地方財政可持續(xù)性問題研究

尹 杰

一、引言

近年來，在經(jīng)濟“新常態(tài)”下，我國經(jīng)濟持續(xù)減速，“營改增”實施改革，結(jié)構(gòu)性減稅持續(xù)推進，尤其是今年4月份開始的減稅降費，力度之大前所未有，加之中央對房地產(chǎn)市場的定調(diào)與調(diào)控，給地方財政收入的增收帶來很大困難。與此同時，以社會民生等剛性支出為重點的財政支出每年卻保持了較快增長，再加上中央實施的積極財政政策以及日益嚴峻的地方政府債務(wù)問題，財政風險日益突出。2018年全國財政工作會議也首次將“確保地方財政可持續(xù)”列為2019年十大重點任務(wù)之一，引發(fā)各界對地方財政可持續(xù)問題的關(guān)注，地方財政的可持續(xù)性發(fā)展面臨巨大壓力。在地方財政脆弱性提高、積極財政政策加力提效的沖擊下，如何在落實積極財政政策的情況下保證地方財政可持續(xù)，是當前地方財政面臨的重要難題。

二、理論、文獻綜述

（一）財政可持續(xù)性概念、定義

財政可持續(xù)性的概念最早由Buiter和Mindford（1985）提出，是指某個國家財政的一種存續(xù)狀態(tài)或能力，是衡量財政風險的重要指標之一。從維持政府收支平衡的角度出發(fā)，Blanchard和Diamond（1990）認為，如果能夠使債務(wù)期內(nèi)的凈債務(wù)水平占GDP的比例保持不變甚至下降，那么當前的債務(wù)水平是具備可持續(xù)性的。鄧曉蘭等（2013）認為，財政可持續(xù)性是指在一定規(guī)則、制度的約束下促使政府的收支行為達到一種均衡合理的發(fā)展狀態(tài)。孫正（2017）則認為，財政可持續(xù)性是一個長期的概念，即財政過程是持續(xù)的，政府收入可以應(yīng)對支出，不會出現(xiàn)無力支付或者資不抵債的狀況。因此，財政可持續(xù)性從財政收支的角度應(yīng)該理解為長期內(nèi)各項財政收入足以應(yīng)對財政支出，從債務(wù)的角度則應(yīng)滿足任何時點上未來基本盈余的現(xiàn)值都大于當前債務(wù)存量的財政狀況，即滿足政府現(xiàn)值預(yù)算約束的財政狀況。

上述定義均是通過宏觀性表述來解釋財政可持續(xù)性概念。如果通過更直觀具體的表述，本文認為所謂財政可持續(xù)性，是指在債務(wù)規(guī)模達到一定合理區(qū)間后，今后每年的債務(wù)規(guī)模較上一年度增長速度不超過經(jīng)濟增長的速度，也就是每年用于彌補財政赤字、支付債務(wù)利息以及融資建設(shè)項目等產(chǎn)生的新增債務(wù)，扣除掉當年還掉的債務(wù)本金以后的凈增債務(wù)的增幅，不高于地方的經(jīng)濟增長速度，那么地方財政就是可持續(xù)的。

（二）相關(guān)研究結(jié)論

許多學者對我國財政的可持續(xù)性做出了判斷，如郭慶旺和趙志耘（2002）研究認為，中國財政狀況的惡化趨勢可能會危害我國財政的可持續(xù)性；王寧（2005）估算了中國財政赤字率和債務(wù)規(guī)模的警戒線，認為我國政府可以負擔的最大赤字率約為41.5%，最大債務(wù)規(guī)模約為GDP的55%；姚東旻等（2013）從財政缺口的角度研究發(fā)現(xiàn)，中國未來30年的年均財政赤字超過1萬億元，未來財政可持續(xù)性面臨巨大挑戰(zhàn)，只有不斷優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式，才能實現(xiàn)長期的財政平衡；楊宇和沈坤榮（2011）從政府融資的角度入手，認為當前的財政運行模式存在較大的財政風險，僅依靠稅收收入并不能保證中國財政的可持續(xù)性，而考慮了非稅收入和鑄幣稅收入后，財政的可持續(xù)性更強；朱軍和聶群（2014） 通過1978-2012年的財政收支數(shù)據(jù)進行實證分析，認為我國目前整體和省級層面的財政狀況具備可持續(xù)性；鄧曉蘭和陳寶東（2017）通過指標分析和跨時預(yù)算約束下的協(xié)整檢驗，發(fā)現(xiàn)我國的財政依存度已經(jīng)超過合理區(qū)間，赤字率和債務(wù)率不斷增加，新常態(tài)后的財政可持續(xù)性更弱，總體上財政可持續(xù)發(fā)展問題不容樂觀。

