援助外交的世紀(jì)之變

王釗　黃梅波

[新發(fā)展知識(shí)·欄目導(dǎo)語(yǔ)]

幾百年來(lái)，西方國(guó)家經(jīng)過(guò)殖民主義與戰(zhàn)后的后殖民主義，逐漸形成了一套體系化、理論化的發(fā)展知識(shí)。它主張選舉式民主的政治制度和競(jìng)爭(zhēng)性自由市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)制度，是西方在全世界實(shí)施發(fā)展援助的理論框架，也是戰(zhàn)后無(wú)數(shù)后發(fā)國(guó)家所能選擇的唯一發(fā)展道路。然而，戰(zhàn)后的發(fā)展援助實(shí)踐顯示，這一套西方中心的發(fā)展理論遠(yuǎn)離受援國(guó)的實(shí)際情況，且?guī)в袕?qiáng)烈的壟斷性、不平等性和強(qiáng)制性。21世紀(jì)以來(lái)，一些新型國(guó)家特別是中國(guó)的迅速崛起，為國(guó)際發(fā)展知識(shí)提供了新的敘事話語(yǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。王釗與黃梅波的文章指出，國(guó)際援助作為一種外交工具，一直滲透著西方國(guó)家自身的國(guó)家利益與外交目標(biāo)，而新興援助國(guó)的出現(xiàn)則改變了經(jīng)合組織壟斷國(guó)際發(fā)展事務(wù)的歷史，使受援國(guó)獲得了選擇的權(quán)力。鐘準(zhǔn)則回顧了近代以來(lái)世界各大國(guó)海外鐵路建設(shè)的演變歷史，指出鐵路不僅是一種交通技術(shù)，也是權(quán)力的載體，其擴(kuò)散在不同時(shí)期均推動(dòng)著國(guó)際體系的變化。

新發(fā)展知識(shí)的興起，使后發(fā)國(guó)家得以逐漸擺脫西方的殖民與后殖民霸權(quán)，在發(fā)展道路上掌握越來(lái)越多的自主性，同時(shí)也在無(wú)聲中撬動(dòng)著國(guó)際權(quán)力格局的新變化。為此，本刊特設(shè)“新發(fā)展知識(shí)”欄目，期待更多學(xué)者參與討論。

[關(guān)鍵詞]發(fā)展援助 后華盛頓共識(shí) 國(guó)際外交

2018年4月，中華人民共和國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署正式揭牌，主管我國(guó)的對(duì)外援助事務(wù)。在新中國(guó)的歷史上，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部及其前身曾在1961～1982年間作為一個(gè)部級(jí)單位主管援助事務(wù)，突出對(duì)外援助的戰(zhàn)略功能，開(kāi)展援助外交工作;1982年對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)部與對(duì)外貿(mào)易部等合并成立對(duì)外經(jīng)貿(mào)部，降格援助相關(guān)事務(wù)歸口司局級(jí)管理。所以，海內(nèi)外有聲音認(rèn)為，國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署的成立是對(duì)外援助在中國(guó)國(guó)內(nèi)政治議程中地位上升、在中國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略中作用增強(qiáng)的產(chǎn)物。在歷史記憶中，援助外交在一定程度上被污名化了，例如冷戰(zhàn)時(shí)期大國(guó)以援助拉攏同盟國(guó)家、爭(zhēng)奪中間地帶，不顧其國(guó)內(nèi)政治獨(dú)裁腐敗、對(duì)外政策反復(fù)無(wú)常。那么當(dāng)世界政治已進(jìn)入“再全球化”時(shí)代，援助外交回潮，各國(guó)在如何規(guī)避冷戰(zhàn)時(shí)代的問(wèn)題，西方傳統(tǒng)援助國(guó)在怎樣延續(xù)其在全球發(fā)展治理中的壟斷優(yōu)勢(shì)，中國(guó)作為新興援助國(guó)將如何開(kāi)展相關(guān)工作？本文試圖探究這些問(wèn)題。

就學(xué)術(shù)層面而言，援助外交是經(jīng)濟(jì)外交研究框架下的議題。經(jīng)濟(jì)外交包含兩方面的內(nèi)容：一是以經(jīng)濟(jì)促外交，即通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)一國(guó)的對(duì)外戰(zhàn)略、安全和政治目標(biāo)，如通過(guò)貿(mào)易關(guān)系密切兩國(guó)的政治關(guān)系、通過(guò)跨國(guó)資本流動(dòng)鞏固軍事同盟體系;二是以外交促經(jīng)濟(jì)，即通過(guò)外交手段幫助一國(guó)獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益，如可通過(guò)政治施壓獲取他國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)條約談判中的讓步，通過(guò)外交關(guān)系保障一國(guó)海外資源的供給、便利本國(guó)企業(yè)的對(duì)外投資等。對(duì)外援助和經(jīng)濟(jì)制裁是經(jīng)濟(jì)外交最基本的兩個(gè)抓手，所以援助外交應(yīng)算是經(jīng)濟(jì)外交的一個(gè)子領(lǐng)域。張清敏教授將其定義為：“援助外交是外交的特殊形式，它包括通過(guò)外交渠道爭(zhēng)取或?qū)嵤┰?，以及通過(guò)援助實(shí)施外交政策兩方面的內(nèi)容?！盵1]對(duì)大國(guó)而言，關(guān)于以援助促外交的研究更具現(xiàn)實(shí)意義。美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署前副署長(zhǎng)蘭開(kāi)斯特（Carol Lancaster）將其進(jìn)一步表述為：“對(duì)外援助作為外交工具之一，有助于援助國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和安全利益的實(shí)現(xiàn)?！盵2]這也就是援助外交的本質(zhì)。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署前副署長(zhǎng)蘭開(kāi)斯特將其進(jìn)一步表述為：“對(duì)外援助作為外交工具之一，有助于援助國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和安全利益的實(shí)現(xiàn)?！边@也就是援助外交的本質(zhì)。

