高校內(nèi)部控制存在的問題及解決辦法

李兆祺 金傳一

一、高校內(nèi)部控制制度建設現(xiàn)狀

隨著我國高校在師生規(guī)模、辦學層次、經(jīng)濟實力等方面不斷發(fā)展,運行目標多樣化、組織結(jié)構(gòu)復雜化、資金來源多元化、財務管理新型化,已經(jīng)成為現(xiàn)代高校的基本特質(zhì)。辦學自主權(quán)不斷擴大給高校發(fā)展創(chuàng)造更多空間的同時,也造成了組織權(quán)力失衡、異化和內(nèi)部控制失靈等問題,使得高校在預算管理、科研經(jīng)費、基建后勤和校辦企業(yè)等方面存在巨大的潛在風險。自從財政部頒布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)以來,各高校內(nèi)部控制建設取得了初步成效,但是在實施《規(guī)范》過程中,仍暴露出各高校內(nèi)部領導重視程度不夠、認識程度不到位、職責分工不明確、實際執(zhí)行不順暢等問題。在深入貫徹落實黨的十八屆四中全會所提出的“針對易滋生腐敗的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán),定期輪崗,加強內(nèi)部控制制度建設,將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”精神基礎上,根據(jù)《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》(財會【2015】24號),各高校應明確下一步內(nèi)部控制建設的任務分工、建設思路和建設時限,并指明建設重點,對高校開展內(nèi)部控制建設提出了明確要求,也給高校加強內(nèi)部治理、強化履職能力提供了良好的外部契機和內(nèi)部環(huán)境。

二、高校內(nèi)部控制制度建設存在的問題

通過對本省內(nèi)多所高校發(fā)放內(nèi)部控制現(xiàn)狀調(diào)查問卷,并基于問卷數(shù)據(jù)進行分析匯總,可以發(fā)現(xiàn)各高校內(nèi)部控制制度建設方面存在許多共性問題,如單位層面組織架構(gòu)設計不合理、運行機制不健全、職責分工不明晰、信息系統(tǒng)不完善,以及業(yè)務層面制度缺失、制度設計不完善、制度執(zhí)行不到位等。

（一）組織架構(gòu)設置中未能形成權(quán)力的有效制衡

高校在設置各部門崗位職責的過程中,業(yè)務運行的管理部門同時負責業(yè)務的決策與實際執(zhí)行,難以形成業(yè)務運行中權(quán)力的有效分離與制衡,從而造成業(yè)務管理部門難以科學合理地履行管理職能,容易產(chǎn)生管理漏洞和工作不足,也會導致部門及人員職能不清,權(quán)責不清,同時也增加了業(yè)務運行過程中的舞弊風險。

例如,某校在招標與采購業(yè)務中,國有資產(chǎn)管理處為實際的業(yè)務管理部門,主要負責與上級校領導溝通、辦理相關(guān)的采購申報審批等事項,同時國有資產(chǎn)管理處負責家具、設備、維修服務等采購及招標工作,業(yè)務運行的管理部門同時負責業(yè)務的決策審批與實際執(zhí)行,難以形成業(yè)務運行中權(quán)力的有效分離與制衡。

（二）權(quán)力運行過程中監(jiān)督管理機制不科學

高校監(jiān)督機構(gòu)尚未有效參與到業(yè)務的實際運行之中,以事后監(jiān)督為主,缺乏事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后結(jié)果評價的全過程監(jiān)督機制,難以有效形成及時發(fā)現(xiàn)問題,合理規(guī)避風險,嚴格落實整改措施的工作機制,以減輕損失,降低影響。尚未成立風險評估工作小組,未制定明確的定期評估制度,風險評估周期不明確,從而造成不能及時發(fā)現(xiàn)并糾正內(nèi)部控制風險,容易產(chǎn)生管理漏洞和工作不足。

