[關(guān)鍵詞]海外鐵路建設(shè) 鐵路外交 模式比較
近年來,中國在海外的鐵路建設(shè)受到廣泛關(guān)注,常被譽(yù)為“鐵路外交”。但當(dāng)一些鐵路項(xiàng)目出現(xiàn)波折甚至失敗時,國內(nèi)輿論又容易產(chǎn)生爭議,認(rèn)為中國在一些乏人問津的地區(qū)投資基礎(chǔ)設(shè)施是浪費(fèi)資金。同時,國際上也不乏對中國修建海外鐵路的質(zhì)疑,甚至攻擊中國在發(fā)展中國家的這類活動是“新帝國主義”和“新殖民主義”。
海外鐵路建設(shè)的歷史可以追溯到19世紀(jì),所有大國都曾在海外修建鐵路,并將其與外交政策相聯(lián)系。這些鐵路投資項(xiàng)目并非只是企業(yè)的市場行為,背后大多有國家的政治與戰(zhàn)略動機(jī)。歷史比較不僅有助于我們理解國際關(guān)系史上的鐵路問題,也可以為當(dāng)下中國的海外鐵路建設(shè)提供啟示。
海外鐵路建設(shè)的歷史可以追溯到19世紀(jì),所有大國都曾在海外修建鐵路,并將其與外交政策相聯(lián)系。這些鐵路投資項(xiàng)目并非只是企業(yè)的市場行為,背后大多有國家的政治與戰(zhàn)略動機(jī)。
鐵路在近代國家建設(shè)中具有重要作用,但各國修建鐵路的模式并不一致。這取決于各國的政治經(jīng)濟(jì)體系,[1]并可追溯到它們持久的政治文化和傳統(tǒng)。[2]19世紀(jì)英國與荷蘭修建鐵路強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向,由私營企業(yè)依據(jù)盈利前景自行修建,政府極少參與投資也缺乏整體規(guī)劃。而在歐洲大陸,法國等中央政府通過財(cái)政支持和線路規(guī)劃在鐵路建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用,比利時、德國和意大利還將鐵路建設(shè)視作促進(jìn)國家統(tǒng)一與民族整合的方式。受盎格魯-撒克遜模式影響,美國和加拿大的鐵路也是由私人修建,但受到聯(lián)邦制下地方政府的激勵,并以其巨大規(guī)模起到了國家整合的作用。以上區(qū)別導(dǎo)致了各國在修建海外鐵路時的不同模式。
在基本完成國內(nèi)鐵路網(wǎng)建設(shè)之后,各大國開始修建海外鐵路和跨國鐵路,鐵路與國際關(guān)系產(chǎn)生了緊密聯(lián)系。鐵路不僅是一種權(quán)力來源,同時作為互動媒介,其擴(kuò)散也推動著國際體系的變化。深入各大洲內(nèi)陸的鐵路,促進(jìn)了近代國際體系在地理上的擴(kuò)展。從19世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)初,鐵路在帝國主義國家的對外政策中扮演了重要角色。通過鐵路網(wǎng),帝國可以更好地掌控殖民地和勢力范圍。以英國為例,早在19世紀(jì)40年代,英國政府就曾罕見地為修建愛爾蘭鐵路提供財(cái)政支持,以扶持這個貧窮的領(lǐng)地。更典型的案例是英屬印度。為了開發(fā)殖民地的棉花資源,方便軍事部署和政治控制,英印政府尤其是首任總督達(dá)爾豪西伯爵規(guī)劃并資助修建了印度鐵路。[3]盡管鐵路建成客觀上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,但其修建的目的主要是為了滿足帝國主義國家的利益,即與工業(yè)生產(chǎn)的壟斷組織和金融寡頭相聯(lián)系,輸出商品和資本,瓜分世界。[4]
盡管鐵路建成客觀上促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,但其修建的目的主要是為了滿足帝國主義國家的利益,即與工業(yè)生產(chǎn)的壟斷組織和金融寡頭相聯(lián)系,輸出商品和資本,瓜分世界。