援助外交的本質(zhì)是自對(duì)外援助誕生起就確定下來(lái)的。但在不同的歷史階段，援助外交的實(shí)現(xiàn)形式又有所不同，從冷戰(zhàn)時(shí)期“明火執(zhí)仗”輔助大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)到20世紀(jì)90年代后逐步融入道德外交路徑，將援助國(guó)對(duì)外目標(biāo)嵌入全球發(fā)展議程，以“非中性”國(guó)際制度和規(guī)范落實(shí)本國(guó)利益等變化。本文認(rèn)為，驅(qū)動(dòng)援助外交形式不斷演變的根本原因是國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化：兩極對(duì)立與冷戰(zhàn)格局觸發(fā)了大國(guó)援助競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代的到來(lái);20世紀(jì)80年代中后期至本世紀(jì)初則見(jiàn)證了從蘇東劇變到西方“一家獨(dú)大”的全過(guò)程，國(guó)際援助則相應(yīng)經(jīng)歷了從“援助疲勞”到以新制度主義重構(gòu)國(guó)際發(fā)展議程，再到新興援助國(guó)沖破“OECD卡特爾壟斷”的變化;進(jìn)入21世紀(jì)，尤其是2008年后，新興市場(chǎng)國(guó)家群體性崛起、美國(guó)次貸危機(jī)與歐債危機(jī)的爆發(fā)等，使得受援國(guó)群體重新獲得了20世紀(jì)六七十年代在數(shù)個(gè)援助國(guó)（集團(tuán)）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。中國(guó)在2000年后增加了對(duì)外援助資源投放，[3]且擁有40余年迅速增長(zhǎng)的成功經(jīng)驗(yàn)，甚至被認(rèn)為是新發(fā)展模式的潛在來(lái)源。援助外交是要重演大國(guó)政治與競(jìng)爭(zhēng)悲劇，還是會(huì)更多地表現(xiàn)為國(guó)際發(fā)展議程的重構(gòu)及全球治理規(guī)范的重塑？在大國(guó)政治與規(guī)范塑造之間，中國(guó)的援助外交應(yīng)如何選擇？下文將詳細(xì)探討國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)與援助外交實(shí)現(xiàn)形式變化的三個(gè)階段以及中國(guó)當(dāng)下的援助外交選擇。

援助外交是外交的一種特殊形式

一、傳統(tǒng)援助外交：全球冷戰(zhàn)與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)

美蘇兩國(guó)在中間地帶的爭(zhēng)奪直接導(dǎo)致了全球冷戰(zhàn)的到來(lái)。在這一階段，關(guān)于援助是一國(guó)對(duì)外戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)工具，其決策主要受到國(guó)際政治動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)，權(quán)力政治與安全顧慮是20世紀(jì)六七十年代大國(guó)援助資源分配的基本邏輯等的研究層出不窮，眾所周知的摩根索關(guān)于對(duì)外援助國(guó)際政治理論的研究就是典型代表。[4]這就是援助外交的傳統(tǒng)形式：對(duì)外援助作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、全球冷戰(zhàn)的工具，是援助國(guó)拉攏、支持、打壓、反對(duì)第三國(guó)的抓手。它可以作為一種國(guó)家間的“賄賂”換取多邊舞臺(tái)上的立場(chǎng)變化;也可以是“大棒”，為打壓某一國(guó)家，援助其傳統(tǒng)地緣政治對(duì)手國(guó)。

對(duì)外援助作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)、全球冷戰(zhàn)的工具，是援助國(guó)拉攏、支持、打壓、反對(duì)第三國(guó)的抓手。它可以作為一種國(guó)家間的“賄賂”換取多邊舞臺(tái)上的立場(chǎng)變化;也可以是“大棒”，為打壓某一國(guó)家，援助其傳統(tǒng)地緣政治對(duì)手國(guó)。

（一）對(duì)外援助輔助全球冷戰(zhàn)