三、影響地方財政可持續(xù)性的因素分析

（一）財政收入增長乏力，財政增收困難

財政收入增幅從2012年至2018年分別是12.8%、10.1%、8.6%、8.4%、4.5%、7.4%、6.2%。從2014年開始財政收入告別了兩位數(shù)的增長，回落到個位數(shù)增長。2019年1-9月財政收入增幅更是下降至3.3%。一是減稅降費力度持續(xù)加大。2016年實施的“營改增”對地方財政收入沖擊的影響尚未完全消除，2018年又進行了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性減稅。2019年擴張的財政政策繼續(xù)加力提效，減稅降費作為最重要加力工具，在增值稅、社保費率等方面積極發(fā)力，直接削減2萬億元規(guī)模。而減稅降費中80%削減的是地方財政收入（許生，2019），也即地方削減1.6萬億元，中央僅承擔0.4萬億元。目前，多地財政收入已經(jīng)出現(xiàn)負增長，減稅降費力度之大可見一斑。二是企業(yè)經(jīng)營形勢仍未全面好轉(zhuǎn)。隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)向縱深發(fā)展，全球經(jīng)濟仍處于深度調(diào)整之中，創(chuàng)新驅(qū)動的企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展動力依然不足，企業(yè)發(fā)展遇到瓶頸，經(jīng)營形勢相當嚴峻。與此同時，中央對房地產(chǎn)市場的定調(diào)也讓地方繼續(xù)依靠房地產(chǎn)稅收大幅增收的可能性降低，從去年下半年以來房地產(chǎn)市場開始明顯由過熱向趨冷轉(zhuǎn)變。

（二）財政支出壓力較大，剛性支出尤為明顯

近年來，我國一直實行積極的財政政策，財政支出增幅從2012年至2018年分別是15.1%、10.9%、8.2%、15.8%、6.4%、7.7%、8.7%。盡管近三年經(jīng)濟增速下行更為明顯，拖累了財政支出的增長速度，但是增長趨勢卻逆勢而行，每年增長仍超過經(jīng)濟增速1個百分點。尤其是2019年1-9月，相較于財政收入3.3%的增幅，財政支出則保持了9.4%的增幅。再來看民生等重點剛性支出，2018年社會保障和就業(yè)支出增長9.7%、醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出增長8.5%、節(jié)能環(huán)保支出增長13%、城鄉(xiāng)社區(qū)支出增長10.2%、農(nóng)林水支出增長9.9%。除醫(yī)療衛(wèi)生支出略低于總體財政支出增幅外，其余支出均高于財政支出總體水平。此外，隨著地方政府債務(wù)管理體制不斷完善，債務(wù)還本付息支出也成為地方財政支出中不可忽視的一部分。從近年來財政收支缺口來看，2012年我國財政收支缺口8500億元，至2016年缺口上升到2.83萬億元，2017年突破3萬億元達到3.08萬億元，2018年缺口更是達到3.76萬億元。財政收支缺口的不斷擴大，使得財政可持續(xù)性受到極大的挑戰(zhàn)。

（三）地方債務(wù)壓力驟增，擠占更多資金空間

根據(jù)原《預(yù)算法》規(guī)定，除中央批準的債務(wù)外，地方政府不得發(fā)行任何債券。但是由于財政體制和地方利益以及加快發(fā)展等多種原因，地方政府通過各種制度創(chuàng)新和改革方式繞開管制，成立各種公共“融資平臺”大量融資。伴隨新《預(yù)算法》的出臺，地方債務(wù)被納入預(yù)算管理，中央對地方的債務(wù)進行了限額，近幾年地方債務(wù)余額均未有超額現(xiàn)象發(fā)生。但地方政府違規(guī)舉債、隱性擔保仍然屢禁不止，事實上仍有大量隱性債務(wù)游離于預(yù)算管理之外。海通證券根據(jù)wind公開數(shù)據(jù)測算，2017年底各融資平臺合計有息債務(wù)約為32.3萬億元，扣除掉部分已納入財政預(yù)算的債務(wù)，2017年隱性債務(wù)規(guī)模約為30.6萬億元。2018年底我國國債規(guī)模約為15萬億元。2019年1-8月我國地方政府債務(wù)21.4萬億元。因此綜合以上數(shù)據(jù)，預(yù)計2019年底我國政府性債務(wù)余額（國債+地方政府債務(wù)+隱性債務(wù)）約為70萬億元，占GDP比例約為73.7%，高于國際上較為認可的《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的債務(wù)負擔率60%的警戒線。面對如此規(guī)模的隱性債務(wù)，中央不斷加強監(jiān)管，尤其是2017年全國金融工作會議后，對地方政府隱性債務(wù)的控制異常嚴格，加大問責力度，嚴禁新增地方政府隱性債務(wù)。在地方政府仍然固存的依靠投資拉動地方經(jīng)濟增長的意識慣性下，中央對隱性債務(wù)資金的“急剎車”，讓地方政府措手不及。更甚的是，2018年中央決定全國地方政府隱性債務(wù)必須在十年內(nèi)全部化解完畢，不僅新增投資建設(shè)受阻，而且還要財政額外安排資金用于化解隱性債務(wù)，資金鏈變得更加緊張，財政風險加劇。

