危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為原因及治理建議

施靜嫻 趙瑜頡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)危險(xiǎn)貨物流動(dòng)日益頻繁，危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸監(jiān)管的重要性凸顯，而危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為對(duì)公共安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，是危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸監(jiān)管過程中的主要治理對(duì)象之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)：近年來，全球因危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)而引發(fā)的火災(zāi)和爆炸等事故已導(dǎo)致數(shù)十艘大型集裝箱船舶遭受嚴(yán)重?fù)p失，對(duì)船舶、貨物、港口、人員等均造成巨大危害。近期，黎巴嫩貝魯特港和我國(guó)個(gè)別地區(qū)發(fā)生危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸事故，再次給港口安全生產(chǎn)敲響警鐘。本文結(jié)合寧波舟山港寧波港域（以下簡(jiǎn)稱“寧波港域”）危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸?shù)幕厩闆r，分析危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為的主要原因，梳理當(dāng)前寧波港域治理危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為的主要措施，并針對(duì)存在的問題提出治理建議。

1 寧波港域危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸基本情況

作為我國(guó)沿海主要港口和國(guó)家綜合運(yùn)輸體系的重要樞紐之一，寧波舟山港的貨物吞吐量連續(xù)11年位居世界首位，港口生產(chǎn)十分繁忙，安全生產(chǎn)壓力逐年遞增。2019年，寧波港域完成集裝箱吞吐量2 617萬TEU，比上年增長(zhǎng)4.3%，其中：危險(xiǎn)貨物集裝箱出口量為8.5萬TEU，比上年增長(zhǎng)15.6%。

根據(jù)《國(guó)際海運(yùn)危險(xiǎn)貨物規(guī)則》，危險(xiǎn)貨物分為9類：第1類為爆炸品;第2類為氣體;第3類為易燃液體;第4類為易燃固體、易自燃物質(zhì)和遇水放出易燃?xì)怏w的物質(zhì);第5類為氧化物質(zhì)和有機(jī)過氧化物;第6類為有毒和感染性物質(zhì);第7類為放射性材料;第8類為腐蝕性物質(zhì);第9類為雜類危險(xiǎn)物質(zhì)和物品。就危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸而言：第1類、第2類、第5類和第7類危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)級(jí)別較高，第4類、第6類、第8類和第9類危險(xiǎn)貨物的危險(xiǎn)級(jí)別相對(duì)較低。調(diào)研結(jié)果顯示：寧波港域涉及瞞報(bào)、謊報(bào)的危險(xiǎn)貨物主要有化妝品、香水、酒類、電池和煙花爆竹等，其中，80%以上的貨物從義烏發(fā)貨，并且以拼箱貨為主。

2 危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為主要原因

（1）壓縮成本，牟取暴利。國(guó)際貿(mào)易運(yùn)輸包含訂艙、運(yùn)輸、裝卸、堆存、報(bào)關(guān)、查驗(yàn)等環(huán)節(jié)，涉及貨主、貨代、船公司、船代、港口、監(jiān)管部門等主體，業(yè)務(wù)流程相當(dāng)復(fù)雜。與普通貨物集裝箱運(yùn)輸相比，危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸要求更高，業(yè)務(wù)流程更為復(fù)雜;因此，危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)價(jià)通常比普通貨物集裝箱高50%～100%，裝卸、堆存等作業(yè)費(fèi)率比普通貨物集裝箱高200%～300%。出于壓縮成本和牟取暴利的目的，部分貨主和貨代不惜以身試法，瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物集裝箱。