“二戰(zhàn)”結(jié)束之初，對(duì)外援助有兩種基本類型—軍事援助和對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助—都直接或間接地用于爭(zhēng)取盟友，甚至直接服務(wù)于對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)。例如美國(guó)在1948年2月推出馬歇爾計(jì)劃，以支持歐洲盟友的戰(zhàn)后重建工作;但朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)促使美國(guó)政府推動(dòng)軍事援助與經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助合并，馬歇爾計(jì)劃提前六個(gè)月結(jié)束，用于保障該計(jì)劃實(shí)施的政府機(jī)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)合作署”也被新成立的“共同安全署”取代，在1951～1953年間全面負(fù)責(zé)美國(guó)的對(duì)外軍事和經(jīng)濟(jì)援助。再如蘇聯(lián)也在1952年蘇共十九大后制定了針對(duì)中間地帶國(guó)家的新政策，希望通過(guò)貿(mào)易、貸款和技術(shù)援助等方式擴(kuò)大在亞非拉的影響;1956年蘇共二十大后，蘇聯(lián)以優(yōu)惠貸款為主要形式的對(duì)外援助規(guī)模迅速擴(kuò)大。美國(guó)認(rèn)為這是蘇聯(lián)在中間地帶發(fā)動(dòng)了經(jīng)濟(jì)攻勢(shì)，是兩國(guó)冷戰(zhàn)的新邊疆。美國(guó)學(xué)者維農(nóng)·瑞坦（Vernon Ruttan）寫道：由蘇聯(lián)發(fā)起的經(jīng)濟(jì)援助前線對(duì)美國(guó)的政策產(chǎn)生了深刻影響……到1961年為止，一半以上的美國(guó)外援都給了所謂前線國(guó)家……與蘇經(jīng)濟(jì)援助競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)始主導(dǎo)美國(guó)的對(duì)外政策。[5]

美國(guó)在1948年2月推出馬歇爾計(jì)劃，以支持歐洲盟友的戰(zhàn)后重建工作

（二）對(duì)外援助輔助國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)

除美蘇冷戰(zhàn)之外，伴隨資本主義陣營(yíng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)，對(duì)外援助又成為陣營(yíng)內(nèi)國(guó)家促進(jìn)出口、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的工具。規(guī)范出口信貸競(jìng)爭(zhēng)、減少大國(guó)貿(mào)易摩擦是20世紀(jì)70年代資本主義國(guó)家之間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)的重要議題。莫?jiǎng)诜蚱婵耍ˋndrew Moravcsik）認(rèn)為，作為霸權(quán)國(guó)的美國(guó)在1974年后出口產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)下降、國(guó)內(nèi)利率水平相對(duì)升高，且政府調(diào)動(dòng)資源的能力相對(duì)日本等國(guó)弱，于是開(kāi)始推動(dòng)OECD限制出口信貸競(jìng)爭(zhēng)多邊協(xié)定的出臺(tái)。[6]而以對(duì)外援助資金輔助出口信貸，例如以援助贈(zèng)款沖抵部分利息，是一國(guó)政府調(diào)動(dòng)資金能力的表現(xiàn)之一。日本就是資本主義陣營(yíng)內(nèi)以援助補(bǔ)貼出口、政商密切合作的典型，很多日元貸款的性質(zhì)難以界定，處于對(duì)外援助和出口信貸之間的模糊地帶。日本對(duì)外援助的規(guī)模不斷上升，在1989年超過(guò)美國(guó)成為全球第一大援助國(guó)，以配合其國(guó)際經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。這進(jìn)一步惡化了美國(guó)的國(guó)際收支平衡，是美日五輪貿(mào)易摩擦的重要催化劑。

對(duì)外援助作為權(quán)力政治與大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的工具，是援助外交的重要表現(xiàn)。這種傳統(tǒng)而直接的外交方式興起于冷戰(zhàn)時(shí)期并延續(xù)至今。自20世紀(jì)80年代中后期起，援助外交轉(zhuǎn)向了更為隱蔽、更占據(jù)道德高地的方式，從受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治著手實(shí)現(xiàn)援助國(guó)的對(duì)外政策目標(biāo)。

自20世紀(jì)80年代中后期，援助外交出現(xiàn)了一些新的變化，以更為隱蔽、更占據(jù)道德高地的方式，從受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治著手實(shí)現(xiàn)援助國(guó)的對(duì)外政策目標(biāo)。

二、“道德外交”：將對(duì)外政策目標(biāo)嵌入全球發(fā)展議程

蘇東劇變后，對(duì)外援助領(lǐng)域的兩極競(jìng)爭(zhēng)徹底結(jié)束了。官方發(fā)展援助（ODA）在20世紀(jì)六七十年代后逐漸成為西方對(duì)外援助的主流。它在戰(zhàn)后對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，強(qiáng)調(diào)對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和福利改善的支持，因其具有的長(zhǎng)期性、發(fā)展性等特征而有別于對(duì)外軍事援助和人道主義援助等。ODA的出現(xiàn)及制度化使得援助與發(fā)展緊密地結(jié)合在了一起，援助國(guó)往往會(huì)根據(jù)自己的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展利益來(lái)框定援助資金的使用范圍。20世紀(jì)80年代末90年代初蘇東劇變后，雖也有阿拉伯地區(qū)等保有較為特殊的對(duì)外援助，但并未形成新的、具有競(jìng)爭(zhēng)性的制度體系。這就使得以經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD DAC）為代表的西方壟斷了國(guó)際發(fā)展事務(wù)，甚至被稱為“西方援助卡特爾”。[7]這不僅是指OECD國(guó)家對(duì)于援助資源的壟斷，更意味著其對(duì)發(fā)展模式的壟斷：蘇聯(lián)模式在20世紀(jì)80年代中后期的衰落及消亡預(yù)示著再也沒(méi)有任何西方新自由主義以外的發(fā)展模式可供選擇。[8]在這種背景下，援助外交開(kāi)始衍生出新的實(shí)現(xiàn)方式：西方國(guó)家以新制度主義重構(gòu)發(fā)展理論，將利益訴求和權(quán)力結(jié)構(gòu)嵌入國(guó)際發(fā)展議程，以更為隱蔽、表面更具道德性的方式實(shí)現(xiàn)自身的對(duì)外政策目標(biāo)。

