對《動物防疫條件審查辦法》有關(guān)“防護(hù)距離”的認(rèn)知

孫榮釗，吳治明，李學(xué)武，劉金才，王玉祥

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.齊云山國家級自然保護(hù)區(qū)管理局，江西齊云山 341300；3.天津市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法總隊(duì)，天津 300210；4.日喀則市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，西藏日喀則 857000；5.李滄區(qū)世園街道辦事處，山東青島 266100）

《動物防疫條件審查辦法》（以下簡稱《辦法》）自2010年頒布實(shí)施以來，在規(guī)范動物防疫條件審查，有效預(yù)防控制動物疫病，維護(hù)公共衛(wèi)生安全等方面發(fā)揮了重要作用?！掇k法》第五條、第十條第（一）款和第（二）款、第十一條、第十五條、第二十條和第二十五條第（一）款對動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）、屠宰加工場所、動物隔離場所以及無害化處理場所（以下稱“四類場所”）與居民生活區(qū)、生活飲用水源地、公路和鐵路等交通干線、國家自然保護(hù)區(qū)、動物與動物集貿(mào)市場、動物診療等場所之間，以及“四類場所”相互之間的“防護(hù)距離”作出明確規(guī)定。但從各地執(zhí)法實(shí)踐來看，上述場所之間距離的認(rèn)定和把握存在困難。為此，筆者在搜集資料、開展調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出《辦法》在實(shí)施運(yùn)行過程中的一些問題，重點(diǎn)圍繞動物防疫“防護(hù)距離”展開討論，提出了相應(yīng)建議。

1 《辦法》中“防護(hù)距離”有關(guān)問題辨析

1.1 “防護(hù)距離”的可操作性不足

《辦法》屬于政府部門規(guī)章，具有一定的法律強(qiáng)制性。有關(guān)“防護(hù)距離”的規(guī)定屬于必須執(zhí)行的剛性要求。但在落實(shí)行政許可的過程中，經(jīng)常出現(xiàn)管理部門與群眾理解不一致、執(zhí)行較難的問題。由此引發(fā)的糾紛、信訪甚至訴訟案件為數(shù)不少，處理起來較為棘手。因此，厘清“防護(hù)距離”與動物防疫條件的關(guān)系非常重要。

筆者認(rèn)為，“防護(hù)距離”不應(yīng)當(dāng)屬于動物防疫條件的一票否決項(xiàng)。動物防疫條件是一項(xiàng)綜合性指標(biāo)，它應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)貏游镆卟×餍星闆r、有關(guān)場所選址布局、防疫設(shè)施設(shè)備運(yùn)行情況，以及重大動物疫病免疫措施落實(shí)情況綜合判斷?！胺雷o(hù)距離”非常重要，較大的“防護(hù)距離”對切斷動物疫病傳播途徑、減少疫病傳播具有重要意義，但疫病傳播不僅僅取決于“防護(hù)距離”，還與其他動物疫病防護(hù)措施協(xié)同助力?！胺雷o(hù)距離”可以考慮尋求替代措施，如進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，在低風(fēng)險(xiǎn)情況下，可以用其他措施替代之，以便基層更好執(zhí)行。

此外，我國國土幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，部分地區(qū)城市化程度較高、人員居住密集，“四類場所”與城鎮(zhèn)居民區(qū)以及公路、鐵路等主要交通干線距離500米的條件難以落實(shí)，無法達(dá)到規(guī)定“防護(hù)距離”的要求，全國規(guī)定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)操作性差。以云南省為例，動物飼養(yǎng)場、養(yǎng)殖小區(qū)選址條件要求與云南地少坡陡、人員居住分散、規(guī)?；B(yǎng)殖場數(shù)量少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后的問題產(chǎn)生沖突。特別是山多、地少的南方地區(qū)，養(yǎng)殖用地日趨緊張，嚴(yán)格執(zhí)行“防護(hù)距離”會導(dǎo)致畜禽無地可養(yǎng)。對《辦法》實(shí)施以前建成使用的養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)也會帶來無法獲得《動物防疫條件合格證》的問題[1]。再如新疆奎屯市，該市從事畜禽養(yǎng)殖的單位和個人約130戶，其中符合動物防疫條件、可以辦理《動物防疫條件合格證》的養(yǎng)殖場（戶）所占比例不足10%，另外90%養(yǎng)殖場（戶）的飼養(yǎng)場分散在城市的周邊，基本上不具備《辦法》規(guī)定的動物防疫條件[2]。

