淺析欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府投融資平臺(tái)貸款存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

近年來(lái)，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展迅速，融資規(guī)模、服務(wù)領(lǐng)域逐年擴(kuò)大和增長(zhǎng)，在當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用?？傮w來(lái)看，投融資公司這種由政府授權(quán)并代表政府進(jìn)行公共項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)和管理的法人主體，在拓寬政府融資渠道、提高國(guó)有資源配置效率、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，隨著融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，增加了地方政府的償債負(fù)擔(dān)，在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，其蘊(yùn)藏的貸款風(fēng)險(xiǎn)也逐漸顯現(xiàn)。本文從銀行債權(quán)維護(hù)的角度出發(fā)，就融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)防控中面臨的困難和問(wèn)題進(jìn)行了分析。

一、存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)

第一，管理體制的先天性缺陷對(duì)銀行信貸造成風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前大部分地方政府融資平臺(tái)未建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，公司治理結(jié)構(gòu)不完善，董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的作用未能有效發(fā)揮。部分公司工作人員多為兼職，工資及福利待遇基本與公司經(jīng)營(yíng)好壞無(wú)關(guān)，缺少正向激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，地方融資平臺(tái)出資人為地方財(cái)政，隸屬于政府職能部門，主要人員均為政府官員，從實(shí)質(zhì)上說(shuō)是融資的中介和橋梁。內(nèi)部財(cái)務(wù)除去名義上的資本、長(zhǎng)期借款和借款形成的衍生存款外無(wú)其他財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。地方政府融資平臺(tái)多以土地收益和財(cái)政資金作為擔(dān)保，而土地的產(chǎn)權(quán)屬于政府平臺(tái)并不具備處置權(quán)利，尤其是在政府實(shí)行換屆選舉后，力推原先建設(shè)項(xiàng)目的政府主要領(lǐng)導(dǎo)變更，項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度相應(yīng)將出現(xiàn)變化，從而對(duì)銀行債權(quán)造成不利影響。

第二，專業(yè)性管理人才缺乏，經(jīng)營(yíng)管理能力薄弱。目前，欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分融資平臺(tái)未制定具體的人才引進(jìn)和培養(yǎng)政策，專業(yè)技術(shù)類、經(jīng)營(yíng)類人才匱乏，對(duì)公司各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)開(kāi)展形成制約。同時(shí)，受制于公司治理結(jié)構(gòu)的不完善多數(shù)融資平臺(tái)沒(méi)有明確的發(fā)展戰(zhàn)略定位，經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式不明確，尚未培育出有效的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。目前多數(shù)公司主要承擔(dān)棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷等公益性、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資和建設(shè)任務(wù)，缺乏土地開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)城市、產(chǎn)業(yè)投資等經(jīng)營(yíng)性職能。公司經(jīng)營(yíng)收益較低，債務(wù)償還主要依靠財(cái)政性資金，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，隨著融資額度的不斷增加，存在潛在政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第三，監(jiān)管主體不清、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不明容易引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府融資平臺(tái)均由建設(shè)項(xiàng)目歸口的管理部門進(jìn)行日常監(jiān)督，隸屬的政府職能部門不同其監(jiān)督主體各異，缺乏獨(dú)立、統(tǒng)一的監(jiān)管安排，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制、監(jiān)督弱化的問(wèn)題。部分地區(qū)設(shè)立的融資平臺(tái)分屬于市政府、縣區(qū)政府、發(fā)改委、國(guó)土局、交通局等部門，目前尚無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)管部門。同時(shí)，針對(duì)地方政府融資平臺(tái)尚無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。地方金融辦、銀行業(yè)監(jiān)督管理部門等分別按照不同的口徑對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和劃分，使得融資平臺(tái)貸款的數(shù)量、規(guī)模信息差異較大。

第四，融資平臺(tái)和銀行之間信息不對(duì)稱有礙風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及防范。一是地方政府融資平臺(tái)資金運(yùn)用情況難以有效管理。地方政府融資平臺(tái)融資渠道較多，同時(shí)在經(jīng)營(yíng)管理上存在不規(guī)范、不透明的問(wèn)題，造成貸款金融機(jī)構(gòu)難以有效對(duì)資金用途、還款能力進(jìn)行有效監(jiān)督。二是多頭授信和多頭擔(dān)保的問(wèn)題較為普遍。地方政府融資平臺(tái)融資渠道較多，可通過(guò)財(cái)政擔(dān)保的形式從商業(yè)銀行、政策性銀行貸款，也可通過(guò)開(kāi)發(fā)性項(xiàng)目投資基金獲得融資，銀行難以掌握地方政府的總體負(fù)債和財(cái)政擔(dān)保承諾狀況，信貸風(fēng)險(xiǎn)控制能力降低。