（一）良治援助的提出與援助外交的實(shí)現(xiàn)

國(guó)際發(fā)展援助的指導(dǎo)思想由華盛頓共識(shí)向后華盛頓共識(shí)的轉(zhuǎn)變，為援助外交實(shí)現(xiàn)路徑從國(guó)際政治層面下沉至國(guó)內(nèi)政治層面奠定了基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代拉美債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，西方在新自由主義經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)下，以結(jié)構(gòu)調(diào)整計(jì)劃等方案援助形式要求受援國(guó)迅速完成私有化、市場(chǎng)化、自由化，但并未帶來(lái)預(yù)期的發(fā)展效果，公共部門投入不足等拉大了受援國(guó)國(guó)內(nèi)的貧富差距，金融賬戶過(guò)早開(kāi)放等使發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)。幾乎與蘇東劇變同步，西方國(guó)家在20世紀(jì)80年代末90年代初開(kāi)始認(rèn)識(shí)到新自由主義的不足，并希望通過(guò)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)重構(gòu)發(fā)展援助邏輯，這直接導(dǎo)致了后華盛頓共識(shí)的誕生。世界銀行也在1989年發(fā)布《撒哈拉以南的非洲：從危機(jī)到可持續(xù)增長(zhǎng)》（Sub-Saharan Africa： from Crisis to Sustainable Growth）報(bào)告，提出建立良治政府是一國(guó)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的前提。之后，西方學(xué)術(shù)界進(jìn)一步完成了新制度主義框架下發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間關(guān)系的理論構(gòu)建，例如杜大偉等（Dollar & Burnside）提出國(guó)際援助對(duì)受援國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的促進(jìn)作用取決于受援國(guó)自身的政策環(huán)境;當(dāng)受援國(guó)的貨幣、財(cái)政和貿(mào)易政策等相對(duì)合理時(shí)，國(guó)際援助才可能促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，否則援助就難以發(fā)揮作用。[9]科利爾等（Collier & Dollar）在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步驗(yàn)證了受援國(guó)民主程度與接受援助后實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)間的正相關(guān)關(guān)系。[10]在此之后，制度變量與援助有效性之間的因果關(guān)系被普遍接受，受援國(guó)的治理水平，甚至是援助國(guó)援助機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行等成為國(guó)際發(fā)展學(xué)研究的熱點(diǎn)。[11]良治援助就這樣在20世紀(jì)80年代末至21世紀(jì)初期成為西方最為重要的對(duì)外援助形式。

良治援助使得西方以援助介入受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治成為具有規(guī)范性、道德性的外交實(shí)踐，因?yàn)檫@是為了使落后國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展。

良治援助以直接將援助資源投入受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)制度改革，或以受援國(guó)進(jìn)行此類改革作為能夠得到援助的條件為主要特征。這使得西方以援助介入受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治成為具有規(guī)范性、道德性的外交實(shí)踐，因?yàn)檫@是為了使落后國(guó)家實(shí)現(xiàn)真正的發(fā)展。西方國(guó)家進(jìn)一步在新制度主義發(fā)展意識(shí)形態(tài)下完成了國(guó)際援助的相關(guān)制度構(gòu)建。以世界銀行中負(fù)責(zé)向中低收入國(guó)家提供優(yōu)惠貸款等援助的國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）為例，其援助資源國(guó)別分配在很大程度上是由受援國(guó)的良治水平?jīng)Q定的。IDA在2008～2011年間的國(guó)別分配公式如下：[12]

也就是說(shuō)，一國(guó)在2008～2011年間能夠得到IDA援助的規(guī)模是關(guān)于其國(guó)家績(jī)效評(píng)分（Country Performance Rating， CPR）、人均國(guó)民收入（GNI per capita）和人口數(shù)量（Pop）的函數(shù)。后兩項(xiàng)是客觀存在的，而一國(guó)的績(jī)效評(píng)分是由92%的國(guó)家政策與制度評(píng)分（Country Policy and Institutional Assessment， CPIA）和8%的投資組合績(jī)效評(píng)分（Portfolio Performance Rating）決定的。CPIA的計(jì)算方法見(jiàn)表1，是關(guān)于受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)制度的全面考察，其中A-C部分占有24%的權(quán)重，突出政治改革的D部分占有68%的權(quán)重?？梢悦黠@地看出，CPIA的分值幾乎決定了國(guó)家i在2008～2011年間能夠得到多大規(guī)模的IDA援助，也就是說(shuō)不按照世行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國(guó)內(nèi)改革的中低收入國(guó)家將得不到充足的IDA資助。這一分配公式最早由世行在1991年提出，且1991～1997年間CPR完全由CPIA決定。IDA的援助資源國(guó)別分配標(biāo)準(zhǔn)也很具代表性，很多西方國(guó)家采用相似的分配公式，例如美國(guó)在2004年建立的千年挑戰(zhàn)公司也是以良治作為援助分配的核心標(biāo)準(zhǔn)。