（2）逃避主管部門檢查。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》以及交通運(yùn)輸部發(fā)布的《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》和《危險(xiǎn)貨物水路運(yùn)輸從業(yè)人員考核和從業(yè)資格管理規(guī)定》：貨主應(yīng)當(dāng)妥善包裝其所托運(yùn)的危險(xiǎn)貨物，不得瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物性質(zhì);從事危險(xiǎn)貨物進(jìn)出港口申報(bào)的人員應(yīng)當(dāng)取得從業(yè)資格，并如實(shí)申報(bào)或報(bào)告危險(xiǎn)貨物信息;從事危險(xiǎn)貨物裝箱現(xiàn)場(chǎng)檢查的人員應(yīng)當(dāng)取得從業(yè)資格，并按照《海運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱裝箱安全技術(shù)要求》（JT 672-2006）簽署集裝箱裝箱證明書。由此可見，我國(guó)對(duì)危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。為了逃避海事、港口、海關(guān)、公安、應(yīng)急管理等部門的檢查，有的貨主瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物性質(zhì)，委托無危險(xiǎn)貨物運(yùn)輸資質(zhì)的船公司運(yùn)輸危險(xiǎn)貨物。

（3）危險(xiǎn)貨物集裝箱監(jiān)管查驗(yàn)力度不夠。由于集裝箱具有密封性，查驗(yàn)人員只有通過開箱檢查才能直觀了解箱內(nèi)載運(yùn)的貨物情況;但在實(shí)際查驗(yàn)過程中，查驗(yàn)人員難以對(duì)每個(gè)集裝箱實(shí)施開箱檢查。目前我國(guó)各地監(jiān)管部門對(duì)危險(xiǎn)貨物集裝箱實(shí)施開箱檢查的比例并不高，其中寧波海關(guān)的查驗(yàn)率不超過3%。此外，我國(guó)專業(yè)的化學(xué)品鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)數(shù)量較少且分布不均，而一般的鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)由于缺乏專業(yè)的鑒定工具、資料和手段，難以對(duì)危險(xiǎn)貨物特別是新型危險(xiǎn)貨物實(shí)施有效的鑒定評(píng)估，導(dǎo)致我國(guó)危險(xiǎn)貨物集裝箱監(jiān)管查驗(yàn)效果不佳。

（4）危險(xiǎn)貨物供需矛盾突出。以煙花爆竹為例：作為煙花爆竹生產(chǎn)和出口大國(guó)，我國(guó)煙花爆竹年產(chǎn)量約占全球煙花爆竹年產(chǎn)量的90%，每年約有10萬個(gè)裝運(yùn)煙花爆竹的集裝箱出口至150多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。國(guó)際市場(chǎng)對(duì)我國(guó)煙花爆竹的需求客觀存在，而寧波港域禁止煙花爆竹集裝箱出運(yùn)，導(dǎo)致煙花爆竹供需矛盾異常突出。部分貨主、貨代為了追逐市場(chǎng)利益，瞞報(bào)、謊報(bào)煙花爆竹等危險(xiǎn)貨物信息，非法出運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱。

3 寧波港域治理危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為的主要措施

3.1 實(shí)施處罰和預(yù)防措施

（1）海關(guān) 根據(jù)《中華人民共和國(guó)海關(guān)行政處罰實(shí)施條例》第15條的規(guī)定：進(jìn)出口貨物的品名、稅則號(hào)列、數(shù)量、規(guī)格、價(jià)格、貿(mào)易方式、原產(chǎn)地、啟運(yùn)地、運(yùn)抵地、最終目的地或其他應(yīng)當(dāng)申報(bào)的項(xiàng)目未申報(bào)或申報(bào)不實(shí)，并且影響海關(guān)監(jiān)管秩序的，予以警告或處1 000元以上3萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得。

（2）海事管理機(jī)構(gòu) 根據(jù)《船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物安全監(jiān)督管理規(guī)定》第46條的規(guī)定：在托運(yùn)的普通貨物中夾帶危險(xiǎn)貨物，或?qū)⑽ｋU(xiǎn)貨物謊報(bào)或瞞報(bào)為普通貨物托運(yùn)的，由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)令改正;夾帶的危險(xiǎn)貨物屬于危險(xiǎn)化學(xué)品的，處10萬元以上20萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得;拒不改正的，責(zé)令整頓。

