“土地扶貧”與縣域發(fā)展模式困境

夏柱智

[關(guān)鍵詞]扶貧 土地增減掛鉤 縣域發(fā)展

目前，脫貧攻堅已經(jīng)成為國家的中心工作。當(dāng)下影響扶貧攻堅最主要的政策之一是土地增減掛鉤，即貧困縣的地方政府通過土地增減掛鉤指標的交易來獲得巨額資金，筆者將其稱為“土地扶貧”。這一政策的背景，源于《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》提出要在“十三五”期間推動約1000萬建檔立卡貧困人口搬遷。按照人均5.7萬元的標準，這就需要將近5700億元。顯然，只靠中央和省公共財政的投入是遠遠不夠的。于是中央提出的“用活用足城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策”，推動上千億元資金投入扶貧。結(jié)合政策梳理及實地調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)土地扶貧的本質(zhì)是在中央和省的推動下，以土地指標交易為政策工具，引導(dǎo)發(fā)達地區(qū)向特定貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移土地財政收益。這一政策思路深刻影響了易地扶貧搬遷的運作過程，也沖擊了貧困地區(qū)原本的縣域發(fā)展模式。在這一政策引導(dǎo)下，縣級政府的工作重心從經(jīng)營城市轉(zhuǎn)移到經(jīng)營土地指標，在經(jīng)濟和治理上都造成了負面效應(yīng)，需要理性的政策反思。

土地扶貧政策的形成

土地增減掛鉤是2005年開始實施的一種創(chuàng)新的國土政策，這一政策應(yīng)用于扶貧則是2012年之后。根據(jù)相關(guān)研究，土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設(shè)用地的供給、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、土地金融、土地整治項等[1]。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。就全國層面的總體情況，據(jù)官方介紹，截止到2018年6月底，全國增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)的收益達到800億元。2018年，僅跨省域交易到天津、上海等8省市的土地指標價值就達640億元，相當(dāng)于當(dāng)年中央財政下?lián)芊鲐氋Y金的60%。[2]筆者近期所調(diào)研的湖北省于2017年年底啟動土地增減掛鉤扶貧，短時間內(nèi)也籌集了大量資金。湖北省是易地扶貧搬遷的大省，搬遷人口量大約是全國的十分之一。到2018年年底，全省土地指標共交易3批次，共計交易28987畝指標，交易總額105.2億元，有力地支持了易地扶貧搬遷工作。[3]

土地扶貧政策創(chuàng)新包括新增建設(shè)用地的供給、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地“三權(quán)分置”、土地金融、土地整治項等。而從涉及的資金量和政策重要性的角度來看，土地增減掛鉤發(fā)揮了巨大的作用。

土地增減掛鉤用于扶貧，其實就是當(dāng)前脫貧攻堅作為政府的中心工作吸納了土地增減掛鉤的政策。基于過去土地增減掛鉤曾多次為特定政策目標籌集資金的經(jīng)驗，原國土資源部在2012年引入土地增減掛鉤支持脫貧攻堅。土地增減掛鉤政策最早服務(wù)于地方政府合法擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又稱為“土地置換”。其基本思路是：在建設(shè)用地不增加、耕地不減少的前提下，通過土地利用規(guī)劃調(diào)整和工程實施的手段，調(diào)整建設(shè)用地格局，優(yōu)化土地資源配置。顯然，這是在地方政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化和中央主導(dǎo)的耕地保護目標相沖突下，地方政府做出變通的產(chǎn)物。有別于“占一補一”的傳統(tǒng)的占補平衡思路，土地增減掛鉤允許地方政府通過復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地來增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，從而客觀上使農(nóng)村建設(shè)用地具有分享城市土地增值收益的權(quán)利[4]。城市建設(shè)用地價值越高、土地指標越稀缺，農(nóng)村建設(shè)用地的這種權(quán)利所具有的價值就越高。