表1 一國(guó)的政策與制度評(píng)估（CPIA）

資料來(lái)源：IDA Resource Mobilization Department， “IDAs Performance Based AllocationSystem： Review of the Current System and Key Issues for IDA 16”， May 2010， p. 33

蘇東劇變后的良治援助與冷戰(zhàn)時(shí)期甚至被認(rèn)為是一種“賄賂”的傳統(tǒng)援助外交不同，因?yàn)闆](méi)有其他援助集團(tuán)與之競(jìng)價(jià)，如果受援國(guó)希望得到援助或繼續(xù)獲得援助，就不得不接受援助方的條件，所以更像是一種“脅持”。

西方在蘇東劇變后利用其在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)中一家獨(dú)大的優(yōu)勢(shì)，適時(shí)推出良治援助，可在兩個(gè)層面上使援助服務(wù)于對(duì)外政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從短期看，援助國(guó)可憑借條件援助使受援國(guó)在特定國(guó)際政治議題上妥協(xié)或跟隨。這與冷戰(zhàn)時(shí)期甚至被認(rèn)為是一種“賄賂”的傳統(tǒng)援助外交不同，因?yàn)闆](méi)有其他援助集團(tuán)與之競(jìng)價(jià)，如果受援國(guó)希望得到援助或繼續(xù)獲得援助，就不得不接受援助方的條件，所以更像是一種“脅持”。從中長(zhǎng)期看，受援國(guó)一旦按照要求完成了多黨代議制民主改革，就很難再堅(jiān)持一致對(duì)外的外交立場(chǎng)。這是因?yàn)槭茉畤?guó)國(guó)內(nèi)政治派別之間競(jìng)爭(zhēng)的成敗很大程度上取決于援助方的選擇，誰(shuí)更跟隨西方的價(jià)值體系和利益訴求，誰(shuí)就能獲得更多的援助資金支持，誰(shuí)就更可能成為執(zhí)政黨;一旦其難以匹配西方援助集團(tuán)的期望，更換一個(gè)執(zhí)政黨只是援助方在眾多候選團(tuán)隊(duì)中重新做出選擇而已。在1992～2000年間，有21個(gè)發(fā)展中國(guó)家年均接受ODA的規(guī)模超過(guò)了其本國(guó)中央財(cái)政支出的30%（見(jiàn)表2）;且最能夠帶來(lái)選票的——改善甚至免費(fèi)教育醫(yī)療等公共服務(wù)承諾——預(yù)算通常來(lái)自O(shè)DA資金，甚至出現(xiàn)了哪個(gè)政黨能夠與世界銀行達(dá)成新一輪的借款協(xié)議，哪個(gè)政黨就能上臺(tái)的情況。在“良治援助”的潮流中，除了體量巨大的發(fā)展中國(guó)家外，國(guó)際援助資金成了左右受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治的關(guān)鍵因素，很大程度上也成了支撐所謂“民主化第三波”的物質(zhì)基礎(chǔ)，中小發(fā)展中國(guó)家除了服從再無(wú)選擇。

表2 1992～2000 年間發(fā)展中國(guó)家接受ODA 規(guī)模與本國(guó)年度中央財(cái)政支出的比值

資料來(lái)源：世界發(fā)展指數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)（World Development Indicators）

西方援助國(guó)在現(xiàn)有全球發(fā)展議程框架下完成了對(duì)外援助的全面服務(wù)化，這與西方的后工業(yè)化發(fā)展階段相匹配，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)—服務(wù)咨詢業(yè)—在全球發(fā)展治理中獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)收益。