（3）港口行政管理部門 根據(jù)《港口危險(xiǎn)貨物安全管理規(guī)定》第83條的規(guī)定：港口作業(yè)委托人在托運(yùn)的普通貨物中夾帶危險(xiǎn)貨物，或?qū)⑽ｋU(xiǎn)貨物謊報(bào)或瞞報(bào)為普通貨物托運(yùn)的，由所在地港口行政管理部門責(zé)令改正，處10萬元以上20萬元以下罰款;有違法所得的，沒收違法所得。

（4）船公司 馬士基、地中海航運(yùn)、海洋網(wǎng)聯(lián)、現(xiàn)代商船、高麗海運(yùn)、長(zhǎng)榮海運(yùn)、美森輪船、東方海外、長(zhǎng)錦商船等船公司針對(duì)一級(jí)貨代瞞報(bào)、謊報(bào)危險(xiǎn)貨物集裝箱的行為均有相應(yīng)的罰款措施，罰款標(biāo)準(zhǔn)從每個(gè)集裝箱1.5萬美元到3.5萬美元不等。

（5）貨代 部分一級(jí)貨代和二級(jí)貨代自發(fā)建立信用“白名單”和“黑名單”制度，并開發(fā)相應(yīng)的識(shí)別軟件，對(duì)疑似存在危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為的報(bào)關(guān)行、貨主和貨代等實(shí)施篩查。

3.2 專項(xiàng)治理與長(zhǎng)效治理相結(jié)合

（1）長(zhǎng)期開展危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)專項(xiàng)治理行動(dòng)。2008年，在原寧波市交通局的召集下，寧波市建立了由海關(guān)、海事、公安等相關(guān)部門共同參加的進(jìn)港出運(yùn)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)整治聯(lián)席會(huì)議制度，每年定期召開會(huì)議，并隨時(shí)通報(bào)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016-2018年，寧波市港口、海事、海關(guān)、公安等執(zhí)法部門共受理危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件124起，查獲涉案集裝箱155個(gè)，其中：2018年受理危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件89起，查獲涉案集裝箱99個(gè)。[1]

（2）建立危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)聯(lián)合整治長(zhǎng)效機(jī)制。近年來，隨著出口煙花爆竹瞞報(bào)、謊報(bào)案件數(shù)量的增長(zhǎng)，寧波市有針對(duì)性地調(diào)整危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)整治行動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)。2019年6月，寧波市部署開展為期1年的寧波港域非法出口煙花爆竹專項(xiàng)整治行動(dòng)，形成由寧波市交通運(yùn)輸局、寧波市公安局、寧波市應(yīng)急管理局、中共寧波市委政法委員會(huì)、寧波市發(fā)展和改革委員會(huì)、寧波市財(cái)政局、寧波市商務(wù)局、寧波市市場(chǎng)監(jiān)督管理局、寧波市人民檢察院、寧波市中級(jí)人民法院、寧波海關(guān)、寧波海事局、寧波舟山港集團(tuán)有限公司等13家單位共同參與的聯(lián)合整治長(zhǎng)效機(jī)制，以解決出口煙花爆竹瞞報(bào)、謊報(bào)案件存在的定性難以及涉案煙花爆竹儲(chǔ)存難、銷毀難等問題，并取得顯著成效：2019年6月，查獲涉嫌瞞報(bào)、謊報(bào)的出口煙花爆竹集裝箱共計(jì)350個(gè);2019年8月，查獲涉嫌瞞報(bào)、謊報(bào)的出口煙花爆竹約117.2 t;2019年11月，查獲涉嫌瞞報(bào)、謊報(bào)的出口煙花爆竹集裝箱共計(jì)935個(gè)。

（3）開展港口危險(xiǎn)貨物安全事故應(yīng)急演習(xí)。2020年5月11日，寧波舟山港船載危險(xiǎn)貨物集裝箱泄漏事故應(yīng)急演習(xí)在梅山島國(guó)際集裝箱碼頭5號(hào)泊位拉開帷幕。此次演習(xí)模擬裝船過程中發(fā)生的罐式集裝箱泄漏事故，通過設(shè)置具有較強(qiáng)實(shí)用性和針對(duì)性的項(xiàng)目，檢測(cè)碼頭和相關(guān)部門對(duì)危險(xiǎn)貨物安全事故的應(yīng)急處置能力，為碼頭安全生產(chǎn)提供重要保障。