土地增減掛鉤逐漸卷入國家的中心工作。成都市和重慶市最早大規(guī)模使用土地增減掛鉤推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。成都市在2009年規(guī)定土地指標的指導(dǎo)價為30萬元/畝，重慶地票制度為退出宅基地的農(nóng)戶也輸入了每畝10多萬元的財富。原來不值錢的農(nóng)村宅基地在土地增減掛鉤政策運作下取得了極高的價值。延續(xù)這個邏輯，在脫貧攻堅過程中，土地增減掛鉤也可發(fā)揮作用，主要方式是中央允許土地指標擴大流轉(zhuǎn)范圍。其邏輯是：貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)，需要大量資金，而土地指標交易可以產(chǎn)生巨額資金。由于經(jīng)濟發(fā)展落后，貧困縣的土地指標留在本地使用并不值錢，那么國家就允許通過擴大土地指標流轉(zhuǎn)范圍，把土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，產(chǎn)生更大的土地極差收益，再返還給貧困地區(qū)，從而填補貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)所需的大量資金。

土地增減掛鉤的邏輯是：貧困縣承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)，需要大量資金，而土地指標交易可以產(chǎn)生巨額資金。

按照交易范圍模式來劃分，土地指標交易包括兩類：省級主導(dǎo)的省域內(nèi)交易和中央主導(dǎo)的跨省域交易。其政策演進大約如下：先是允許集中連片特困地區(qū)土地增減掛鉤試點工作，2012年，原國土資源部在烏蒙山連片特困地區(qū)開展試點，分別安排四川、貴州和云南三省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標9.6萬畝，允許土地指標在市域范圍使用。2014年9月，為支持巴中脫貧，首次提出可以在省內(nèi)跨縣開展土地增減掛鉤。同年10月，該政策向四川省秦巴山區(qū)和烏蒙山片區(qū)28個縣區(qū)延伸。2015年中央扶貧工作會議之后，土地增減掛鉤支持扶貧政策力度進一步加大，提出利用增減掛鉤支持易地扶貧搬遷，允許增減掛鉤指標在省域內(nèi)使用。在“三區(qū)三洲”及深度貧困縣，中央還允許增減掛鉤節(jié)余指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)開展交易。

土地財富的本質(zhì)：是土地市場還是扶貧政治

土地扶貧政策實施過程中的核心問題是：中央和省如何通過土地指標交易機制為貧困地區(qū)輸入資金？土地指標為什么流轉(zhuǎn)到發(fā)達地區(qū)，貧困縣就獲得了巨額的收益？

目前關(guān)于土地增減掛鉤扶貧政策的研究，大多采用土地資本化理論，建立了土地市場的假設(shè)：貧困縣有豐富的土地資源，但缺乏將這種資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本的制度機制;土地增減掛鉤則是一種巧妙的“市場”機制，它賦予農(nóng)村建設(shè)以新的“土地權(quán)益”，允許農(nóng)民憑借“土地權(quán)益書”完成對不可移動土地的替代。土地增減掛鉤構(gòu)造了土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的機制，激活了存量宅基地的財產(chǎn)價值;農(nóng)民得到的補償來自“權(quán)利的交換”與“建設(shè)用地的激活”。[5]

筆者認為這種流行的觀點存在誤區(qū)。土地扶貧的根本目標是為貧困地區(qū)籌集資金，主要是服務(wù)于易地扶貧搬遷。為了實現(xiàn)土地扶貧目標，中央自上而下建立了復(fù)雜的土地制度運轉(zhuǎn)體系。中央、省及國土資源部門有義務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，形成較高的土地價格，從而使得貧困縣看起來是依靠“平等”的土地指標交易獲得收益。

為了實現(xiàn)土地扶貧目標，中央、省及國土資源部門有義務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)向貧困地區(qū)分配足夠多的土地指標，而且要把貧困地區(qū)形成的土地指標“掛鉤”到發(fā)達地區(qū)使用，形成較高的土地價格。