（二）西方援助全面服務(wù)化與其對(duì)外經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

就對(duì)外經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，西方援助國(guó)在現(xiàn)有全球發(fā)展議程框架下完成了對(duì)外援助的全面服務(wù)化，這與西方的后工業(yè)化發(fā)展階段相匹配，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)——服務(wù)咨詢業(yè)——在全球發(fā)展治理中獲得了巨大的經(jīng)濟(jì)收益。西方發(fā)展援助在20世紀(jì)70年代前也是以修路架橋?yàn)橹鞯模澜玢y行還一度被稱為“大壩銀行”。但20世紀(jì)80年代后在華盛頓共識(shí)和后華盛頓共識(shí)之下，各種方案援助如雨后春筍般出現(xiàn)，例如能力建設(shè)、全部門路徑（Sector-wide Approach，?SWAp）及總預(yù)算支持（General Budget Support， GBS）等。以全部門路徑為例，它是指多個(gè)援助方協(xié)調(diào)以直接資金注入為主要方式來(lái)支持受援國(guó)某一社會(huì)部門的運(yùn)轉(zhuǎn)，如衛(wèi)生或教育部門等。這種援助方式是在吸取以往項(xiàng)目援助破碎分散、后續(xù)資金跟進(jìn)困難、與受援國(guó)整體發(fā)展戰(zhàn)略難以對(duì)接等缺陷的基礎(chǔ)上提出的，是援助有效性倡議的重要組成部分。從表面上看，這種直接將大規(guī)模現(xiàn)金注入受援國(guó)財(cái)政預(yù)算的援助非?？犊?，但制度經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)下的援助實(shí)踐，其程序往往十分復(fù)雜，且對(duì)政府效率要求很高。受援國(guó)要申請(qǐng)SWAp，必須首先制定清晰的部門戰(zhàn)略和政策，并形成正式報(bào)告，如減貧戰(zhàn)略文件（PRSPs），向西方援助國(guó)或國(guó)際組織提交;歐美國(guó)家的發(fā)展咨詢公司在協(xié)助受援國(guó)政府制定方案的過(guò)程中獲得了巨額利潤(rùn)。其次，SWAp響應(yīng)援助有效性倡議中的“所有權(quán)”（Ownership）原則，主張依靠受援國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)劃與實(shí)施體系推進(jìn)社會(huì)部門建設(shè);這就需要西方大量的制度能力建設(shè)援助，以全面改革受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治制度、培訓(xùn)各個(gè)官僚體系。最后，SWAp援助資金的使用要求全程透明，以達(dá)到援助有效性等倡議對(duì)于“問(wèn)責(zé)制”（Accountability）的要求;且援助方會(huì)根據(jù)受援國(guó)披露的階段性數(shù)據(jù)來(lái)決定是否提供下一期援助。這就使得資金使用的審計(jì)工作異常重要，會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)在這一過(guò)程中獲得了大量訂單。例如美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署在?1991～1996年間的前25位項(xiàng)目承包商中，有當(dāng)時(shí)六大會(huì)計(jì)事務(wù)所中的四家。蘇東劇變后，這些財(cái)務(wù)咨詢類公司迅速占領(lǐng)了中東歐新興市場(chǎng)。[13]再如在英國(guó)國(guó)際發(fā)展部2017年十大援助承建商中，服務(wù)咨詢行業(yè)的主導(dǎo)地位一目了然（見(jiàn)表3）。

表3 英國(guó)國(guó)際發(fā)展部2017 年十大援助承建商

資料來(lái)源：https：//www.devex.com/news/top-2017-dfid-private-sector-implementers-92148

從表面上看，這種直接將大規(guī)?，F(xiàn)金注入受援國(guó)財(cái)政預(yù)算的援助非?？犊贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)下的援助實(shí)踐，其程序往往十分復(fù)雜，且對(duì)政府效率要求很高。

總之，西方在蘇東劇變后著眼于將對(duì)外政治經(jīng)濟(jì)訴求嵌入全球發(fā)展日程，以援助撬動(dòng)受援國(guó)國(guó)內(nèi)政治，以更為隱秘的方式實(shí)現(xiàn)外交目標(biāo)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)是這一階段西方發(fā)展援助的主流學(xué)術(shù)意識(shí)形態(tài)，框定了國(guó)際發(fā)展學(xué)等的研究日程和議題設(shè)置。這一時(shí)段的國(guó)際政治學(xué)也深受新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的影響，基歐漢的代表作《霸權(quán)之后》就從中汲取了大量的養(yǎng)分，如交易成本概念的運(yùn)用等，該書也被認(rèn)為是國(guó)際政治領(lǐng)域新自由制度主義的開(kāi)山之作。這也直接影響了國(guó)際政治領(lǐng)域的對(duì)外援助研究：深入援助國(guó)和受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政治，分析援助在特定制度框架下的收益分配等成為國(guó)際政治學(xué)視野下援助研究的主流。[14]可以說(shuō)，援助外交的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)歷了從援助國(guó)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作向援助國(guó)撬動(dòng)受援國(guó)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)與合作的轉(zhuǎn)變;對(duì)外援助研究，相應(yīng)地也經(jīng)歷了從“對(duì)外援助的政治理論”向“援助的國(guó)內(nèi)政治研究”，甚至是“國(guó)際發(fā)展與援助政策的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

三、新興援助國(guó)的抉擇：在大國(guó)政治與規(guī)范塑造之間

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)際關(guān)系民主化趨勢(shì)加強(qiáng)，特別是美國(guó)次貸危機(jī)和歐債危機(jī)的爆發(fā)，使得金磚國(guó)家的群體性崛起成為國(guó)際秩序變化的突出特征。在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，以發(fā)展中國(guó)家為主體的新興援助國(guó)家群體開(kāi)始出現(xiàn)，這沖擊了OECD國(guó)家對(duì)于發(fā)展和援助事務(wù)的壟斷，受援國(guó)再次獲得了在援助國(guó)（集團(tuán)）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。有學(xué)者將這種轉(zhuǎn)變描述為國(guó)際發(fā)展的革命：北方發(fā)達(dá)國(guó)家不再壟斷南方受援國(guó)的資金、技術(shù)和知識(shí)來(lái)源，國(guó)際援助事業(yè)經(jīng)歷了一場(chǎng)“寂靜的革命”。[15]從21世紀(jì)初的“安哥拉模式”到亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行成立后學(xué)術(shù)界關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義的討論，[16]中國(guó)一直是最受關(guān)注的新興援助國(guó)，具有提供龐大援助資源和潛在發(fā)展模式的能力。那么，中國(guó)的援助外交應(yīng)是怎樣的形式，是重蹈大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)與各自消耗的悲劇，還是著力于融入、互動(dòng)、塑造全球發(fā)展治理規(guī)范體系？本文認(rèn)為，后者是更為明智的選擇。