（4）開展在線培訓(xùn)，提升相關(guān)從業(yè)人員的安全意識(shí)和業(yè)務(wù)水平。自2020年2月起，寧波海事局借助信息化系統(tǒng)和設(shè)備，以網(wǎng)課形式開展危險(xiǎn)貨物集裝箱裝箱作業(yè)培訓(xùn)，圍繞危險(xiǎn)品標(biāo)志粘貼、包件包裝標(biāo)記、貨物積載和固定等內(nèi)容對(duì)裝箱員實(shí)施遠(yuǎn)程指導(dǎo)，并解答裝箱員在裝箱作業(yè)過程中的疑問。

4 寧波港域治理危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為面臨的主要問題

（1）危險(xiǎn)貨物集裝箱配套設(shè)施建設(shè)不完善。目前寧波市只有1家民營(yíng)倉儲(chǔ)企業(yè)擁有危險(xiǎn)貨物集裝箱拆拼箱資質(zhì)和危險(xiǎn)貨物集裝箱堆存場(chǎng)地（倉庫面積逾1萬m2，堆場(chǎng)面積近4萬m2），不僅難以滿足寧波港域日益增長(zhǎng)的危險(xiǎn)貨物集裝箱運(yùn)輸需求，而且不利于形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在2020年上半年新冠病毒肺炎疫情期間，由于寧波港域防疫物資出口量猛增，危險(xiǎn)貨物集裝箱堆存場(chǎng)地經(jīng)常發(fā)生爆倉和集卡排隊(duì)等現(xiàn)象。此外，危險(xiǎn)貨物集裝箱堆場(chǎng)缺乏相應(yīng)的安全設(shè)計(jì)規(guī)范，導(dǎo)致相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)不完善。

（2）上海港腹地的危險(xiǎn)貨物集裝箱逐漸轉(zhuǎn)向?qū)幉ǜ塾虺隹?，客觀上導(dǎo)致寧波港域危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件增多。2015年天津港“8 12”特別重大火災(zāi)爆炸事故發(fā)生后，上海港將危險(xiǎn)貨物集裝箱倉庫全部遷至洋山深水港區(qū)，導(dǎo)致集裝箱在途成本增加，促使部分貨主選擇從寧波港域出貨。由于缺乏智能查驗(yàn)設(shè)備，寧波口岸危險(xiǎn)貨物查驗(yàn)效率和準(zhǔn)確率不及上?？诎?，客觀上導(dǎo)致寧波港域危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件增多。此外，目前寧波口岸查獲的危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件中，只有少數(shù)案件能夠追究刑事責(zé)任。以煙花爆竹為例：此類危險(xiǎn)貨物的物流鏈較長(zhǎng)，從生產(chǎn)地到出口地往往跨越多個(gè)省區(qū)市，涉及的環(huán)節(jié)和人員數(shù)量較多，導(dǎo)致偵查部門調(diào)查取證困難;即使少數(shù)案件在查明事實(shí)并獲取完整的證據(jù)鏈后移交審查起訴，一般也只以非法經(jīng)營(yíng)罪定罪，與上?？诎断啾攘啃袒p，難以對(duì)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為形成嚴(yán)厲打擊。

（3）危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為處罰力度較弱，難以對(duì)違法行為產(chǎn)生強(qiáng)有力的震懾作用。如前所述，雖然行政執(zhí)法部門對(duì)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為實(shí)施相應(yīng)的處罰措施，但處罰力度較弱，例如：海關(guān)對(duì)此類違法行為的罰款不超過3萬元;海事部門和港口行政管理部門對(duì)此類違法行為的罰款不超過20萬元。一方面，與高額違法所得相比，危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)的違法成本較低;另一方面，處罰主要針對(duì)船公司和一級(jí)貨代，貨主作為始作俑者卻輕易逃脫處罰，導(dǎo)致難以從根本上遏制違法行為。