筆者將這種土地制度運轉(zhuǎn)體系稱為“扶貧政治”。原因之一，為了形成土地交易市場，政府通過土地指標分配人為地造成土地供需的不平衡。中央、省在土地指標分配上實行“一增一減”，形成明顯不平衡的土地指標分配。中央和省通過年度土地利用計劃人為減少土地指標流入?yún)^(qū)的土地指標。這就人為造成發(fā)達地區(qū)土地指標的稀缺，產(chǎn)生土地指標供給缺口。目前貧困區(qū)的土地增減掛鉤指標生產(chǎn)不受限制，按照“應(yīng)保盡?！钡囊?，中央和省從政策上和財政上加大對扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷地區(qū)增減掛鉤指標的支持，以形成土地指標供給能力。之二，統(tǒng)籌土地指標交易。在跨省域的土地指標交易中，中央及國土資源部發(fā)揮統(tǒng)籌作用，保障深度貧困地區(qū)的指標落地，并按照指導(dǎo)價格成交。在省域內(nèi)的土地交易過程中，省政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，“省級國土資源主管部門要建立臺賬，對全省增減掛鉤節(jié)余指標進行統(tǒng)一管理，按照公開、公平、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)節(jié)余指標能用得出去、資金能收得回來”[6]。借助土地指標交易平臺，省級統(tǒng)籌的作用包括協(xié)調(diào)交易主體、交易規(guī)模及交易價格等土地指標交易的全過程。

土地增減掛鉤在扶貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了巨大作用

以湖北省為例，發(fā)達城市有義務(wù)購買貧困縣的土地指標。調(diào)查表明2017年年底到2019年年初，三個批次的土地指標交易涉及湖北省9個深度貧困縣以及21個一般貧困縣（湖北省一共有37個貧困縣，三個批次涉及大多數(shù)貧困縣）。購入方主要是省會武漢市各區(qū)縣。購入指標占到總規(guī)模的80%以上。為了有序推進土地增減掛鉤扶貧，省級政府對貧困縣土地指標交易規(guī)模進行了嚴格控制，均衡各貧困縣收益。一般而言，省級政府是按照各地資金需求來安排上市交易的土地指標規(guī)模的。從已經(jīng)進行的三個批次來看，承擔(dān)易地扶貧搬遷任務(wù)較重的深度貧困縣比一般貧困縣有更大的交易規(guī)模。深度貧困縣如英山縣，已經(jīng)交易兩個批次。一般貧困縣目前只交易一個批次，如本次調(diào)查的羅田縣和陽新縣。為了達到脫貧攻堅的效果，省里不僅訂立了15萬元/畝的指導(dǎo)價，而且還促成遠高于指導(dǎo)價的實際價，最低達到30萬元/畝以上。同一批次不同地區(qū)之間交易價格不一樣，同一個縣市不同批次交易價格也不一樣。土地指標交易價格的偶然性背后是省級統(tǒng)籌機制。如英山縣交易了兩個批次：2017年年底，英山縣向武漢市東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)出售了1850畝，每畝平均價格42萬元;2019年年初，向武漢市黃陂區(qū)出售了1200畝，每畝平均價格30萬元。羅田縣在第一批次交易中，向武漢市新洲區(qū)出售了1701畝指標，每畝單價60.099萬元，為湖北省最高價。新洲區(qū)收購?fù)恋貎r格之所以這么高，指標的羅田縣扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)的解釋是新洲區(qū)和羅田縣是長期的“結(jié)對幫扶”關(guān)系，通過土地指標交易幫扶羅田縣是合乎政治要求的。

“扶貧政治”是中國特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國國家治理體系的優(yōu)勢：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國家不僅通過中央對貧困地區(qū)給予支持，而且還可以調(diào)動發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)完成扶貧攻堅的政治目標。