在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上，以發(fā)展中國(guó)家為主體的新興援助國(guó)家群體開(kāi)始出現(xiàn)，這沖擊了OECD國(guó)家對(duì)于發(fā)展和援助事務(wù)的壟斷，受援國(guó)再次獲得了在援助國(guó)（集團(tuán)）之間進(jìn)行選擇的權(quán)力。

OECD國(guó)家曾經(jīng)壟斷國(guó)際發(fā)展援助事務(wù)

首先，在綜合國(guó)力已積累到一定程度的前提下，援助外交著力于多邊主義路徑和國(guó)際規(guī)范塑造更符合中國(guó)的國(guó)家利益。中國(guó)是本輪全球化的最大受益國(guó)，中國(guó)的發(fā)展是融入國(guó)際體系的發(fā)展;甚至有學(xué)者提出，中國(guó)崛起的過(guò)程可被視為一次重要的“再全球化”進(jìn)程。[17]再全球化需要國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的支撐，也需要找到能夠解決上一輪全球化問(wèn)題和弊端的方案?，F(xiàn)有的國(guó)際秩序被認(rèn)為是安格魯-撒克遜國(guó)內(nèi)秩序和發(fā)展模式的外溢，國(guó)際發(fā)展援助領(lǐng)域亦不例外。中國(guó)在參與和引領(lǐng)本輪“再全球化”的過(guò)程中，自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)及與國(guó)際社會(huì)的分享是必不可少的。而發(fā)展理論是發(fā)展援助的基礎(chǔ)，發(fā)展援助是實(shí)踐理論的工具，再全球化必然會(huì)推動(dòng)現(xiàn)有全球發(fā)展日程的完善，也會(huì)為中國(guó)著力于全球規(guī)范塑造的援助外交帶來(lái)結(jié)構(gòu)性機(jī)遇。

發(fā)展理論是發(fā)展援助的基礎(chǔ)，發(fā)展援助是實(shí)踐理論的工具，再全球化必然會(huì)推動(dòng)現(xiàn)有全球發(fā)展日程的完善，也會(huì)為中國(guó)著力于全球規(guī)范塑造的援助外交帶來(lái)結(jié)構(gòu)性機(jī)遇。

其次，新興援助國(guó)家的群體性崛起使得受援國(guó)再次獲得了進(jìn)行選擇的權(quán)力，這當(dāng)然是國(guó)際關(guān)系民主化的進(jìn)步，但援助實(shí)踐中也存在“第三方陷阱”的可能。[18]美蘇在冷戰(zhàn)時(shí)期為爭(zhēng)奪中間地帶，過(guò)度強(qiáng)調(diào)地緣政治的重要性，而忽略了受援國(guó)的實(shí)際發(fā)展需求，將援助作為一種“賄賂”，使得援助外交在一定程度上被污名化。新興援助國(guó)的出現(xiàn)意味著國(guó)際援助領(lǐng)域再次出現(xiàn)三元權(quán)力結(jié)構(gòu)，如何與西方援助國(guó)、廣大受援國(guó)協(xié)調(diào)，推動(dòng)全球發(fā)展治理甚至是國(guó)際體系的完善，促使三方利益共贏，是十分重要的問(wèn)題。中國(guó)新時(shí)期的援助外交要避免落入“第三方陷阱”，避免援助國(guó)之間的向下競(jìng)爭(zhēng)，避免對(duì)外援助資源的過(guò)度使用。

最后，中國(guó)援助應(yīng)在受援國(guó)及傳統(tǒng)援助國(guó)國(guó)內(nèi)政治層面形成較強(qiáng)的外交能力。20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方巧妙地以新制度主義將對(duì)外政策目標(biāo)納入全球發(fā)展日程，以良治援助使得援助國(guó)和受援國(guó)的各種國(guó)內(nèi)行為體進(jìn)入國(guó)際層面的博弈之中，發(fā)展類政府機(jī)構(gòu)、全球性NGO與本土實(shí)施網(wǎng)絡(luò)、政黨、族群、性別等被代入援助事務(wù)中。這使得西方積累了相當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)性權(quán)力和更為成熟的知識(shí)體系，甚至在一定程度上框定了新興援助國(guó)的外交空間。中國(guó)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域推動(dòng)新規(guī)范、提出新規(guī)則、建立新機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)綜合考慮各利益相關(guān)方，使中國(guó)援助在受援國(guó)及傳統(tǒng)援助國(guó)國(guó)內(nèi)政治層面形成不弱于西方的外交能力，在規(guī)則規(guī)范形成的國(guó)際-國(guó)內(nèi)互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)對(duì)外政策目標(biāo)。

