農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的東平實踐

■ 文 / 于慶紅 井立義

山東省東平縣自2014年11月被農(nóng)業(yè)部等13部門確定為第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)并承擔(dān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)以來，縣鄉(xiāng)村3級聯(lián)動，采取切實措施，穩(wěn)步有序推進改革。截至2018年11月底，全縣基本完成農(nóng)村集體清產(chǎn)核資，鎖定經(jīng)營性資產(chǎn)25115萬元、非經(jīng)營性資產(chǎn)102158萬元、“四荒”等資源218584畝，468個村認定成員395678人，356個村成立了（股份）經(jīng)濟合作社，48個村實現(xiàn)成員分紅。

明確1個目標(biāo)。全縣各級認真學(xué)習(xí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》和省市精神，充分認識到農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后農(nóng)村又一項重大改革。要通過改革逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益。換言之，就是通過改革，逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員“雙增收”這一終極目標(biāo)，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，成員財產(chǎn)性收入持續(xù)增加，農(nóng)民群眾的獲得感普遍增強。

解決2個難題。一是“不愿改”。針對改革進程中存在的“上熱下冷、農(nóng)民群眾熱基層干部冷”的實際，以及“沒必要改、無產(chǎn)可改”的模糊認識，東平縣通過層層召開動員會、宣傳學(xué)習(xí)上級文件、開展算賬對比、推介改革典型、印發(fā)宣傳提綱等，廣造農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革輿論，引導(dǎo)基層干部群眾積極融入改革大潮，形成了想改革、議改革、抓改革的良好氛圍，變“要我改”為“我要改”。二是“不會改”。東平縣通過舉辦業(yè)務(wù)培訓(xùn)班、組織外出參觀學(xué)習(xí)、召開理論研討會、開展巡回指導(dǎo)、制作工具模板等方式，將操盤者培養(yǎng)成行家里手，為改革奠定了人才基礎(chǔ)。

抓住3個重點。一是清產(chǎn)核資。要求對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)認真清查、全面核實、逐一登記，明確產(chǎn)權(quán)歸屬。具體清查現(xiàn)金、銀行存款等貨幣資金；房屋、建筑物、機器、設(shè)備等固定資產(chǎn)，水利、交通、文化、教育等基礎(chǔ)公益設(shè)施以及農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、在建工程、長期投資、短期投資、材料物資、應(yīng)收款項等資產(chǎn)；耕地、林地、山嶺、荒地、灘涂、水面等資源。二是成員界定。要求嚴(yán)格按照有法依法，無法依規(guī)，無規(guī)依民的原則，綜合考慮多重因素，科學(xué)認定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。為方便操作，縣鄉(xiāng)出臺指導(dǎo)意見，村級制定具體界定辦法、操作方案等，精準(zhǔn)解決成員身份問題，做到不漏一戶、不落一人。三是股權(quán)設(shè)置。股權(quán)設(shè)置是產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵。設(shè)置類型上，總的要求以成員股為主，根據(jù)村情民意，也可既設(shè)集體股，又設(shè)成員股，但集體股原則上不得超過總股本的30%，成員股不低于70%。成員股的設(shè)置既考慮公平，又兼顧貢獻、效率、發(fā)展等因素，通過合理設(shè)置股權(quán)調(diào)動各方面積極性。股權(quán)管理上，提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整。但鑒于改革初期，多數(shù)成員難以接受股權(quán)固化管理模式，部分村實行動態(tài)管理，但調(diào)整期限一般不低于5年，且實行“小調(diào)大不動”，即因成員增減需調(diào)整股權(quán)時，原有成員股份和股本額度不變，增加或減少成員股份時調(diào)整集體股，把集體股作為“蓄水池”；不設(shè)集體股的，只在成員變動的個別戶之間調(diào)整。

做好4項工作。一是建立工作班子。縣里成立由縣委書記、縣長任組長，縣委副書記、分管縣長任副組長，有關(guān)部門主要負責(zé)人為成員的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負責(zé)工作的有序推進、組織協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制定、質(zhì)量把控、督查考核等。鄉(xiāng)村兩級也本著有利于工作的原則，成立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組和辦事機構(gòu)，較好地解決了有人辦事的問題。二是落實工作經(jīng)費。以省市經(jīng)費補助為基礎(chǔ)，縣政府在財力十分緊張的條件下，追加150萬元產(chǎn)權(quán)制度改革經(jīng)費，鄉(xiāng)村兩級也拿出真金白銀在財力物力上給予保障，解決了有錢辦事和個別村“改不起”的問題。三是設(shè)計工作方案?？h委、縣政府出臺了《關(guān)于深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革做好國家農(nóng)村改革試驗區(qū)建設(shè)工作的意見》《關(guān)于扎實開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實施方案》等，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村都制定了務(wù)實管用的工作方案，明確了任務(wù)目標(biāo)、操作程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、時間節(jié)點、運行辦法等，解決了改革過程中操作層面和改革后新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)范運作等問題。四是完善工作機制?？h級層面重點探索有效工作機制，制定了《農(nóng)村社區(qū)股份經(jīng)濟合作社示范章程》《農(nóng)村“股改”業(yè)務(wù)會計處理辦法》，以縣委、縣政府名義印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理辦法（試行）》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格認定指導(dǎo)意見》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記管理暫行辦法》《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)證書管理辦法》《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革檔案管理辦法（試行）》等，解決了改革無法可依、無章可循問題；縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制定了《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作考核辦法（試行）》，并建立“周調(diào)度、月督查、季通報”制度，從組織領(lǐng)導(dǎo)、保障措施、工作進度等方面，統(tǒng)籌考慮其他因素，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作進行全面考核，將考核結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報，解決了改革進度慢、質(zhì)量差、效果不佳的問題。

