農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革背景下推進(jìn)動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法工作的思考

李 昂 ，翟海華，賈智寧，李衛(wèi)華，滕翔雁，劉德萍，萬 強(qiáng)

（1.中國動(dòng)物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，北京 100125）

加快推動(dòng)實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革，是黨的十九屆三中全會對新時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作作出的重大決策部署，是整合農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量、提升農(nóng)業(yè)執(zhí)法效果、彰顯農(nóng)業(yè)法治權(quán)威的重要舉措，應(yīng)當(dāng)毫不動(dòng)搖、持之以恒貫徹落實(shí)下去。動(dòng)物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法是《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》賦予農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的法定職責(zé)，是農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的重要組成部分。當(dāng)前，正值非洲豬瘟防控由攻堅(jiān)戰(zhàn)轉(zhuǎn)向持久戰(zhàn)的關(guān)鍵時(shí)期，更加需要堅(jiān)強(qiáng)有力的監(jiān)督管理執(zhí)法予以保障。國內(nèi)部分省份已在獸醫(yī)體制改革方面做了諸多有益探索[1-3]，現(xiàn)階段如何在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的同時(shí)，妥善解決好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)（以下簡稱“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”）及其職能劃轉(zhuǎn)問題，避免動(dòng)物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法工作弱化，需要認(rèn)真研判，統(tǒng)一思想認(rèn)識，科學(xué)有序推進(jìn)。

1 對地方執(zhí)行改革過程中存在的偏差應(yīng)予重視

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是新時(shí)代深化行政執(zhí)法體制改革的重要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍是《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》要求整合組建的重要綜合執(zhí)法力量。2018年11月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），進(jìn)一步構(gòu)建了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的頂層設(shè)計(jì)和四梁八柱，明確了改革時(shí)間表和路線圖。隨著農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的不斷深化，包括獸醫(yī)獸藥、生豬屠宰等領(lǐng)域在內(nèi)的綜合執(zhí)法工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。但是，筆者在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，有的地方執(zhí)行中央改革精神過程中存在偏差。

1.1 對動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法職能“一刀切”

《指導(dǎo)意見》明確提出，要將“分散在同級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強(qiáng)制職能剝離，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”。一些地方在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革過程中，無視動(dòng)物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法的內(nèi)在邏輯關(guān)系以及工作的延續(xù)性，將監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的動(dòng)物防疫監(jiān)督管理職能與執(zhí)法職能硬性切分，與行政處罰相關(guān)的行政檢查等職能并未隨執(zhí)法職能劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，動(dòng)物防疫工作被人為分段，動(dòng)物防疫監(jiān)督管理的力量和保障均被削弱，兩機(jī)構(gòu)間有效銜接配合尚待磨合，對動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作的實(shí)際效果產(chǎn)生了影響。

1.2 綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員調(diào)配失當(dāng)

《指導(dǎo)意見》明確提出，要“嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)”“按照編隨事走、人隨編走原則有序整合執(zhí)法隊(duì)伍”。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地基層普遍存在人員、編制、崗位不對應(yīng)的情況，特別是在監(jiān)督機(jī)構(gòu)中，監(jiān)督、執(zhí)法、檢疫交叉用編用人的情況廣泛存在，崗位或編制無法準(zhǔn)確反映人員工作實(shí)際和專長。而一些地方在組建綜合執(zhí)法隊(duì)伍時(shí)，未充分考慮上述編制、崗位和人員的對應(yīng)性問題，片面強(qiáng)調(diào)“人隨編走”或簡單“因編獲人”，造成綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建過程中，原隸屬監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員“懂業(yè)務(wù)的過不來，過來的業(yè)務(wù)生疏”，崗位與人員錯(cuò)配，執(zhí)法人員履職難度較改革前陡增，動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效開展。

1.3 動(dòng)物檢疫職能承擔(dān)主體未明確

《指導(dǎo)意見》明確提出，“農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍組建后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門原內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及所屬單位依法繼續(xù)做好行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣、例行監(jiān)測、檢驗(yàn)檢測等工作”。據(jù)此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革，應(yīng)不影響監(jiān)督機(jī)構(gòu)繼續(xù)履行動(dòng)物檢疫等職能。但有的地方在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中，只注重執(zhí)法職能的統(tǒng)一，忽視了同樣重要的檢疫職能的履行，未就動(dòng)物檢疫工作進(jìn)行合理部署，單純將監(jiān)督機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)了之。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方在取消監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，未明確動(dòng)物檢疫職能接續(xù)承擔(dān)主體，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)無人、無機(jī)構(gòu)合法實(shí)施檢疫的情況。

2 執(zhí)行偏差引起的有關(guān)問題已經(jīng)初顯

2.1 監(jiān)督管理和執(zhí)法工作難以有效開展

《指導(dǎo)意見》對農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員的執(zhí)法服裝、裝備、車輛等保障措施作出了明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也積極按照中央文件精神，制定發(fā)布了《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，對強(qiáng)化執(zhí)法條件保障形成了有力助推。但是，一些地方將動(dòng)物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能切分后，對監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其人員在服裝、裝備、車輛等必要的工作條件上保障不力，監(jiān)督管理人員面對潛在的違法違規(guī)行為人時(shí)震懾力度和有效措施不夠，難以有效履行日常監(jiān)督管理職責(zé)。而且，日常監(jiān)督管理是獲取案件線索、啟動(dòng)執(zhí)法程序的重要前提，動(dòng)物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法機(jī)構(gòu)分立后，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法迅速獲得第一手證據(jù)、線索，合作辦案的銜接仍不順暢，不利于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)開展執(zhí)法任務(wù)。