爭取目標(biāo)國家和地區(qū)的鐵路修建權(quán)和相關(guān)利權(quán),并阻礙競爭對手的鐵路項(xiàng)目,成為當(dāng)時各大國對外政策的目標(biāo)之一。大國使用外交手段獲得海外鐵路修建合同及相關(guān)“特許權(quán)”,主要針對保持獨(dú)立但缺乏資金和技術(shù)自建鐵路的國家,如奧斯曼土耳其與晚清中國。在中國,西方大國通過外交施壓和不平等條約中的附加條款,獲得了在華的相關(guān)鐵路利權(quán)。1898年《時局圖》中揭露的帝國主義對中國的瓜分,很大程度上對應(yīng)了列強(qiáng)當(dāng)時在中國修建的鐵路。鐵路修建也由此變成外交博弈,列強(qiáng)在筑路權(quán)爭奪中紛紛借助外交聯(lián)盟,例如法俄同盟支持比利時修建京漢鐵路。清政府也不時采取“以夷制夷”策略,利用列強(qiáng)之間的矛盾反對某些鐵路計(jì)劃。
近代大國在海外獲得的鐵路利權(quán)可分為兩類。第一類主要是經(jīng)濟(jì)利益,包括東道國政府出資的鐵路建設(shè)合同(含鐵路設(shè)備和專家);沿線資源開發(fā)權(quán);以鐵路收入和所有權(quán)為抵押的高息貸款(年利率5%以上),資本輸出在1890年以后成為首要經(jīng)濟(jì)動機(jī)。這些國家在還款期內(nèi)享有對鐵路的控制權(quán),從經(jīng)營中獲得收入,并方便其商品占領(lǐng)市場。英國、美國、法國、比利時主要獲得的是這一類利權(quán)。首屈一指的是英國,在“一戰(zhàn)”前擁有29個國家的113條鐵路。[5]第二類則是政治和軍事利益,最終目的是為了奪取領(lǐng)土,以俄國和日本在中國東北修建的鐵路為典型。俄國在中東鐵路兩側(cè)15千米內(nèi)除擁有礦產(chǎn)和森林采伐權(quán)外,還有治外法權(quán)和駐兵權(quán)。日俄戰(zhàn)爭后日本在南滿鐵路上獲得了類似權(quán)利,并阻止中國修建與南滿鐵路平行的新線。
近代大國在海外修建鐵路主要是為了瓜分殖民地和劃分勢力范圍
大國鐵路競爭引發(fā)的外交危機(jī),在國際關(guān)系史上不乏著名案例。19世紀(jì)末列強(qiáng)殖民地爭奪的高潮也體現(xiàn)在競爭性的鐵路計(jì)劃上。英國殖民主義者塞西爾·羅茲試圖修建縱貫非洲的開普敦-開羅鐵路以串聯(lián)英國殖民地。這與法國發(fā)生了沖突,后者計(jì)劃修建橫跨撒哈拉的鐵路,連接從塞內(nèi)加爾到吉布提的法屬殖民地。1898年雙方在兩條路線的交界處(南蘇丹)相遇并對峙,引發(fā)了法紹達(dá)危機(jī),最終導(dǎo)致法國放棄鐵路計(jì)劃?!耙粦?zhàn)”前推行東進(jìn)政策的德國獲得奧斯曼土耳其的合同,計(jì)劃修建柏林-巴格達(dá)鐵路,以繞過英國控制的蘇伊士運(yùn)河通往波斯灣,連接非洲的德國殖民地和亞洲貿(mào)易。這一計(jì)劃受到英俄的阻撓,兩國擔(dān)心鐵路會加強(qiáng)德國實(shí)力以及與土耳其的聯(lián)盟。巴格達(dá)鐵路到“一戰(zhàn)”開始時仍未完工,還被視作“一戰(zhàn)”爆發(fā)的原因之一??梢哉f,近代大國在海外修建鐵路主要是為了瓜分殖民地和劃分勢力范圍,這造成難以調(diào)和的矛盾,頻繁引發(fā)外交糾紛乃至戰(zhàn)爭。
盡管近代各大國的海外鐵路均帶有帝國主義和殖民主義性質(zhì),但受到本國政治經(jīng)濟(jì)體系和國內(nèi)鐵路修建模式的影響,它們的修路實(shí)踐仍具有可辨別的不同特征。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)國家與企業(yè)關(guān)系、政治與經(jīng)濟(jì)互動的不同情況,本文總結(jié)出歷史上大國海外鐵路建設(shè)的三種模式:私企主導(dǎo)國家保護(hù)模式、國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式和國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式。(見表1)
根據(jù)國家與企業(yè)關(guān)系、政治與經(jīng)濟(jì)互動的不同情況,本文總結(jié)出歷史上大國海外鐵路建設(shè)的三種模式:私企主導(dǎo)國家保護(hù)模式、國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式和國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式。