實現(xiàn)5個突破。一是通過全面清產(chǎn)核資，實現(xiàn)了集體家底清的突破。過去，農(nóng)村集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、資源邊界不明的問題在一些村不同程度的存在，造成管理混亂、浪費嚴(yán)重、作用難以有效發(fā)揮。這次借產(chǎn)權(quán)制度改革的東風(fēng)，組織村“兩委”、村監(jiān)委、黨員、群眾代表等對集體經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)進行全面清查，將賬外資產(chǎn)登記入賬，對無主資產(chǎn)進行確權(quán)，實現(xiàn)了賬實相符，集體家底清楚了，成員主人翁意識強了，更為產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

二是通過成員資格界定，實現(xiàn)了組織邊界明的突破。過去，農(nóng)村集體發(fā)包土地、審批宅基、發(fā)放福利、老人供養(yǎng)、墊付稅費、子女就學(xué)入托等大多按居住地點、戶籍登記、血緣關(guān)系等處理，人員成分混雜，不分彼此，干部愛面子，群眾有意見。這次產(chǎn)權(quán)制度改革，村級組織特別是人員構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（工礦企業(yè)）駐地村、經(jīng)濟發(fā)達村在這方面下足了工夫，依法、依規(guī)、依民成為基本遵循，在此基礎(chǔ)上制定合規(guī)矩、接地氣、可操作的成員資格界定辦法，用一把尺子丈量，使每個人都能按類別對號入座，是否為成員一目了然，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織邊界非常明了、清晰。

三是通過建立新型組織，實現(xiàn)了管理體制順的突破。實踐中，東平縣按照政經(jīng)分離原則，力爭所有村都成立新型集體經(jīng)濟組織，但又不搞一刀切。對于經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)較多，能夠?qū)⑵淞炕匠蓡T的村，成立股份經(jīng)濟合作社；對于既無經(jīng)營性資產(chǎn)，又無資源性資產(chǎn)的村，在完成清產(chǎn)核資、成員界定等工作的基礎(chǔ)上，暫時成立經(jīng)濟合作社，條件成熟后，再設(shè)立股份經(jīng)濟合作社。通過建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，形成了“三駕馬車”式治理結(jié)構(gòu)，改變了過去以黨代經(jīng)、以政代經(jīng)，有權(quán)無責(zé)，權(quán)責(zé)不對等的尷尬局面，能夠讓黨組織集中精力抓好黨務(wù)、自治組織依法依規(guī)處理政務(wù)，以便經(jīng)濟組織專心經(jīng)營集體資產(chǎn)，實現(xiàn)保本增值。

四是通過健全“三會”架構(gòu)，實現(xiàn)了治理機制優(yōu)的突破。在健全以村黨組織為核心，村民委員會、新型集體經(jīng)濟組織廣泛參與的村級治理框架下，全縣統(tǒng)一要求新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織必須設(shè)立成員大會、理事會、監(jiān)事會，分別作為權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，三者做到既齊心協(xié)力抓好集體經(jīng)濟發(fā)展工作，又各司其職、各負其責(zé)、相互制衡，使管理體制機制不斷優(yōu)化，組織效能逐步提高，經(jīng)濟效益日益凸顯。

五是通過資產(chǎn)規(guī)范運營，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟強的突破。村級組織以改革為起點，向改革要效益，引入現(xiàn)代企業(yè)管理制度、職業(yè)化經(jīng)營機制，通過公司化運作發(fā)展集體經(jīng)濟，充分發(fā)揮新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存量資產(chǎn)、資源的作用，采取集體自營、興辦實體、委托經(jīng)營、股份合作、承包、租賃、聯(lián)營等經(jīng)營方式，將其效用發(fā)揮到極致，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟發(fā)展壯大、成員財產(chǎn)性收入增加的目標(biāo)。通過改革，2017年全縣村集體同比增收650萬元，實現(xiàn)分紅7506881元，涉及48個村、45249人，人均165.9元。