2.2 監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)系理順難

《指導(dǎo)意見》明確提出，“整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍后，一般實(shí)行‘局隊(duì)合一’體制”，這意味著在基層綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的下屬機(jī)構(gòu)，二者存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，對動(dòng)物防疫監(jiān)督管理和執(zhí)法進(jìn)行切分后，這種上下級的關(guān)系可能造成案件在移送和銜接環(huán)節(jié)存在一定障礙。一種極易出現(xiàn)的情況是，綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)定監(jiān)督機(jī)構(gòu)對案件的調(diào)查和證據(jù)收集不充分，反復(fù)要求調(diào)查，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)在不具備相應(yīng)執(zhí)法條件的情況下，搜集固定案件線索和證據(jù)的能力不足，而案件線索、證據(jù)往往是轉(zhuǎn)瞬即逝的，造成對案件的查辦難以有效開展，監(jiān)督機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)都將面臨較大的行政問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 動(dòng)物檢疫人員有效配備難

動(dòng)物檢疫工作是監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)重要法定職能，是防范染疫動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品流入市場和加工環(huán)節(jié)的重要關(guān)口。在一些地方，隨著動(dòng)物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能的切分，監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員編制壓縮，人員配備更加捉襟見肘，且經(jīng)常被上級部門借調(diào)或抽調(diào)人員參與其他工作。監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門下屬機(jī)構(gòu)，不具備直接溝通編制保障部門的條件，無法及時(shí)充實(shí)動(dòng)物檢疫人員力量。在那些改革中沒有明確動(dòng)物檢疫工作承擔(dān)主體的地方，動(dòng)物檢疫人員力量更加缺乏保障。

3 切實(shí)把中央改革精神落實(shí)落地

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是黨中央在新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的一項(xiàng)重要決策部署，在推進(jìn)落實(shí)過程中，要堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持以中央改革文件精神為導(dǎo)向，不斷強(qiáng)化動(dòng)物防疫監(jiān)督管理執(zhí)法和動(dòng)物檢疫工作，實(shí)事求是，確保改革符合實(shí)踐需要，切實(shí)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、健康中國戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)。

3.1 努力確保動(dòng)物防疫監(jiān)督檢查和執(zhí)法工作的銜接

在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法過程中，要指導(dǎo)地方堅(jiān)決落實(shí)中央文件精神和要求；對改革尚未完成的地方，要及時(shí)指導(dǎo)其充分研究動(dòng)物防疫監(jiān)督管理工作的延續(xù)性，推動(dòng)地方把監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)督管理和執(zhí)法職能統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，“由其集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法”，確保監(jiān)督檢查和行政處罰的緊密銜接和有效實(shí)施；對改革已完成，且將動(dòng)物防疫監(jiān)督管理與執(zhí)法職能切分的地方，要研究制定監(jiān)督管理與執(zhí)法的銜接機(jī)制，確保二者的有效銜接、有序開展。

3.2 加快相關(guān)法律法規(guī)的制修訂

要發(fā)揮好法治對改革的推動(dòng)和保障作用，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革過程中，應(yīng)加快推進(jìn)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法的制定，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革提供強(qiáng)有力的法治環(huán)境，同時(shí)加快包括《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》等專門性法律的梳理修訂，確保農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法履職。此外，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法律實(shí)施細(xì)則等配套法律規(guī)范建設(shè)，不斷優(yōu)化完善綜合執(zhí)法的程序和環(huán)境，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法權(quán)威。

3.3 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門能力建設(shè)

牢牢抓住改革的有利時(shí)機(jī)，指導(dǎo)地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照《指導(dǎo)意見》和《全國農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法基本裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》的要求，積極爭取地方政府和財(cái)政部門支持，統(tǒng)一改革認(rèn)識，積極爭取“話語權(quán)”，把農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍組建好、裝備好，推進(jìn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理執(zhí)法工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)提高綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的履職能力。同時(shí)，在組建農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)過程中，嚴(yán)格按照《指導(dǎo)意見》提出的“嚴(yán)把人員進(jìn)口關(guān)”的要求，細(xì)化、落實(shí)選拔程序，把人員素質(zhì)和能力作為選拔標(biāo)準(zhǔn)，更著力打造高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。

3.4 強(qiáng)化動(dòng)物檢疫等行政許可活動(dòng)管理

認(rèn)真研究、充分考慮動(dòng)物檢疫等工作的重要性和延續(xù)性，按照《指導(dǎo)意見》部署，指導(dǎo)地方不斷強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)施動(dòng)物檢疫、防控非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病方面的職責(zé)，維護(hù)養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全的同時(shí)，提高國家整體生物安全水平和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”注入生機(jī)和活力！