私企主導(dǎo)國家保護(hù)模式以英國、美國為代表,即以私人企業(yè)為行為主體(如英國的怡和集團(tuán)、匯豐銀行),以直接經(jīng)濟(jì)收益為目的獲得海外鐵路合同并提供借款。這一類鐵路投資通常出現(xiàn)在人口密集、市場廣闊或者資源豐富的地區(qū)。在此模式中,本國政府給予企業(yè)一定的外交支持,但與企業(yè)行動時常不一致。英國外交部早期就對本國商人在華修建鐵路缺乏興趣,[6]對開普敦-開羅鐵路的實(shí)際支持也有限。有時,英國政府已通過外交手段和不平等條約獲得筑路權(quán),但缺乏政府資助的私人企業(yè)無力實(shí)現(xiàn),如滇緬鐵路。美國政府也曾拒絕比利時的外交要求,干預(yù)本國商人J.P.摩根將粵漢鐵路股份轉(zhuǎn)讓給中國人。英美由于在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和鐵路技術(shù)上具有優(yōu)勢,強(qiáng)調(diào)“機(jī)會均等”和“門戶開放”。因而,英國就曾指責(zé)京漢鐵路是“用比利時標(biāo)簽偽裝的法俄老虎鉗”,“不是以商業(yè)或工業(yè)為目的,而是針對英國在長江流域利益的政治行為”。[7]
國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式以俄國為典型,以國家機(jī)器來修建鐵路,幾乎沒有私人企業(yè)的作用。中東鐵路由俄國財(cái)政兼鐵路部長維特策劃,其財(cái)政來源華俄道勝銀行“不過是略加偽裝的俄國財(cái)政部分支機(jī)構(gòu)”[8],該銀行的大量資金來自俄國的盟友法國。包括中東鐵路在內(nèi)的西伯利亞大鐵路經(jīng)過的大多是人煙稀少、尚未開發(fā)的地區(qū),在初期并不能帶來直接經(jīng)濟(jì)收入。因此地緣政治和軍事擴(kuò)張,并進(jìn)一步以武力實(shí)行經(jīng)濟(jì)殖民,才是這一模式的主要目的。在此模式中,政府會全面使用外交甚至軍事手段配合鐵路修建。外交手段如英俄簽署的“司各脫-穆拉維夫協(xié)定”,互相承認(rèn)對方在長江流域和長城以北的鐵路特許權(quán);軍事手段的例子則是日俄戰(zhàn)爭。[9]日本也可歸為此模式,南滿鐵道株式會社(滿鐵)實(shí)際上扮演了殖民機(jī)構(gòu)的作用。
處于居間位置的是國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式,以歐洲大陸的法國、德國和比利時為代表。在該模式下,企業(yè)行為與政府意志相結(jié)合,政府為擴(kuò)大本國經(jīng)濟(jì)利益提出動議并提供補(bǔ)貼,通過辛迪加的壟斷形式(銀行財(cái)團(tuán)加上工業(yè)企業(yè))在海外修建鐵路。以在華修建鐵路為例,德國組織了德華銀行與克虜伯公司的辛迪加,而法國政府牽頭的“滇越鐵路公司”則包括法國通用公司、東方匯理銀行、法國工商信貸銀行等。熱衷本國工業(yè)擴(kuò)張的比利時國王利奧波德二世,在京漢鐵路上促成了比利時通用公司與法國銀行界聯(lián)手。其中,德國與法國在動機(jī)上更接近國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式下的俄國和日本,膠濟(jì)鐵路和滇越鐵路也帶有殖民性質(zhì),東道國被迫接受而無權(quán)參與管理。而比利時作為中小國家,主要以經(jīng)營合同和借款的形式獲得經(jīng)濟(jì)利益,因而其修建的京漢鐵路也能夠被中國贖回。
新中國成立后不僅獨(dú)立自主地完善本國鐵路網(wǎng),很快也開始在海外建設(shè)鐵路。中國海外鐵路建設(shè)可以分成兩個階段:對外援助時期,以及“走出去”和“一帶一路”時期。
新中國成立后不僅獨(dú)立自主地完善本國鐵路網(wǎng),很快也開始在海外建設(shè)鐵路。中國海外鐵路建設(shè)可以分成兩個階段:對外援助時期,以及“走出去”和“一帶一路”時期。在經(jīng)歷了80~90年代的轉(zhuǎn)型和過渡后,兩個時期海外鐵路建設(shè)的行為主體和主要動機(jī)都有了顯著變化,可分別歸為國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式和國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式。(見表2)