四、結(jié)論

外交目標(biāo)內(nèi)置于全球發(fā)展議程是蘇東劇變以來(lái)援助外交的主要形式和特點(diǎn)，這相較于傳統(tǒng)援助外交方式更具隱蔽性，更有助于構(gòu)筑援助國(guó)的軟權(quán)力及話語(yǔ)權(quán)，也是西方在國(guó)際體系中擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的表現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化使各國(guó)的對(duì)外援助事務(wù)及其相關(guān)的援助外交、全球發(fā)展治理等面臨著“世紀(jì)之變”。如何在再全球化中實(shí)現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)與制度化，如何避免陷入援助中的第三方陷阱，是援助外交面臨的新挑戰(zhàn)。新中國(guó)成立70余年，特別是改革開(kāi)放40余年間積累了大量的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也是世界銀行等援助機(jī)構(gòu)最為優(yōu)秀的“畢業(yè)生”，擁有完善全球發(fā)展議程、豐富援助資源的能力。中國(guó)應(yīng)進(jìn)一步尋求“一帶一路”倡議與國(guó)際發(fā)展議程、全球發(fā)展治理的融合，在再全球化中推動(dòng)援助外交，形成影響國(guó)際-國(guó)內(nèi)各行為體良性互動(dòng)的能力，為中華民族的偉大復(fù)興創(chuàng)造有利的國(guó)際環(huán)境。

作者單位：上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國(guó)際發(fā)展合作研究院

（責(zé)任編輯：王儒西）

注釋：

* 本文的完成得到2016年度國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)際援助和開(kāi)發(fā)合作體系創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)16ZDA037）的支持。

[1]?張清敏：《援助外交》，載《國(guó)際論壇》2007年第6期。

[2]?Carol Lancaster，?Foreign Aid： Diplomacy， Development， Domestic Politics， Chicago： University of Chicago Press， 2008， Preface， p. ix.

[3]?按照2011年《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書數(shù)據(jù)，“進(jìn)入新世紀(jì)特別是2004年以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)、綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，中國(guó)對(duì)外援助資金保持快速增長(zhǎng)，2004年至2009年平均年增長(zhǎng)率為29.4%”。

[4]?Hans Morgenthau， “A Political Theory of Foreign Aid，” American Political Science Review， Vol.56， No.2， June 1962， pp. 301～309.

[5]?Vernon Ruttan，?United States Development Assistance Policy： The Domestic Politics of Foreign Economic Aid， Baltimore： Johns Hopkins University Press， 1996， pp. 72～73.

[6]?Andrew Moravcsik，?“Disciplining Trade Finance： the OECD Export Credit Arrangement，” International Organization，?Vol. 43， No.1， Winter 1989， p. 199.

[7]?William Easterly， “The Cartel of Good Intentions： The Problem of Bureaucracy in Foreign Aid，” Journal of Policy Reform， Vol. 5， Issue 4， 2002.

[8]?Sorensen， Jens Stilhoff eds.，?Challenging the Aid Paradigm： Western Currents and Asian Alternatives， Palgrave Macmillan， 2010， p. viii.

[9]?David Dollar & Craig Burnside， “Aid， Policies， and Growth，”?American Economic Review， 2000， Vol. 90， No. 4， pp. 847～868.

[10]?Paul Collier & David Dollar， “Development Effectiveness： What Have We Learnt？”?Economic Journal， 2004， 114 （496）， pp. 244～271

[11]?例如“多數(shù)援助的失敗都與框定其援助輸送的制度有關(guān)”。見(jiàn)Clark C. Gibson et al.，?The Samaritans Dilemma： The Political Economy of Development Aid， Oxford University Press， 2005.

[12]?IDA Resource Mobilization Department， “IDAs Performance Based Allocation System： Review of the Current System and Key Issues for IDA 16，” May 2010.

[13]?Ruben Berrios，?Contracting for Development： The Role of For-profit Contractors in US Foreign Development Assistance， Praeger Pub Text， 2000， p. 49.

[14]?如Helen V. Milner & Dustin H. Tingley， “The Political Economy of US Foreign Aid： American Legislators and the Domestic Politics of Aid，” Economics & Politics， Vol. 22， Issue 2， 2006， pp. 200-232. Bruce Bueno de Mesquita & Alastair Smith， “A Political Economy of Aid，”?International Organization， Vol. 63， Issue 2， April 2009. Simone Dietrich， “Donor Political Economies and the Pursuit of Aid Effectiveness，”?International Organization， Vol.70， Issue 1， Winter 2016， pp. 65～102.

[15]?査道炯：《南南合作運(yùn)動(dòng)歷程：對(duì)“一帶一路”的啟示》，載《中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略評(píng)論》2018年（上），第205頁(yè)。

[16]?Julia Morse & Robert Keohane， “Contested Multilateralism，”?Review of International Organization， Vol. 9， No.4， 2014， pp. 385～412.

[17]?參見(jiàn)王棟、曹德軍：《“再全球化”視野下的中國(guó)角色—以全球公共產(chǎn)品供給為例》，載《中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期。

[18]?陳永：《中美東亞安全關(guān)系中的第三方陷阱》，載《國(guó)際關(guān)系研究》2015年第6期。