（4）后續(xù)追責(zé)問題難以妥善解決。首先，危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為處罰和追責(zé)耗時(shí)較長(zhǎng)（通常超過1年），需要消耗大量的社會(huì)資源，先行繳納罰款和相關(guān)處理費(fèi)用的被處罰人（如一級(jí)貨代）往往難以向?qū)嶋H責(zé)任人（如貨主或二級(jí)貨代）追償;其次，由于涉及多部門、跨區(qū)域監(jiān)管，危險(xiǎn)貨物被公安部門依法銷毀后，空箱需要在堆場(chǎng)滯留一段時(shí)間，待海事、海關(guān)、港口等部門出具相關(guān)證明后才能提離，其間產(chǎn)生的集裝箱堆存費(fèi)一般由一級(jí)貨代承擔(dān)，導(dǎo)致一級(jí)貨代追償、追責(zé)的難度和壓力較大。

5 寧波港域危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為治理建議

（1）規(guī)范市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。第一，建議交通運(yùn)輸部加快出臺(tái)危險(xiǎn)貨物集裝箱堆場(chǎng)安全技術(shù)方面的規(guī)范性文件，以指導(dǎo)危險(xiǎn)貨物集裝箱堆場(chǎng)設(shè)計(jì)和建設(shè);第二，鼓勵(lì)寧波港域有能力的倉儲(chǔ)企業(yè)取得相關(guān)資質(zhì)，開展危險(xiǎn)貨物集裝箱堆存、拆拼箱業(yè)務(wù)，以形成良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境;第三，清理整頓危險(xiǎn)貨物集裝箱貨代市場(chǎng)，完善市場(chǎng)退出機(jī)制。

（2）加強(qiáng)查驗(yàn)和監(jiān)管，爭(zhēng)取從源頭遏制危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為。一方面，加大海關(guān)等執(zhí)法部門對(duì)危險(xiǎn)貨物集裝箱的查驗(yàn)力度，通過應(yīng)用電子鉛封、H986集裝箱檢查系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，強(qiáng)化集裝箱運(yùn)輸監(jiān)控，提高對(duì)違法行為的查獲能力;另一方面，加強(qiáng)公安部門對(duì)危險(xiǎn)貨物源頭的監(jiān)管，通過對(duì)相關(guān)工廠的日常巡查，阻止非法危險(xiǎn)貨物集裝箱進(jìn)入運(yùn)輸環(huán)節(jié)，形成嚴(yán)厲打擊危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為的長(zhǎng)效機(jī)制。

（3）追究刑事責(zé)任，強(qiáng)化危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為處罰的震懾效果。第一，依法追究危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件中的實(shí)際責(zé)任人和相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任;第二，修改《中華人民共和國(guó)港口法》和《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》等法律中的相關(guān)罰則，協(xié)調(diào)相關(guān)部門齊抓共管，加大處罰力度，提高罰款金額。

（4）完善信用建設(shè)，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)氛圍。第一，相關(guān)部門建立企業(yè)信用平臺(tái)，定期統(tǒng)計(jì)危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)行為處罰信息，并錄入企業(yè)信用檔案;第二，港口建立信用“白名單”和“黑名單”制度，嚴(yán)禁危險(xiǎn)貨物集裝箱瞞報(bào)、謊報(bào)案件的涉案車輛、人員等再次入港;第三，建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度，加強(qiáng)宣傳和引導(dǎo)，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)守信的市場(chǎng)氛圍。

參考文獻(xiàn)：

[1] 林芳芳，徐家新. 關(guān)于港口煙花爆竹集裝箱匿報(bào)謊報(bào)行為的法律研究[J]. 中國(guó)港口，2019（10）：54-59.

（編輯：張敏 收稿日期：2020-09-15）