如果采取前述土地市場的假設(shè)，把土地指標看作是一種標準化的“商品”，那么土地指標市場應(yīng)當(dāng)如此運作：在一定的利潤預(yù)期下，貧困地區(qū)預(yù)期的土地指標價格應(yīng)當(dāng)略高于其平均生產(chǎn)成本。如果貧困縣整理出1畝土地增減掛鉤指標的平均成本是1萬元（這不同于發(fā)達地區(qū)高價的土地指標生產(chǎn)成本），那么土地指標的市場價格就應(yīng)略高于1萬元;即使發(fā)達地區(qū)城市土地價值高，土地財政收入高，發(fā)達地區(qū)也不必然要支付高價。但實際上，湖北省三批次的土地指標交易價格最低達到30萬元以上。顯然，決定土地指標價格的還有更為深層的原因，即“扶貧政治”。“扶貧政治”是中國特色扶貧體系的一部分，它發(fā)揮了中國國家治理體系的優(yōu)勢[7]：在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，國家不僅通過中央對貧困地區(qū)給予支持（同樣中央也要支持東部沿海發(fā)達地區(qū)，更多的是給政策），而且還可以調(diào)動發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)完成扶貧攻堅的政治目標。原來發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的扶貧方式主要是扶貧協(xié)作和對口支援。2012年以來，通過土地指標交易轉(zhuǎn)移發(fā)達地區(qū)的財政收入是其中最新，也是最復(fù)雜的一種。發(fā)達地區(qū)在“購買”貧困地區(qū)土地指標的同時，向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移大量的土地財政收益。在扶貧攻堅要求下，無論貧困地區(qū)土地指標的生產(chǎn)成本如何，發(fā)達地區(qū)所支付的交易價格要體現(xiàn)扶貧需求，帶有強烈的政策屬性。

土地是縣域城鎮(zhèn)化的核心要素

意外后果：縣域發(fā)展模式困境

在獲得巨額扶貧資金的背景下，貧困縣政府有了足夠的資金進行脫貧攻堅，完成中央、省自上而下交辦的政治任務(wù)。但是在土地扶貧政策驅(qū)動下，貧困縣通過土地指標換取扶貧資金的方式，也使得縣域陷入土地財富的幻象，嵌套在虛擬的土地指標市場，沖擊了過去二十年形成的中國特色的縣域發(fā)展模式，造成了隱性的地方債務(wù)困境和嚴重的形式主義問題，不利于脫貧攻堅及后續(xù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

改革開放以來，中國形成了特色的縣域發(fā)展模式，以縣作為經(jīng)濟競爭的基本單位，而土地則是撬動縣域城鎮(zhèn)化的核心要素。其特征主要是地方政府通過土地征收及建立在土地征收基礎(chǔ)上的土地財政、土地金融等機制推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。在征地制度基礎(chǔ)上，地方政府主導(dǎo)城市開發(fā)，進行征地拆遷、土地開發(fā)，為現(xiàn)代城市經(jīng)濟發(fā)展提供空間。在工業(yè)化帶動城市化、帶動土地增值過程中，地方政府作為城鎮(zhèn)國有土地所有權(quán)的代表及投資者獲得了土地增值收益。這種“土地財政”為城市開發(fā)提供資金來源，形成中國特色城市化模式。社會學(xué)家周飛舟曾把這種城市化模式的特征概括為“土地、財政和金融三位一體”[8]。土地財政使得中國作為一個發(fā)展中國家快速實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，先是發(fā)達地區(qū)園區(qū)工業(yè)化和城市化快速起步，?2000年之后，中西部縣市的城鎮(zhèn)化也快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率在短時間內(nèi)快速提升，崛起的城鎮(zhèn)構(gòu)成了中國經(jīng)濟和社會現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

在近年來脫貧攻堅和土地增減掛鉤的土地指標交易政策框架下，地方政府從原先積極經(jīng)營城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營土地，內(nèi)生的發(fā)展動力式微，甚至喪失。

然而，在近年來脫貧攻堅和土地增減掛鉤的土地指標交易政策框架下，2000年以來形成的這種縣域發(fā)展模式被弱化了，地方政府從原先積極經(jīng)營城市紛紛轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極經(jīng)營土地，內(nèi)生的發(fā)展動力式微，甚至喪失。這對縣域?qū)用娴姆鲐毠约昂罄m(xù)鄉(xiāng)村振興造成了長期的深遠影響。這是其他扶貧政策所沒有的問題，也是過去幾十年的易地扶貧政策沒有的問題。下面從三個具體層面分析。