（四）地區(qū)之間不平衡，結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯

一是東部部分發(fā)達地區(qū)存在財政收支缺口，縣區(qū)一級這種現(xiàn)象更加明顯。中西部部分地區(qū)由于上級財政轉(zhuǎn)移支付，反而可能不存在收支缺口或缺口較小。二是考慮到減稅降費對地方的影響，中央2019年發(fā)行專項債2.15萬億元，較上一年度增加8000億元專項債，但是專項債的分配是根據(jù)各地上報的項目情況審核后予以撥付，而不是根據(jù)各地減稅的規(guī)模大小按比例平均分配，明顯存在不均衡性。三是地方政府隱性債務(wù)不管多少，各地都必須按照中央要求在十年內(nèi)全部化解完畢，對于隱性債務(wù)負擔較輕的地方化解任務(wù)較輕，而對部分隱性債務(wù)負擔較重的地方則壓力較大，甚至存在資金鏈斷裂的風險，財政金融風險劇增。

（五）體制政策不盡合理，地方財政承壓加大

當前，如果說財政體制頂層設(shè)計最不合理之處，應(yīng)該是中央與地方之間財權(quán)事權(quán)嚴重不匹配。長期存在的“責任在基層，錢包在上級”的現(xiàn)象已經(jīng)嚴重造成了基層運行的“梗阻”。近年來，中央與地方財政收支關(guān)系上，收入方面地方占據(jù)半壁江山，約為50%，而支出方面地方占比高達85%。盡管中央政府通過大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付、增發(fā)專項債等方式滿足地方政府的資金需要，但大量的專項轉(zhuǎn)移支付以及各種分散化的投入考核，如財政“八項支出”、人才經(jīng)費投入考核等，又削弱了地方財政的統(tǒng)籌能力，相機抉擇權(quán)變小。因此，可以看出財政可持續(xù)性的困難不在中央而在地方，地方財政收支平衡嚴重依賴于中央轉(zhuǎn)移支付。

四、促進地方財政可持續(xù)的政策建議

（一）制定財政整頓策略

所謂財政整頓，是指政府在一定時期內(nèi)，通過削減財政支出和（或）增加財政收入，以改善預(yù)算平衡狀況或降低財政赤字率和債務(wù)負擔率，通常區(qū)分為支出型財政整頓（以削減財政支出為主）和收入型財政整頓（以增加財政收入為主）。從近30余年特別是近年來許多國家所采取的財政整頓策略及其效果來看，在財政整頓策略采取減收減支且減支幅度大于減收幅度的國家，年均經(jīng)濟增長率最高，財政赤字率下降也較為明顯；在財政整頓策略采取減支增收且減支幅度大于增收幅度的國家，財政赤字率的降低效果最佳，但年均經(jīng)濟增長率大大低于前者；而采取增收增支的國家，無論是從財政赤字率的降低上還是從經(jīng)濟增長的速度上看，都表現(xiàn)最差（郭婧，2017）。因此，根據(jù)財政整頓策略的國際經(jīng)驗以及當前我國實施的減稅降費財政政策來看，應(yīng)采取支出型財政整頓策略，以削減財政支出為主要手段來減少財政赤字規(guī)模、降低債務(wù)負擔率。從國際經(jīng)驗來看，高收入國家和發(fā)展中國家在支出型財政整頓策略上又有一定差異。高收入國家最重要的整頓措施是通過養(yǎng)老金制度和福利制度改革來削減財政支出（因為養(yǎng)老金和福利性支出是高收入國家政府的最沉重負擔），而發(fā)展中國家以削減財政補貼和政府工資總額作為主要整頓措施（因為政府工資總額往往是發(fā)展中國家預(yù)算的最大部分）（郭慶旺，2019）。