通過革命獲得獨(dú)立后,新中國必須盡快發(fā)展社會主義物質(zhì)力量,避免在國際經(jīng)濟(jì)體系中受制于他國和國際資本。在社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,國家在鐵路發(fā)展中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。鐵道部于1949年1月成立,在接管了大陸原有鐵路后,統(tǒng)一了鐵路的組織領(lǐng)導(dǎo),管理的規(guī)章制度,材料的調(diào)配和使用以及修路的規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)。在解放戰(zhàn)爭時期護(hù)路部隊(duì)的基礎(chǔ)上,1953年中國人民解放軍正式成立了鐵道兵兵種,在戰(zhàn)時擔(dān)負(fù)戰(zhàn)區(qū)的鐵路搶修、搶建任務(wù),保障軍隊(duì)的機(jī)動和作戰(zhàn)物資的輸送,平時則主要參加國家鐵路建設(shè)。
中國海外鐵路建設(shè)也受到了本國政治經(jīng)濟(jì)體制與國內(nèi)鐵路建設(shè)模式的影響。這一時期,我國海外鐵路建設(shè)主要是對外援建鐵路,與其他類型對外援助一樣,從行為主體上看可歸為國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式。到20世紀(jì)80年代,隨著國家經(jīng)濟(jì)體制改革和一些政府部門改制,包括鐵路項(xiàng)目在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)援助開始采取“投資包干制”與“承包責(zé)任制”。[10]
中國海外鐵路建設(shè)也受到了本國政治經(jīng)濟(jì)體制與國內(nèi)鐵路建設(shè)模式的影響。這一時期,我國海外鐵路建設(shè)主要是對外援建鐵路,與其他類型對外援助一樣,從行為主體上看可歸為國家機(jī)構(gòu)直接執(zhí)行模式。
不同于帝國主義國家的是,中國在提供相關(guān)技術(shù)和無息/低息貸款的同時,強(qiáng)調(diào)尊重主權(quán),不附帶任何政治條件和特權(quán)。[11]以坦贊鐵路為例,修建過程展現(xiàn)了中非相互尊重、平等相待的兄弟情誼。當(dāng)時坦桑尼亞和贊比亞希望通過修建鐵路,在運(yùn)輸上不再受制于仍由西方殖民者控制的鄰國。毛澤東主席熱情地支持了鐵路計(jì)劃,將其作為對第三世界革命運(yùn)動的支援。[12]中國對坦、贊兩國的援助和貸款未附任何特權(quán)和政治條件,中國援建人員同當(dāng)?shù)毓と艘坏烙貌?,一起勞動,沒有任何特殊待遇。坦贊鐵路于1975年順利完工,成為新中國規(guī)模最大的援外成套項(xiàng)目。1954~1993年間,原鐵道部承擔(dān)援外項(xiàng)目105項(xiàng),外派人員近9萬人次,援外金額達(dá)31.5億元,受援國家遍布亞非。[13]
中國早期鐵路援建主要是由意識形態(tài)化的外交目標(biāo)(例如國際主義和反帝)驅(qū)動,而非經(jīng)濟(jì)動機(jī)。鐵路援助加強(qiáng)了中國與第三世界的關(guān)系,例如坦桑尼亞等非洲國家對中國重返聯(lián)合國就起到了重要推動作用。但隨著改革開放后國內(nèi)工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來,被定義為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化的國家利益超越了革命的意識形態(tài),成為中國對外政策決策的主要動機(jī)。[14]在此背景下,從20世紀(jì)80年代開始,中國對外援助體制經(jīng)歷了重要轉(zhuǎn)型。對外援助開支大幅削減,并要求受援國支付“當(dāng)?shù)刭M(fèi)用”,援助項(xiàng)目也從鐵路等大型基礎(chǔ)建設(shè)工程,逐漸向中小型化、多樣化發(fā)展。[15]