例如,某校設立審計部門,其目的在于履行內(nèi)部監(jiān)督檢查職責。但在實際運行過程中,審計部門并未將監(jiān)督職能納入業(yè)務執(zhí)行的具體環(huán)節(jié),只能做到定期例行業(yè)務檢查或者經(jīng)濟責任審計,只發(fā)揮了事后監(jiān)督職能,未能履行全過程監(jiān)督機制。

（三）內(nèi)部控制體系建設存在制度缺失，未涵蓋全部業(yè)務

目前《規(guī)范》主要圍繞預算、收支、采購、工程、資產(chǎn)、合同六大基本經(jīng)濟活動建立內(nèi)部控制制度,沒有包含高校全部的經(jīng)濟活動和部門,例如科研部門是當下經(jīng)濟活動發(fā)生最頻繁的部門；審計部門也肩負著對高校內(nèi)部各部門經(jīng)濟監(jiān)察的重要使命,所以內(nèi)部控制制度的建立還應包括高校的規(guī)劃、招生、人事、教務、科研、學生管理、審計、信息技術(shù)、評價和監(jiān)督等其他業(yè)務活動,構(gòu)建高校內(nèi)部控制建設的全面業(yè)務體系。高校各部門在執(zhí)行各項經(jīng)濟業(yè)務或者管理服務的過程中,都要以制度化的業(yè)務規(guī)范或者流程化的操作規(guī)程作為標準來參照辦理,因此,內(nèi)部控制制度體系的完備與否,直接影響到高校內(nèi)部日常工作的效率與成果。現(xiàn)實情況是,各高校制度建設存在缺失,許多業(yè)務并沒有成文為可執(zhí)行制度,而已經(jīng)頒布實行的制度也存在諸多不合理之處,或規(guī)定得籠統(tǒng)模糊,或設計得不符合實際,過于理想化。即便制度層面完備合理,但在實際執(zhí)行過程中也形同虛設,得不到有效執(zhí)行,成為一紙空文。

例如,某高校在合同管理制度方面,存在合同管理制度缺失的問題,具體表現(xiàn)為：缺少合同策劃具體制度,缺少合同調(diào)查具體制度,缺少合同談判具體制度,缺少合同擬定與審核具體制度。這些制度的缺失不利于合同的日常管理和績效考評,可能導致合同的簽訂以及履行無法做到合法合規(guī),校方無法對合同管理進行有效監(jiān)督與評價等。

（四）內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建設不健全

信息系統(tǒng)是提高業(yè)務執(zhí)行效率,加強內(nèi)部控制的重要手段。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展,將信息技術(shù)與內(nèi)部控制相結(jié)合已成為一種必然趨勢。各高校對于內(nèi)部控制信息化仍沒有引起足夠的重視,在各項業(yè)務活動中仍然存在不少人為因素的影響,沒有減少自由裁量權(quán)的使用,也沒有將內(nèi)部控制固化在信息系統(tǒng)中,形成程序化、常態(tài)化。而已經(jīng)運行的各業(yè)務部門的信息系統(tǒng)之間沒有形成系統(tǒng)對接,信息交互閉塞,各系統(tǒng)間沒有實現(xiàn)信息共享,猶如一座座“信息孤島”,導致各部門溝通存在滯后性。

例如,某高校國有資產(chǎn)管理部門都有一套針對家具和儀器設備的管理信息系統(tǒng),負責國有資產(chǎn)的登記、維修、報廢管理。而高校財務部門的賬務處理系統(tǒng)中同樣含有固定資產(chǎn)模塊,負責記錄固定資產(chǎn)的原值及歷年折舊情況。由于兩套系統(tǒng)關(guān)注的側(cè)重點不同,可能會導致資產(chǎn)賬實不符,對賬困難等問題,因此迫切需要財務部門與資產(chǎn)部門建立信息系統(tǒng)對接,爭取達到數(shù)據(jù)同步。