第五，還款責(zé)任人模糊，易生債務(wù)“懸崖”。政府融資平臺(tái)充當(dāng)了三種角色，既是政府的“企業(yè)”，又是銀行的“助貸機(jī)構(gòu)”，還是用款企業(yè)（或項(xiàng)目）的準(zhǔn)銀行，實(shí)質(zhì)上是利用政府信用從事企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)，其地位非常特殊。同時(shí)，它也沒(méi)有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收入來(lái)源，欠發(fā)達(dá)崎嶇財(cái)政收入較小，因此，沒(méi)有可靠的財(cái)力作為融資平臺(tái)的還款保證。融資平臺(tái)內(nèi)部存在法人治理結(jié)構(gòu)不合理、資本到位不及時(shí)、產(chǎn)權(quán)劃分不明晰等問(wèn)題，對(duì)平臺(tái)融資所產(chǎn)生的債務(wù)清償沒(méi)有明確的最后兜底人。一旦真正發(fā)生償還貸款風(fēng)險(xiǎn)，往往找不到具體的責(zé)任人，貸款本息的清償將十分困難。

二、政策建議

第一，加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司人才隊(duì)伍建設(shè)。一是理順管理機(jī)制，建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)任明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，充分發(fā)揮董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)在日常運(yùn)行管理中的功能和作用。二是引入專業(yè)化的管理人才隊(duì)伍。按照地方政府融資平臺(tái)業(yè)務(wù)范圍和投資項(xiàng)目的性質(zhì)，按照競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)發(fā)的原則聘請(qǐng)專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)實(shí)施運(yùn)作和管理。三是加強(qiáng)專業(yè)型人才隊(duì)伍的培養(yǎng)和儲(chǔ)備，為融資平臺(tái)公司持久健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

第二，規(guī)范地方政府債務(wù)擴(kuò)張，嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，地方政府應(yīng)建立與其財(cái)政收支相匹配的負(fù)債約束機(jī)制，融資總額應(yīng)與其財(cái)政收入的一定比例向掛鉤。借款期限與投資項(xiàng)目建設(shè)周期相匹配，充分考慮政府任期因素，防止政府管理風(fēng)險(xiǎn)。清理和整頓政府性擔(dān)保、承諾行為，對(duì)盲目擴(kuò)張債務(wù)、惡意騙貸和逃廢銀行債務(wù)的違規(guī)違法行為，要嚴(yán)格追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。另一方面，要根據(jù)制度安排、項(xiàng)目計(jì)劃、借款約定等，做好信貸資金使用情況的監(jiān)督管理。

第三，加強(qiáng)信息披露，采取市場(chǎng)監(jiān)督和內(nèi)控監(jiān)督相結(jié)合的方法促進(jìn)平臺(tái)公司的合規(guī)經(jīng)營(yíng)。地方政府應(yīng)建立公開(kāi)透明的信息披露機(jī)制，各類政府融資平臺(tái)公司要做好經(jīng)營(yíng)財(cái)務(wù)狀況、投融資狀況、項(xiàng)目建設(shè)情況等信息的公開(kāi)工作，嚴(yán)格按照銀行貸后管理要求定期向貸款銀行報(bào)送數(shù)據(jù)，主動(dòng)接受銀行貸后管理和市場(chǎng)監(jiān)督。

第四，銀行機(jī)構(gòu)要加大融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和處置力度。銀行機(jī)構(gòu)要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，嚴(yán)把信貸準(zhǔn)入關(guān)口，充分認(rèn)識(shí)融資平臺(tái)貸款的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在信貸準(zhǔn)入方面，要充分考慮平臺(tái)公司法人治理結(jié)構(gòu)及財(cái)務(wù)狀況、地方財(cái)政收入、政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等諸多因素，借助科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析方法，風(fēng)險(xiǎn)管理何控制。切實(shí)做好存量平臺(tái)貸款項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)分類工作，落實(shí)擔(dān)保抵押措施，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況有針對(duì)性地分類處置并實(shí)施穿透性的風(fēng)險(xiǎn)管理；銀行機(jī)構(gòu)應(yīng)守好系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)底線。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分類情況，做好資本和撥備安排，防止大面積不良貸款集中暴露等極端事件導(dǎo)致的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

第五，強(qiáng)化政策協(xié)同，確保金融資源更多地投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。一方面，要加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策、信貸和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，調(diào)整優(yōu)化銀行信貸資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和信貸投向，加大對(duì)金融資源對(duì)縣域和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，充分發(fā)揮金融資源對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的提升和推動(dòng)作用，從而增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅收入的貢獻(xiàn)率，從源頭上解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府公共投資的資金瓶頸問(wèn)題，緩解政府對(duì)銀行信貸資金的過(guò)度依賴。另一方面，要加強(qiáng)各級(jí)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)，防止監(jiān)管套利，填補(bǔ)監(jiān)管空白，嚴(yán)防各類通過(guò)融資平臺(tái)流向政策限制性領(lǐng)域的違規(guī)行為，確保宏觀調(diào)控政策的有效性。

作者簡(jiǎn)介：祁涵柏（1987-），男，漢族，甘肅省隴南人，助理經(jīng)濟(jì)師，任職于中國(guó)人民銀行隴南市中心支行，研究方向：風(fēng)險(xiǎn)防控、信貸管理等。endprint