進(jìn)入21世紀(jì)后,中國鐵路發(fā)展和海外鐵路建設(shè),與高鐵技術(shù)的擴(kuò)散息息相關(guān)。這一交通技術(shù)進(jìn)步,使一度被認(rèn)為是夕陽產(chǎn)業(yè)的鐵路,重新發(fā)揮區(qū)域整合和國際貿(mào)易的促進(jìn)作用。高鐵技術(shù)首先在日本、法國、德國得到應(yīng)用和發(fā)展,最初由西門子、阿爾斯通、川崎、三菱、日立和龐巴迪幾家大公司壟斷,并逐漸向其他國家擴(kuò)散。中國通過積極引進(jìn)和整合海外高鐵技術(shù),整合為中國高鐵技術(shù),實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新。其中起關(guān)鍵作用的,是中國鐵路裝備工業(yè)的技術(shù)基礎(chǔ)和國家的激進(jìn)創(chuàng)新政策。[16]這種后發(fā)國家受政府支持的技術(shù)轉(zhuǎn)移,在鐵路史上并不鮮見,19世紀(jì)德國也被認(rèn)為從英國“偷”得了鐵路技術(shù)。[17]
這一時期國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體系對中國海外鐵路建設(shè)的影響,體現(xiàn)為國家在對外經(jīng)濟(jì)活動中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從行為主體上看,新時期中國海外鐵路建設(shè)可歸為國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式,“政府搭臺,企業(yè)唱戲”。中國政府從本世紀(jì)初實(shí)施了“走出去”戰(zhàn)略,鼓勵中國企業(yè)特別是國有企業(yè)投資海外?!笆濉逼陂g(2001~2005),中國企業(yè)在海外修建的鐵路總里程就超過6000公里。在近年來經(jīng)濟(jì)增長放緩的背景下,鐵路“走出去”戰(zhàn)略有助于中國經(jīng)濟(jì)消化國內(nèi)過剩產(chǎn)能,加快產(chǎn)業(yè)升級,從而在國際分工體系中占據(jù)有利位置。
這一時期國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)體系對中國海外鐵路建設(shè)的影響,體現(xiàn)為國家在對外經(jīng)濟(jì)活動中的領(lǐng)導(dǎo)作用。從行為主體上看,新時期中國海外鐵路建設(shè)可歸為國家領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)聯(lián)合模式,“政府搭臺,企業(yè)唱戲”。
目前,中國的鐵路產(chǎn)業(yè)包括鐵路建筑業(yè)和鐵路裝備制造業(yè),主要由大型中央企業(yè)組成。在海外承建鐵路的中國企業(yè)主要有中國中鐵、中國鐵建、中國建筑和中國交通建設(shè);而出口裝備的則是由南車與北車合并而成的中車集團(tuán);中國鐵路總公司(原鐵道部)則負(fù)責(zé)牽頭組織與外方談判。尤為重要的是,中國進(jìn)出口銀行和國家開發(fā)銀行作為國有政策性銀行,為大量海外鐵路項(xiàng)目提供融資支持,使中國海外鐵路建設(shè)帶有比較濃厚的國家戰(zhàn)略色彩?!耙粠б宦贰背h提出后,中國政府進(jìn)一步通過外交渠道促進(jìn)鐵路產(chǎn)業(yè)的出口。
鐵路尤其是高速鐵路建設(shè)初始投資額大,投資回收期長,短期難以盈利,這也是中國海外鐵路建設(shè)在國內(nèi)遭到一些批評的主要原因。實(shí)際上,除了鐵路部門的產(chǎn)業(yè)利益,中國政府推動海外鐵路建設(shè)還涉及更宏觀長期的經(jīng)濟(jì)考慮,如通過互聯(lián)互通促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。
根據(jù)“一帶一路”倡議,中國將為沿線國家建設(shè)包括鐵路在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施