從財政支出規(guī)模上來看，在當前國家與政府治理體系下，要想大幅削減財政支出規(guī)模并不現(xiàn)實，但至少可以考慮不增加財政支出或者以低于經(jīng)濟增長速度的增幅增加一定規(guī)模的財政支出。繼續(xù)大力壓減一般性支出，取消財政“八項支出”、人才經(jīng)費投入等硬性考核；整合政府預(yù)算項目，針對原有的較為細化的政府預(yù)算項目進行合并同類項，壓縮項目資金規(guī)模，發(fā)揮1+1<2的效果；嚴格執(zhí)行《預(yù)算法》，硬化地方財政預(yù)算約束。

從財政支出結(jié)構(gòu)上來看，應(yīng)降低經(jīng)濟事務(wù)支出占財政支出的比重，通過減少財政對企事業(yè)單位的直接補貼，來降低對經(jīng)濟的干預(yù)，避免造成資源浪費與低效，通過設(shè)立政府引導基金、PPP等方式，提升財政資金的帶動能力，撬動金融、社會資本與財政資金的共同參與，來促進企業(yè)創(chuàng)新提升與地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展；同時，將減少的經(jīng)濟事務(wù)支出的資金更多地用于增加公共服務(wù)支出，提高公共服務(wù)支出占財政支出的比重，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。與OECD國家相比，中國的經(jīng)濟事務(wù)支出占財政支出的27.7%，排位第1，超過第二名9.5個百分點（陳昌盛等，2019）?？梢?，財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化具有相當大的空間。

（二）加強并完善現(xiàn)代財稅治理體系建設(shè)

一是盡快構(gòu)建更加完善的財政體制頂層設(shè)計。在合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，明確中央與地方以及省以下各級政府的支出責任劃分，確保財權(quán)與事權(quán)相匹配。二是進一步優(yōu)化稅收返還、財政轉(zhuǎn)移支付方式方法。減少專項轉(zhuǎn)移支付，加大一般轉(zhuǎn)移支付比例，提高地方財政資金統(tǒng)籌能力；轉(zhuǎn)移支付在發(fā)揮促進地區(qū)間公平作用的同時，要更加注重效率，不能因集中發(fā)達地區(qū)過多財力導致發(fā)達地區(qū)財政狀況持續(xù)惡化，從而抑制了發(fā)達地區(qū)增加財政收入、做大財力的積極主動性，應(yīng)當制定更加科學、合理的稅收分成比例以及稅收返還政策。三是盡快完成房地產(chǎn)稅立法以及相關(guān)配套措施，加快以房地產(chǎn)稅開征為重點內(nèi)容的地方稅體系建設(shè)。四是推進地方政府實行中期財政規(guī)劃管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“四本預(yù)算”。加大一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的統(tǒng)籌力度，提高國有資本經(jīng)營收益上繳比例；對未來幾年財政運行、發(fā)展狀況進行研判，并結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展目標提前做好規(guī)劃，防止財政風險進一步惡化。五是加強債務(wù)管理，規(guī)范舉債行為，嚴格控制債務(wù)規(guī)模。債務(wù)對經(jīng)濟增長的作用呈現(xiàn)出倒“U”型，也就是說適度規(guī)模的負債對經(jīng)濟發(fā)展是有益的，當然債務(wù)規(guī)模過大也將抑制經(jīng)濟增長。因此，將債務(wù)負擔率降低到《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的警戒線以下，并保持與GDP大致相當?shù)脑鲩L速度。對地方債務(wù)尤其是隱性債務(wù)負擔較重的地方，也要允許其適當延長化解債務(wù)的時間，不可一刀切地要求全國各地均十年內(nèi)化解完畢，并由此造成的地方財政金融風險。六是強化預(yù)算績效管理，努力構(gòu)建全方位全過程全覆蓋的績效管理體系，切實提高財政資金使用效益。

（三）促進地方經(jīng)濟發(fā)展是根本之道

經(jīng)濟決定財政。經(jīng)濟發(fā)展水平的高低與速度的快慢決定了地方財政的實力。要跳出財政來看待地方財政可持續(xù)性問題，從經(jīng)濟發(fā)展中解決財政可持續(xù)問題。通過大力招商引資、加快項目建設(shè)、完善營商環(huán)境、強化企業(yè)服務(wù)以及推動人才、技術(shù)、金融等要素深度融合等方式，促進地方經(jīng)濟發(fā)展，緩解財政收支矛盾，降低地方債務(wù)規(guī)模，增強地方財政實力，并以此構(gòu)建起經(jīng)濟發(fā)展與財政可持續(xù)的良性循環(huán)。