首先，土地扶貧帶來的巨額收益引起縣域財政收入結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)的質(zhì)變。貧困縣的財政一般相對匱乏，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化帶來了財政收入增長的機會，然而財政收入仍然不多，主要是“吃飯財政”，很難有雄厚的財力用于要求高的脫貧攻堅。通過土地增減掛鉤政策帶來的扶貧資金是巨大的，普遍超過本地財政收入數(shù)倍。一般而言，貧困縣在一批次土地指標交易中獲得的資金達到數(shù)億甚至數(shù)十億，比中央和省直接撥付的扶貧資金大得多。最為著名的例子是安徽省金寨縣，2015年開始大規(guī)模脫貧攻堅以來，金寨縣通過省交易平臺按照每畝平均48萬元出售土地指標，1萬多畝土地指標預(yù)期可以換回近50億元的收入，相當(dāng)于金寨縣四年的財政收入。這樣巨額的收入意味著貧困縣不僅能推動貧困戶和偏遠山區(qū)農(nóng)戶的大規(guī)模搬遷，而且能推動貧困縣全方位地實施脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動大規(guī)模更新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等等。我們在基層調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅給縣級的主要壓力是政治性的，是官僚制內(nèi)部的迎檢壓力，而完全沒有地方財政壓力。這不同于原來的各類達標升級政策執(zhí)行過程中（典型是90年代的“普九”達標）中央、省要求地方配套資金帶來的巨大財政壓力。這是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)面貌迅速改變，超過非貧困地區(qū)縣市的重要原因。

其次，土地扶貧運作的“虛擬市場”特征帶來縣域土地開發(fā)方式的改變。過去十多年貧困縣生產(chǎn)的土地指標主要留在縣域內(nèi)使用，土地增減掛鉤政策初衷也是如此。在新增土地指標緊缺背景下，貧困縣為了擴大城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模，積極實施土地增減掛鉤項目，增加用地指標。在脫貧攻堅及土地指標高收益激勵下，貧困縣卷入土地指標交易，導(dǎo)致貧困縣的土地利用權(quán)力轉(zhuǎn)移，省會城市及發(fā)達地區(qū)城市獲得了更多的土地利用空間。從中央和省來看，1畝土地指標的收益可以達到30萬元、50萬元，因此要鼓勵貧困縣生產(chǎn)指標;而從貧困縣看來，在本地不值錢的土地指標一旦交易出去就可以獲得高額收益，大規(guī)模生產(chǎn)土地指標有利可圖，因此貧困縣積極實施土地增減掛鉤項目。有的地方政府在土地指標價格低時，還產(chǎn)生了“惜售”行為，預(yù)期出現(xiàn)的更高價格。因而，如何更有效率地實施土地增減掛鉤項目成為貧困縣的中心工作。具體的操作方式為科層壓力加經(jīng)濟激勵：縣每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配行政任務(wù)，并給予豐厚的經(jīng)濟激勵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般選擇空心村作為項目實施對象，土地指標的每畝平均生產(chǎn)價格低于1萬元，縣向鄉(xiāng)鎮(zhèn)支付的價格遠大于1萬元，多余的部分則作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。這對財政匱乏的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很大的吸引力，也同時改變了土地資源管理部門的地位。在過去，國土資源部門主要服務(wù)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，主要職能是為地方政府征地及供地提供服務(wù)，現(xiàn)在縣鄉(xiāng)國土部門成為直接提升財政收入的核心部門，是要重點獎勵的部門，只是其職能轉(zhuǎn)變?yōu)椴粩嗟厣a(chǎn)土地指標，工作由實向虛。

在脫貧攻堅背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競爭的目標，從縣域經(jīng)濟發(fā)展的競爭改變?yōu)橥瓿缮霞壗桓睹撠毠匀蝿?wù)的速度和質(zhì)量的競爭。

