命力的其實是醫(yī)療等條件都更好的人氣比較旺盛的高檔鄉(xiāng)村養(yǎng)老社區(qū)?，F(xiàn)在的問題是，我們能否將這種商業(yè)化的養(yǎng)老社區(qū)模式轉(zhuǎn)變成一種公益性的養(yǎng)老社區(qū)模式。

我們可以把這種新型的公益性的養(yǎng)老社區(qū)模式稱為“新鄉(xiāng)村里弄”模式，這種模式的要點是要從社區(qū)公共服務(wù)和社會治理的角度來設(shè)計居住形態(tài)，要摒棄只考慮經(jīng)濟(jì)成本的讓農(nóng)民上樓或者郊區(qū)“大居”模式。這種“新鄉(xiāng)村里弄”可以建在鎮(zhèn)郊，也可以是幾個村莊的歸并，要具有一定的規(guī)模，便于到達(dá)未來軌道交通的站點。“新鄉(xiāng)村里弄”建在鄉(xiāng)村地區(qū)，必定是要讓部分農(nóng)民上樓的。這種新社區(qū)包括本地農(nóng)民居住的模塊、城市市民居住的模塊和來滬人員的公寓。來滬人員公寓的建設(shè)很有必要，因為在拆除老宅基之后，原來租住的來滬人員還是需要有一個住所。來滬人員的年齡結(jié)構(gòu)比較合理，可以降低整個社區(qū)的老齡化水平和提高人氣，并且提供養(yǎng)老服務(wù)必需的勞動力。在功能上，新鄉(xiāng)村里弄的建設(shè)要借鑒商業(yè)養(yǎng)老社區(qū)的設(shè)計，配備必要的醫(yī)療設(shè)施和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊伍。在整體結(jié)構(gòu)上，要考慮社會治理的需要，尤其要考慮便于建立良好干群關(guān)系，形成有助于基層干部服務(wù)和聯(lián)系群眾的適度規(guī)模。在具體空間形態(tài)上，要充分考慮人的感受，從一開始就要引進(jìn)社區(qū)營造的思維。

五、創(chuàng)新雙層經(jīng)營模式協(xié)調(diào)新家戶經(jīng)濟(jì)和新集體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系

如果我們比較長三角地區(qū)各個城市的農(nóng)民人均可支配收入的結(jié)構(gòu)，會發(fā)現(xiàn)這樣的事實：家庭經(jīng)營收入的差異對于農(nóng)民人均可支配收入的差異依然有很強的解釋能力。在長三角地區(qū)，高度依賴財政轉(zhuǎn)移收入并不能帶來更高的農(nóng)民收入，城市對于鄉(xiāng)村的反哺未必能充分地補償鄉(xiāng)村發(fā)展受到的限制。

如果說村集體經(jīng)濟(jì)不必是村營經(jīng)濟(jì)，家庭經(jīng)濟(jì)也不必就是本地農(nóng)民家庭經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)，更為一般性的說法是家戶經(jīng)濟(jì)。這里的家戶經(jīng)濟(jì)指的是一種場所的概念，指發(fā)生在農(nóng)民家庭房屋內(nèi)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。其主體可能是一個個人，可能是他（她）的家庭，也可能是一個企業(yè)。無論是哪一種情況，這個經(jīng)營者都不必是本地戶籍的農(nóng)民。在現(xiàn)實中，淘寶村里的經(jīng)營主體并不必須都是本地人，也并不必須都是家庭經(jīng)營的，但是他們一般都在農(nóng)民的住宅中進(jìn)行。由于這種主體性質(zhì)的復(fù)雜性和農(nóng)民住宅的穩(wěn)定性，我們在研究村域內(nèi)的經(jīng)營形式時，需要主要按照經(jīng)營場所來定性，稱為一種超越了傳統(tǒng)家庭經(jīng)營的新家戶經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)我們在思考大城市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)類型和業(yè)態(tài)的時候，需要有這樣一種思維的光譜：物以類聚，人以群分。無論是淘寶村、民宿經(jīng)濟(jì)、特色農(nóng)業(yè)、畫家村乃至任何一種一村一品或者任何一種某某“之鄉(xiāng)”，都脫離不了這個思維的光譜。傳統(tǒng)的村落也是一種簡單的物以類聚和人以群分的形式，其物是當(dāng)?shù)氐闹饕霎a(chǎn)，其人是有血緣關(guān)系或者其他關(guān)系的居民。在各種要素和人口大流動的時代，城鄉(xiāng)融合發(fā)展將會打破各種既有的限制，在廣泛的可能性中對人和物重新組合，并在空間上進(jìn)行分布。如果我們能夠?qū)⑻囟ǖ奈锛性谀硞€村里進(jìn)行生產(chǎn)加工，或者將特定的人群召集到一個村里開展活動，那么，也就形成了一個特色的村域產(chǎn)業(yè)。當(dāng)我們這樣來思考的時候，會發(fā)現(xiàn)可選的選項在大城市郊區(qū)是非常多的，不必一窩蜂地去發(fā)展民宿或者淘寶村。

這種物或人的聚集不一定就是局限于農(nóng)民住宅中的家戶經(jīng)濟(jì)，但在當(dāng)前的嚴(yán)格規(guī)制之下，在鄉(xiāng)村地區(qū)最適合的組織形式就是家戶經(jīng)濟(jì)。所以家戶經(jīng)濟(jì)正在成為村域經(jīng)濟(jì)的一種主要形式，它可能是本地人經(jīng)營的，也可能是外來戶經(jīng)營的。與家戶經(jīng)濟(jì)同時興起的是前面所討論的新集體經(jīng)濟(jì)，新集體經(jīng)濟(jì)可能是村營經(jīng)濟(jì)，也可能只是村有經(jīng)濟(jì)。如此就形成了新的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營關(guān)系。這種新雙層經(jīng)營關(guān)系的背后最基本的關(guān)系是作為土地所有者的集體和具有住宅經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體之間的關(guān)系。

新的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營關(guān)系比之傳統(tǒng)的雙層經(jīng)營形式要更加豐富多樣，需要我們打破各種思維的局限，大膽地探索各種可能的組合，遴選出最有可行性的形式。所以，鄉(xiāng)村振興過程中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一個非常需要創(chuàng)意的過程，具有一定的后現(xiàn)代性。各級干部都要加強工作研究和理論學(xué)習(xí)，來應(yīng)對這個全新的挑戰(zhàn)。