（五）業(yè)務歸口管理部門職責不清

歸口控制是指按照高校內(nèi)部各個業(yè)務的屬性,將同類型的業(yè)務交由相關(guān)部門或崗位進行管理,有利于設計出規(guī)范的管理制度和實施細則對類似的業(yè)務進行流程化控制。歸口部門對同類型業(yè)務屬性熟悉并具備專業(yè)性基礎,可以大幅提高管理效率。但各大高校目前業(yè)務歸口混亂不清,同一業(yè)務可能存在多個歸口管理部門,這導致各部門之間互相推諉,職責不清,也加長了審批流程,使工作效率下降。

例如,某高校的采購工作分散在各個業(yè)務處室,信息與設備管理處負責高校教學行政電子儀器設備的采購及招標工作；圖書館負責高校紙質(zhì)及電子圖書的采購及招標工作；基建管理處負責高?；窘ㄔO工程等項目的采購及招標工作；國有資產(chǎn)管理處負責家具、維修等采購及招標工作,無法做到統(tǒng)一歸口管理,難以有效規(guī)避采購管理風險。

三、高校內(nèi)部控制現(xiàn)存問題的原因分析及解決對策

針對上述高等學校內(nèi)部控制現(xiàn)存的問題進行深入分析,主要可歸結(jié)為以下幾個原因；首先,內(nèi)部控制建設牽頭部門責任歸屬不清,學校內(nèi)部負責具體實施工作的牽頭部門一直無法確定,審計部門、財務部門、黨政辦公室等相關(guān)部門都可以作為內(nèi)控建設的牽頭部門,但由單個部門作為學校全面業(yè)務內(nèi)控建設的牽頭部門,在現(xiàn)實工作中難度很大,因此一直無法確定牽頭部門；其次,學校各基層職能部門對內(nèi)部控制的認識不足,長期以來已經(jīng)適應了傳統(tǒng)的工作程序,習慣以“人治”代替規(guī)章制度的約束,導致了內(nèi)控制度的缺失；最后,是最重要的一點,學校領導班子對內(nèi)控建設工作沒有引起足夠的重視,學校領導將主要精力用于提升教學質(zhì)量和科研,忽視了學校內(nèi)部潛在的風險,而學校領導層面的不重視也使得學?；鶎痈鞑块T在內(nèi)控建設工作中人浮于事,工作無法順利推進。

為了進一步完善我國高校內(nèi)部控制體系的建設,解決現(xiàn)有高校內(nèi)部控制體系建設方面存在的問題,筆者建議可以采取以下措施。

（一）組織架構(gòu)層面優(yōu)化設計

組織架構(gòu)作為單位層面內(nèi)部控制的有機組成部分,也是整個內(nèi)部控制體系的根基所在。明確內(nèi)部控制組織架構(gòu),包括成立以黨委書記或校長為組長的內(nèi)部控制建設領導小組、內(nèi)部控制工作小組,明確內(nèi)部控制牽頭部門的職責權(quán)限,從高校領導層面提高對內(nèi)部控制建設的重視程度,確保內(nèi)部控制建設順利有效自上而下地推進。建立跨部門協(xié)調(diào)管理機構(gòu),例如預算管理工作小組、采購管理工作小組、內(nèi)部控制監(jiān)督小組等,以促進業(yè)務順利推進。改善業(yè)務執(zhí)行職責定位,具體包括但不限于：明確預算管理工作小組與校長辦公會的職責分工；建立健全采購與招標辦公室,對采購業(yè)務進行歸口管理；合理設置資產(chǎn)業(yè)務歸口管理部門,明確國有資產(chǎn)處的部門及崗位職責。明確各部門及崗位的職責權(quán)限,確保業(yè)務順利推進,權(quán)責明晰,以便于追責及績效考評等工作順利開展。