首先,根據(jù)“一帶一路”倡議,中國利用技術(shù)設(shè)備為沿線國家建設(shè)包括鐵路在內(nèi)的交通基礎(chǔ)設(shè)施,并由中國領(lǐng)導(dǎo)的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金提供資金支持。依據(jù)新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的觀點(diǎn),運(yùn)輸成本的降低會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)一步向核心地區(qū)/國家集中。[18]因此海外鐵路建設(shè)不僅為中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造了新的外部需求,還為中國產(chǎn)業(yè)資本輸出、人民幣國際化和制定歐亞經(jīng)濟(jì)一體化規(guī)則提供了機(jī)會。其次,部分海外鐵路項(xiàng)目將連通中國西部與東南亞、南亞和中亞地區(qū),這可以改變我國內(nèi)陸地區(qū)在對外貿(mào)易中的不利區(qū)位,有助于中國減少國內(nèi)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。[19]實(shí)際上中國地方政府已意識到跨國鐵路運(yùn)輸對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,并主動利用已有鐵路線路開展國際貿(mào)易。例如目前運(yùn)行于“一帶一路”沿線國家的“中歐班列”,最早就是由重慶市政府主動提議并牽頭組織,[20]并引發(fā)其他地方政府效仿。
中國地方政府已意識到跨國鐵路運(yùn)輸對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性,并主動利用已有鐵路線路開展國際貿(mào)易。例如目前運(yùn)行于“一帶一路”沿線國家的“中歐班列”,最早就是由重慶市政府主動提議并牽頭組織,并引發(fā)其他地方政府效仿。
海外鐵路建設(shè)還可能涉及政治與戰(zhàn)略利益,特別是在中國周邊和“一帶一路”沿線國家的鐵路建設(shè)項(xiàng)目。首先,中國通過巨額投資、優(yōu)惠貸款與技術(shù)轉(zhuǎn)移開展鐵路建設(shè),可以深化中國與東道國的政治和安全聯(lián)系。例如在非洲,中國修建的鐵路不僅能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,還能有效地加強(qiáng)東道國的國家整合能力,這與鐵路早期在歐洲國家起到的作用類似。而中國在周邊國家修建鐵路所帶來的互聯(lián)互通,會增加區(qū)域整合與相互依賴,有助于防止沖突,維護(hù)地區(qū)和平。其次,從地緣政治的角度看,通過在歐亞地區(qū)新建鐵路,中國可以強(qiáng)化其在歐亞大陸的“陸權(quán)”。針對美國此前的重返亞太戰(zhàn)略,以及美國及其同盟在西太平洋的“海權(quán)”相對優(yōu)勢,中國在推行“海洋強(qiáng)國”戰(zhàn)略的同時,積極發(fā)展“陸權(quán)”能夠起到相輔相成的效果。而美國作為霸權(quán)國,目前對中國鐵路輸出采取了貿(mào)易保護(hù)主義的策略。2016年美國政府就以本國高鐵列車必須在美國制造為由,叫停了私營鐵路公司“西部快線”與中國鐵路總公司的合作。
目前中國在不同地區(qū)修建鐵路時,經(jīng)濟(jì)與政治的側(cè)重存在差異,或可分為市場導(dǎo)向型、援助導(dǎo)向型和綜合導(dǎo)向型。[21]盡管中國的海外鐵路建設(shè)跟近代西方大國一樣,也包含了經(jīng)濟(jì)與政治動機(jī),但在具體內(nèi)容和手段上與之有著實(shí)質(zhì)區(qū)別。
首先,在鐵路建設(shè)的投融資方面,近代列強(qiáng)追求高利率貸款,成為“食利國”,[22]這是帝國主義金融資本的基本要求。而中國通常以低息或無息貸款的形式,幫助資金缺乏的發(fā)展中國家融資。其次,帝國主義修建海外鐵路的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是壟斷,壟斷可能人為地阻礙技術(shù)進(jìn)步。而中國高鐵實(shí)質(zhì)上打破了西方國家的技術(shù)壟斷,通過不斷消化和改進(jìn)技術(shù),推動先進(jìn)鐵路技術(shù)在發(fā)展中國家的擴(kuò)散。第三,帝國主義修建海外鐵路在政治上帶有不平等性和強(qiáng)制性,近代史上列強(qiáng)頻繁使用外交手段施壓合同,在出現(xiàn)問題時則運(yùn)用武力干涉或以武力相威脅。