最后，土地扶貧的政績效應(yīng)帶來縣域發(fā)展主動性的式微甚至喪失。這是意外的后果，也是典型的政策困境。貧困縣雖然起步較晚，然而和發(fā)達地區(qū)一樣，在過去十多年的發(fā)展實踐中，也卷入了激烈的縣域經(jīng)濟競爭。這雖然導(dǎo)致了一些重復(fù)建設(shè)、土地利用率低、環(huán)境污染等問題，然而不可否認也帶來了快速的經(jīng)濟增長。在脫貧攻堅背景下，特殊的土地扶貧政策改變了縣域競爭的目標，從縣域經(jīng)濟發(fā)展的競爭改變?yōu)橥瓿缮霞壗桓睹撠毠匀蝿?wù)的速度和質(zhì)量的競爭。脫貧攻堅任務(wù)來自上級，同時所需資金也由上級政府兜底，那么縣級主要任務(wù)是按照規(guī)范化的要求不折不扣地完成脫貧攻堅，縣級領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升也取決于此。筆者稱之為“土地扶貧的政績效應(yīng)”。原來貧困縣的發(fā)展是圍繞如何通過利用土地制度的優(yōu)勢發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，聚焦于本地經(jīng)濟發(fā)展，具有主動性?，F(xiàn)在貧困縣圍繞脫貧攻堅，通過土地扶貧政策獲得收入，配合中央和省把土地指標市場運轉(zhuǎn)起來獲得資金，打造更亮的扶貧政績。貧困縣僅是為發(fā)達地區(qū)提供土地指標而獲得土地收益，其角色完全是被動的，喪失了發(fā)展的主動性。貧困縣越來越不關(guān)注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標市場上。

貧困縣僅是為發(fā)達地區(qū)提供土地指標而獲得土地收益，其角色完全是被動的，喪失了發(fā)展的主動性。貧困縣越來越不關(guān)注內(nèi)生發(fā)展能力，轉(zhuǎn)而依賴外部幫扶，被套牢在“虛擬的”土地指標市場上。

這種土地扶貧及其縣域發(fā)展模式雖然短期解決了脫貧攻堅所需巨額資金，也支持貧困縣完成政治任務(wù)，但也在經(jīng)濟和治理兩個層面造成了新的困境。經(jīng)濟層面，在土地扶貧政策框架下，土地指標市場具有“虛擬”特征，其依賴于發(fā)達地區(qū)土地財政的轉(zhuǎn)移支付具有不確定性，增加了地方隱性債務(wù)。按照《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》，易地扶貧搬遷資金將采取省級“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的運作模式，最終“還貸”的主體是發(fā)達地區(qū)，還貸來源是其土地財政收入。按照《規(guī)劃》，省有義務(wù)籌集數(shù)百億資金投入貧困縣，其中前期投入主要依賴銀行貸款，縣則是貸款使用主體。同時，規(guī)劃允許省出臺相關(guān)政策統(tǒng)籌地方可支配財力（含土地出讓形成的純收益）支持投融資主體還貸。眾所周知，貧困縣市的地方財政主要是養(yǎng)人的，無法用于還貸。因此“地方可支配財力”指的是土地指標交易形成的純收益，而這又來自發(fā)達地區(qū)土地財政的轉(zhuǎn)移支付。目前，省級政府把貧困縣預(yù)期所得的土地指標交易價款作為地方可支配財力，采取靜態(tài)的方式計算其財產(chǎn)價值，并認為長期還貸能力是沒有問題的，但實際上目前土地指標的價值是在扶貧政治壓力下，由發(fā)達地區(qū)支付的（作為土地開發(fā)的成本性支出的一部分）。土地財政收入深受城鎮(zhèn)區(qū)位、城鎮(zhèn)化階段和速度的影響，并不是說只要有指標落地就能無緣無故產(chǎn)生巨額財富，而省和貧困縣的還貸則是剛性需求，這就產(chǎn)生了巨大的矛盾。如湖北省“十三五”時期的易地扶貧搬遷總投入613億元，貸款總額為365.5億元。前三批一共近3萬畝土地指標交易總價值105億元。按照實踐中50%的還貸比例，則有52.5億元用于還貸，還完整個貸款需要按照目前的最低價（30萬元/畝）累計交易21萬畝。問題是，即使仍然有“扶貧政治”的高壓要求，省域內(nèi)發(fā)達地區(qū)也有可能難以負擔(dān)如此巨額的轉(zhuǎn)移支付。用得起如此高價土地指標的，只有用于商業(yè)和房地產(chǎn)用地，如果經(jīng)濟下行、中心城市發(fā)展放緩，那么土地需求和土地財政收入減少，貧困縣供給的土地指標就難以持續(xù)獲得高收益，地方債務(wù)將可能集中爆發(fā)。

原來易地扶貧搬遷是“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財政投入，政策目標明確、政策實施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配，形成了相當(dāng)復(fù)雜的制度，制度成本明顯增多。