1.2 “防護(hù)距離”有待細(xì)化和完善

設(shè)定“防護(hù)距離”的初衷是有效預(yù)防控制動物疫病，維護(hù)公共衛(wèi)生安全，這個積極意義應(yīng)當(dāng)充分肯定。但《辦法》部分條款較為原則，值得探討。以生活飲用水源地的“防護(hù)距離”為例：水源可分為飲用水地表水源和飲用水地下水源，從水源保護(hù)的角度看，其保護(hù)范圍又為分一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)和準(zhǔn)保護(hù)區(qū)，不同保護(hù)區(qū)又根據(jù)各自情況分為水域保護(hù)范圍和陸域保護(hù)范圍，同時還要綜合考慮地理位置、水文、氣象、地質(zhì)特征、污染特征、潮汐等多因素確定保護(hù)的邊界。那么《辦法》中距離飲用水源地的“防護(hù)距離”從一級保護(hù)區(qū)、二級保護(hù)區(qū)還是準(zhǔn)保護(hù)區(qū)起算，起算點(diǎn)是水域保護(hù)范圍還是陸域保護(hù)范圍，再如自然保護(hù)區(qū)問題，防護(hù)距離要考慮各級自然保護(hù)區(qū)的“三區(qū)”（核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)）因素，也要考慮對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)影響、動植物多樣性保護(hù)等問題，諸如此類問題都未明確。

1.3 符合“防護(hù)距離”的相關(guān)場所受法律保護(hù)程度較低

《動物防疫條件合格證》是設(shè)立“四類場所”必須取得的行政許可之一，對其依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動意義重大。在土地、環(huán)保、規(guī)劃等要求日益嚴(yán)格的形勢下，能夠找到符合《辦法》規(guī)定“防護(hù)距離”的選址已實(shí)屬不易。但實(shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)某些已經(jīng)取得《動物防疫條件合格證》的場所，隨著城市規(guī)劃、公路建設(shè)或政策調(diào)整等原因，不再符合《辦法》中關(guān)于“防護(hù)距離”的規(guī)定。這種情形非“四類場所”自身的原因造成，是注銷，還是保留？實(shí)踐中難以處理。如保留，則違反了行政許可條件。注銷的話，侵害了公民合法權(quán)益。已經(jīng)取得《動物防疫條件合格證》的主體在履行法律義務(wù)的同時，按照權(quán)利義務(wù)對等原則，也應(yīng)當(dāng)同時享有受到法律保護(hù)的權(quán)利。但經(jīng)常遇到的情形：一是已經(jīng)取證的主體，在并無主觀過錯的前提下，或因“防護(hù)距離”內(nèi)興建了其他樓宇建筑，或因規(guī)劃、土地等問題被關(guān)停；二是政府有關(guān)部門間缺乏有效的信息溝通，符合“防護(hù)距離”的生產(chǎn)經(jīng)營主體不能納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，在土地劃撥和規(guī)劃編制過程中，有關(guān)部門不會從動物防疫條件角度考慮，多是因地而規(guī)劃，可能導(dǎo)致符合動物防疫條件的土地另有用途，而規(guī)劃中的土地又不符合動物防疫條件。這極大地削弱了《辦法》的嚴(yán)肅性。