而中國修建海外鐵路堅(jiān)持“共商、共享、共建”理念,充分尊重東道國的主權(quán),在合作出現(xiàn)波折后也并不進(jìn)行外交或軍事干涉。例如在非洲修建鐵路時中國就提出并遵循了“非洲提出、非洲同意、非洲主導(dǎo)”的原則。[23]第四,在實(shí)踐主體上,近代西方大國將鐵路建設(shè)工作推給有色人種,而本國國民則成為“剪息票”的食利者,帶有寄生性和腐朽性。而中國海外鐵路建設(shè)從坦贊鐵路開始,都是中國工人直接參與,與當(dāng)?shù)毓と斯餐瑒趧???梢哉f,中國是先通過發(fā)展自身,在資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系中站穩(wěn)腳跟后,進(jìn)而在國際經(jīng)濟(jì)活動中嘗試克服資本擴(kuò)張悖論,建立公正合理的國際經(jīng)濟(jì)新秩序。
各國對外直接投資推動了鐵路(高鐵)技術(shù)的全球擴(kuò)散,對東道國的經(jīng)濟(jì)乃至政治和社會產(chǎn)生了重要影響。但海外鐵路建設(shè)項(xiàng)目并非只是企業(yè)基于投資利潤率等市場因素的選擇,否則我們無法解釋某些盈利前景渺茫的鐵路項(xiàng)目為何存在。一方面,鐵路跨國企業(yè)不只希望立即獲取利潤,它們還要考慮其在市場中的長期地位,塑造東道國的偏好來影響市場的規(guī)則,例如推廣中國鐵路標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,我們必須結(jié)合企業(yè)(尤其是國有企業(yè))母國的基本經(jīng)濟(jì)利益,甚至國家安全因素進(jìn)行分析。[24]對中國這樣的大國來說,國際政治與安全體系是其開展對外經(jīng)濟(jì)行動的基本框架,而從國際經(jīng)濟(jì)中所獲收益又影響著國家實(shí)力與國際均勢的變化。
鐵路的大規(guī)模初始投資,復(fù)雜的技術(shù)要求,準(zhǔn)確的時刻表運(yùn)行,意味著國家需要像一個工業(yè)組織一樣,對本國經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行更多的計(jì)劃與管理。反過來,鐵路也能加強(qiáng)國家治理能力并為國家利益服務(wù)。
因此,海外鐵路建設(shè)帶有促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、政治與安全利益的目的,甚至是在推廣中國的現(xiàn)代化道路和發(fā)展模式,如國家在社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。鐵路的大規(guī)模初始投資,復(fù)雜的技術(shù)要求,準(zhǔn)確的時刻表運(yùn)行,意味著國家需要像一個工業(yè)組織一樣,對本國經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)行更多的計(jì)劃與管理。反過來,鐵路也能加強(qiáng)國家治理能力并為國家利益服務(wù)。
中國積極推動海外鐵路建設(shè),不僅是當(dāng)前中國將經(jīng)濟(jì)增長作為對外政策目標(biāo)的結(jié)果,它本身也是中國政治經(jīng)濟(jì)體系的反映。中國政府在制定產(chǎn)業(yè)政策包括“一帶一路”倡議時,社會和政治秩序的組織原則被擴(kuò)展和應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。強(qiáng)國家的傳統(tǒng)使政府主動去解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題,解決辦法則是中央政府的政策,包括對外政策。這也就意味著,中國海外鐵路建設(shè)不僅在物質(zhì)即基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)層面,并且也在方法論即經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的模式和道路層面,為廣大發(fā)展中國家解決自身的發(fā)展問題,提供了助益和借鑒。
作者單位:重慶大學(xué)人文社會科學(xué)高等研究院