土地扶貧使得縣域越來越依賴省統(tǒng)籌下發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配

治理層面，這一特殊的政策設(shè)計和縣域發(fā)展模式，在當(dāng)前脫貧攻堅過程中形成了嚴重的形式主義問題。2012年之后，土地增減掛鉤在脫貧攻堅中的普遍的、深度應(yīng)用所形成的巨大的財富效應(yīng)，加劇了社會各界包括政策部門對土地增減掛鉤政策的“誤識”。但一直以來，筆者及所在中國鄉(xiāng)村治理中心團隊對土地增減掛鉤政策持有批評態(tài)度。在我們看來，土地增減掛鉤確實客觀上為貧困農(nóng)村輸入財政資源，提高了農(nóng)村建設(shè)用地價值，但事實上，土地指標只不過是一種符號，其價值不過是地方土地財政收入的再分配。復(fù)墾后土地的價值，僅僅是一塊耕地的農(nóng)業(yè)價值;而且由于這些地塊普遍地處于深山老林之中，價值非常有限。然而由這一政策帶來的“折騰”卻是是實實在在的。原來易地扶貧搬遷是“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿”，政府的扶貧投入是直接財政投入，政策目標明確、政策實施環(huán)節(jié)短，扶貧資金效率高;而土地扶貧背景下，貧困縣與發(fā)達地區(qū)的土地財政收益再分配，形成了相當(dāng)復(fù)雜的制度，制度成本明顯增多。土地增減掛鉤項目一般經(jīng)歷六個環(huán)節(jié)：項目儲備—項目申報—項目實施（拆舊復(fù)墾）—項目驗收—土地（指標）儲備—土地交易。在這個復(fù)雜的政策設(shè)計中，易地扶貧搬遷形成了多重政策目標，一方面要解決山區(qū)農(nóng)民的住房問題，另一方面要把貧困戶的宅基地復(fù)墾出來，完成自上而下的拆舊任務(wù)。而在大多數(shù)地區(qū)，復(fù)墾出來的那塊土地還是荒廢的，復(fù)墾就是象征性地處理雜樹雜草，應(yīng)付檢查。這就形成了政策悖論：政策要求運用土地增減掛鉤來獲得發(fā)達地區(qū)城市轉(zhuǎn)移的收益，然而土地增減掛鉤項目的實施結(jié)果卻是復(fù)墾出來的大多數(shù)土地資源仍然荒廢。如此，土地扶貧就變得形式大于實質(zhì)。

作者單位：武漢大學(xué)社會學(xué)院

（責(zé)任編輯：王儒西）

注釋：

* 本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)基金《新時代構(gòu)建中國特色漸進城鎮(zhèn)化模式研究》（項目編號：413000026）的階段性成果。

[1]余文波、蔡海生、張瑩、呂博蘭：《農(nóng)村土地精準扶貧/脫貧研究綜述及展望》，載《江西農(nóng)業(yè)學(xué)報》2017年第4期。

[2]參見《全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)余指標收800億元?用于脫貧攻堅》，載央廣網(wǎng)（2018年10月18日）：http：//www.cnr.cn/jingji/txcj/20181018/t20181018_524388550.shtml。

[3]最新數(shù)據(jù)由湖北省國土資源廳向筆者提供。

[4]賀雪峰：《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的邏輯與謬誤》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期。

[5]馬長發(fā)、劉雙良：《讓城鎮(zhèn)化去偽存真——增減掛鉤的推進與“偽城鎮(zhèn)化”的預(yù)防和治理》，載《中國土地》2011年第4期。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院綜合課題組：《還權(quán)賦能：奠定長期發(fā)展的可靠基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社2010年版。陳柏峰：《土地發(fā)展權(quán)的理論基礎(chǔ)與制度前景》，載《法學(xué)研究》2012年第4期。

[6]參見《國土資源部關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）

[7]?曹東勃：《扶貧任務(wù)體系中的國家治理經(jīng)驗》，載《文化縱橫》2019年第2期。

[8]周飛舟、王紹?。骸掇r(nóng)民上樓和資本下鄉(xiāng)：城鎮(zhèn)化的社會學(xué)研究》，載《中國社會科學(xué)》2015年第1期。