2 有關(guān)思考

2.1 因地制宜科學(xué)制定動物防疫條件

完善的動物衛(wèi)生法律體系是順利開展動物防疫工作的重要保障[3]。隨著社會發(fā)展與畜牧獸醫(yī)管理政策的動態(tài)調(diào)整，《辦法》對“防護(hù)距離”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)找到一個替代措施，更利于操作執(zhí)行。當(dāng)前，動物疫病防控新理論不斷涌現(xiàn)，動物防疫設(shè)備經(jīng)歷了改造升級，農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)水平也有了長足進(jìn)步。應(yīng)當(dāng)對動物防疫條件建立更加科學(xué)和嚴(yán)密的評估機(jī)制。不再拘泥于單一指標(biāo)，而是按照關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制的思維，設(shè)立多項(xiàng)指標(biāo)，多層次、多維度進(jìn)行條件評估，以評分制進(jìn)行綜合評定。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部不再單一設(shè)定全國通用的《辦法》，可授權(quán)各省結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索，自行確定本省行政區(qū)域內(nèi)的動物防疫條件審查辦法，并報(bào)國家主管部門備案。如將“防護(hù)距離”的防疫要求，授權(quán)省、自治區(qū)和直轄市人民政府獸醫(yī)主管部門在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，確定本省“四類場所”的“防護(hù)距離”，并明確“防護(hù)距離”的計(jì)算基準(zhǔn)。

2.2 建立“四類場所”拆遷補(bǔ)償機(jī)制

“四類場所”中，養(yǎng)殖場和屠宰場是畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的重要組成部分，是農(nóng)民生存就業(yè)的重要渠道。畜禽肉品的生產(chǎn)關(guān)系到城市百姓的“菜籃子”，是重要的民生問題。隔離場和無害化處理場作為社會公益機(jī)構(gòu)，在阻斷動物疫病傳播、保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全方面發(fā)揮著無可取代的作用。因此，取得防疫條件合格證的“四類場所”的合法權(quán)益理應(yīng)且必須得到保障。涉農(nóng)地區(qū)應(yīng)當(dāng)建立并完善“四類場所”的拆遷補(bǔ)償機(jī)制，對由于非自身原因而成“四類場所”必須拆遷的情形，其“四類場所”的建設(shè)或經(jīng)營主體有權(quán)申請國家補(bǔ)償或提起民事賠償。

2.3 建立政府部門間協(xié)同管理機(jī)制

通過建立協(xié)商機(jī)制，充分考慮各類社會利益主體的合理需求，協(xié)調(diào)各種不同的利益沖突和矛盾，讓不同利益主體最基本的關(guān)注和需求在機(jī)制中得以充分的體現(xiàn)，平衡各類利益主體的合理利益[4]?！八念悎鏊钡呐d建，對自身防疫條件、污染排放具有一定要求，并非單一部門許可可以完成。應(yīng)當(dāng)建立國土、規(guī)劃、環(huán)保、水務(wù)、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門間的協(xié)作管理機(jī)制。將“四類場所”建設(shè)發(fā)展納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃，科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)和限養(yǎng)區(qū)。各涉農(nóng)地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖規(guī)模，合理設(shè)定屠宰、無害化處理和隔離場建設(shè)區(qū)域和數(shù)量分布，明確四至要求。對符合建設(shè)要求的區(qū)域?qū)嵤﹦討B(tài)管理，定期通報(bào)和公示。超過數(shù)量和區(qū)域的建設(shè)規(guī)劃的申請一律不予審批。凡在符合建設(shè)條件的區(qū)域內(nèi)開辦“四類場所”，并向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提出許可申請的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對其進(jìn)行動物防疫條件的綜合評估，符合條件的，發(fā)放《動物防疫條件合格證》。對已經(jīng)存在的、不在指定區(qū)域內(nèi)的老場，原則上不予以強(qiáng)制拆遷，確需拆遷的，應(yīng)通過溝通和協(xié)商，充分考慮其合理訴求，盡可能在用地上予以保障，并對其進(jìn)行合理補(bǔ)償。