(責(zé)任編輯:鄭濤)
注釋:
* 本文是重慶大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)學(xué)院專項(xiàng)(2019CDSKXYGYY0045)成果。
[1] [18] [24] 羅伯特·吉爾平:《全球政治經(jīng)濟(jì)學(xué):解讀國際經(jīng)濟(jì)秩序》,楊宇光、楊炯譯,上海世紀(jì)出版集團(tuán)2013年版,第135~177頁;第108頁;第37頁。
[2] 弗蘭克·道賓:《打造產(chǎn)業(yè)政策:鐵路時代的美國、英國和法國》,張網(wǎng)成、張海東譯,上海人民出版社2008年版。
[3] 黃虎:《印度鐵路建設(shè)研究(1845-1914):基于英國資本視角》,湘潭大學(xué)出版社2014年版,第77~78頁。
[4] [22] 列寧:《帝國主義是資本主義的最高階段》,人民出版社2014年版,第95~96頁;第99頁。
[5] 克里斯蒂安·沃爾瑪爾:《鐵路改變世界》,劉媺譯,上海人民出版社2014年版,第167頁。
[6] [7]約瑟夫·馬紀(jì)樵:《中國鐵路:金融與外交(1860-1914)》,許俊峰譯,中國鐵道出版社2009年版,第11頁;第120~121頁。
[8] Roman Rosen, Forty Years of Diplomacy, Vol. 1. G. Allen & Unwin ltd 1922,轉(zhuǎn)引自約瑟夫·馬紀(jì)樵:《中國鐵路:金融與外交(1860-1914)》,第128頁。
[9] Felix Patrikeeff, Harold Shukman, Railways and the Russo-Japanese War, Routledge, 2007.
[10] [15] 周弘:《中國援外60年》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版,第3~24頁;第19頁。
[11] 周恩來:《對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的八項(xiàng)原則》,http://cpc.people.com.cn/GB/69112/75843/75874/75994/5182859.html,最后訪問時間:1964年1月15日。
[12] 外交部政策規(guī)劃司編:《中非關(guān)系史上的豐碑:援建坦贊鐵路親歷者的講述》,世界知識出版社2015年版,第16頁。
[13] 方遠(yuǎn)明編:《中國鐵路產(chǎn)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略研究》,安徽大學(xué)出版社2010年版,第2頁。
[14] 牛軍:《冷戰(zhàn)與80年代的中國外交》,載楊奎松主編:《冷戰(zhàn)時期的中國對外關(guān)系》,北京大學(xué)出版社2006年版,第201頁。
[16] 路風(fēng):《沖破迷霧——揭開中國高鐵技術(shù)進(jìn)步之源》,載《管理世界》2019年第9期。
[17] Geoffrey Herrera, Technology and International Transformation: The Railroad, the Atom Bomb, and the Politics of Technological Change, SUNY Press, p.66.
[19] 國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部編:《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》,人民出版社2015年版。
[20] 劉宗媛:《簡析復(fù)興“新絲綢之路”中的次國家行為者——以重慶市為例》,載《俄羅斯研究》2015年第3期。
[21] 鐘準(zhǔn)、楊曼玲:《中國“鐵路外交”:歷史演進(jìn)與當(dāng)前類型》,載《國際關(guān)系研究》2018年第3期。
[23] 外交部:《中國對非洲政策文件》,http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1321556.shtml,最后訪問時間:2015年12月5日。