（二）權(quán)力運行時注重三權(quán)分離

運行機制的核心是決策、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)分離,以保證權(quán)利相互制約和有效運行。建立健全領導班子集體研究、專家論證和外部專業(yè)技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制,充分實行民主集中制原則,杜絕以往存在的“一言堂”現(xiàn)象。涉及金額巨大的經(jīng)濟業(yè)務決策,必須依照集體決策的方針來進行決定,是否屬于重大業(yè)務的認定標準也應該做到有法可依,有章可循,將標準形成制度,嚴格遵照實施。加強業(yè)務執(zhí)行申請機制,明確申請執(zhí)行事項,確保決策與執(zhí)行分離；加強預算執(zhí)行控制,定期統(tǒng)計預算執(zhí)行統(tǒng)計數(shù)據(jù),合理確定執(zhí)行進度；加強預算執(zhí)行績效評價,提高資金使用效益。細化紀檢監(jiān)察與審計處的監(jiān)督檢查職責,將紀檢監(jiān)察與審計處的監(jiān)督職能納入業(yè)務執(zhí)行的具體環(huán)節(jié),充分發(fā)揮其專門監(jiān)督職能。

（三）完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設，推進系統(tǒng)間數(shù)據(jù)對接

隨著信息時代的到來,高校內(nèi)部控制建設也要與時俱進,需要將高校內(nèi)部各種經(jīng)濟業(yè)務嵌入到信息化的系統(tǒng)中,建立健全內(nèi)部控制管理信息系統(tǒng),完善預算管理信息系統(tǒng)、采購管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、合同管理信息系統(tǒng)等。盡量減少人為因素對各項業(yè)務的影響,提高辦事效率,減少人為疏忽差錯。在設計各業(yè)務信息系統(tǒng)的過程中,要充分考慮高校的實際情況,以高校內(nèi)部已經(jīng)實行的內(nèi)部控制準則為準繩,確定各項業(yè)務的審批權(quán)限及審批流程。在建立起各項信息系統(tǒng)后,要加強各系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交換,完成系統(tǒng)對接,使得各系統(tǒng)間形成充分的結(jié)合,充分發(fā)揮信息的流動性特點。

（四）明確關(guān)鍵崗位職責分工

高校應切實結(jié)合自身的業(yè)務性質(zhì)和管理層級,遵循決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督三權(quán)分立的要求,科學地設計各項業(yè)務的關(guān)鍵崗位,主要包括預算編制、預算審核、決算編制、績效評價、票據(jù)管理、采購管理、驗收管理、資產(chǎn)保管、合同審查管理、檔案管理、信息系統(tǒng)管理、內(nèi)部審計等管理崗位。確定各關(guān)鍵崗位后也要做到定期輪崗,按照各高校人員編制情況,可以實施部門內(nèi)部輪崗或者部門間交叉輪崗。明確的崗位職責分工,能夠確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督,確保申請與審核審批、執(zhí)行、信息記錄、監(jiān)督等崗位相分離。

（五）以預算管理為主線，以資金管控為核心

在建立適合高校實際的內(nèi)部控制體系過程中,應著重發(fā)揮預算管理主線作用,圍繞預算編審、預算批復下達、預算執(zhí)行、預算追加調(diào)整、決算和績效考評等環(huán)節(jié),有效銜接收支、采購、工程建設項目、資產(chǎn)管理、合同管理業(yè)務,深入解決不同業(yè)務制度之間的矛盾。高校在內(nèi)部控制設計優(yōu)化過程中,應著重圍繞資金管控,結(jié)合高校組織架構(gòu)實際,明確各類支出事項在包括涵蓋范圍、審批權(quán)限、審批標準、審批單據(jù)等在內(nèi)的管控細則,在確保各項資金使用合乎規(guī)范基礎上,嚴格控制資金支出情況,進一步提升資金使用效率效果,提高內(nèi)部治理水平。

四、結(jié)束語

通過上述分析,找到了大部分高校內(nèi)部控制建設的薄弱環(huán)節(jié)。完善內(nèi)部控制體系建設是一項系統(tǒng)的、長遠的工作,不僅要從思想認識上給予高度重視,也要從高校整體架構(gòu)和基層業(yè)務方面雙管齊下,建設符合高校特色的內(nèi)部控制制度規(guī)程,同時在完成內(nèi)部控制體系建設后,也要在日常業(yè)務中認真優(yōu)化執(zhí)行,防止其成為一紙空文。