一起行政決定被行政復議撤銷案的思考

王 華，劉 偉， 謝二威，姚德華， 鄧宗云，石 蘭，袁孟偉

（1.湖南省攸縣畜牧水產(chǎn)局，湖南攸縣 412300；2.湖南省株洲市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南株洲 412000；3.成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，四川成都 610041）

《動物防疫法》對于新時期下動物防疫活動的管理，預防、控制和撲滅動物疫病，促進養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，保護人體健康，維護公共衛(wèi)生安全具有重要意義。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部依據(jù)該法制訂的《動物防疫條件審查辦法》設定了行政許可注銷的相關(guān)規(guī)定，基層執(zhí)法實踐以此為據(jù)。作者通過對一起行政決定被撤銷的行政復議案的思考，為基層執(zhí)法人員更好依法履職提供參考。

1 案情簡介

2018年7月18日，X省Y縣動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員對Y縣A養(yǎng)殖場進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)該養(yǎng)殖場圈舍內(nèi)無存欄生豬，場主稱已于2017年4月23日停止了生豬養(yǎng)殖。執(zhí)法人員現(xiàn)場填寫了《Y縣飼養(yǎng)場所（養(yǎng)殖小區(qū)）監(jiān)督檢查內(nèi)容與記錄表》。執(zhí)法人員提出如下處理意見：一是該場于2018年4月23日停止養(yǎng)殖，無存欄生豬，建議注銷原已辦理的動物防疫條件合格證。二是該場須按照相關(guān)規(guī)范要求，清理剩余糞污，消除隱患。

7月25日，Y縣畜牧水產(chǎn)局決定對A養(yǎng)殖場的動物防疫條件合格證予以注銷，并于當日在Y縣政府門戶網(wǎng)站上進行了公示。8月7日，該養(yǎng)殖場知曉了Y縣畜牧水產(chǎn)局作出的行政決定后，8月14日向Y縣人民政府申請行政復議，要求依法撤銷該行政決定。Y縣人民政府受理審查后，根據(jù)《行政復議法》的相關(guān)規(guī)定，認定Y縣畜牧水產(chǎn)局具體行政行為違法，決定撤銷其行政決定。

2 Y縣人民政府的行政復議決定

行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依法向法定的行政復議機關(guān)提出復議申請，行政復議機關(guān)依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為[1]。Y縣人民政府的行政復議決定中認為Y縣畜牧水產(chǎn)局作出的行政決定違法，主要存在適用法律依據(jù)錯誤、違反法定程序和主要證據(jù)不足等3個問題。

2.1 認定注銷許可適用法律依據(jù)有誤

本案中Y縣畜牧水產(chǎn)局作出注銷A養(yǎng)殖場的行政決定是依據(jù)《動物防疫條件審查辦法》第32條關(guān)于注銷的規(guī)定“本辦法第二條所列場所停業(yè)的，應當于停業(yè)后30日內(nèi)將動物防疫條件合格證交回原發(fā)證機關(guān)注銷”的規(guī)定。Y縣人民政府復議認為：《動物防疫條件審查辦法》第32條的規(guī)定是《行政許可法》第70條第六項“法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形，而《動物防疫條件審查辦法》屬于部門規(guī)章，不是上述70條第六項中的法律法規(guī)，規(guī)章無權(quán)規(guī)定應當注銷行政許可的其他情形。為此，Y縣人民政府認定Y縣畜牧水產(chǎn)局直接適用該條作出注銷決定，適用法律依據(jù)有誤。

2.2 認定注銷許可違反法定程序

《X省行政程序規(guī)定》第六十條：“行政機關(guān)辦理行政執(zhí)法事項，應當健全內(nèi)部工作程序，明確承辦人、審核人、批準人，按照行政執(zhí)法的依據(jù)、條件和程序，由承辦人提出初審意見和理由，經(jīng)審核人審核后，由批準人批準決定。”本案中，被申請人的行政執(zhí)法事項未按此程序進行，也未經(jīng)批準審核決定，由此復議機關(guān)認定本次行政決定行為屬于程序違法。

2.3 認定注銷許可主要證據(jù)不足

Y縣畜牧水產(chǎn)局作出對A養(yǎng)殖場停業(yè)事實的認定時，只有《監(jiān)督檢查內(nèi)容與記錄表》和6張照片，證據(jù)未形成完整證據(jù)鏈。為此，認定本案主要證據(jù)不足。

3 思考與建議

3.1 對依法辦理行政許可注銷手續(xù)的思考

對《動物防疫條件審查辦法》第32條，執(zhí)法人員存在不同的理解。

觀點（一）：按照《行政許可法》第70條第六項：“法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形”的規(guī)定，行政許可注銷的所有情形均由法律法規(guī)規(guī)定，而《動物防疫審查辦法》第32條是以規(guī)章規(guī)定了注銷情形，屬于無效規(guī)定。此觀點也是A養(yǎng)殖場提出行政復議申請的理由之一和Y縣人民政府做出行政復議決定的依據(jù)之一。

觀點（二）：《動物防疫審查辦法》第32條并非是在《行政許可法》之外新增的注銷情形，而是停業(yè)后，行政相對人主動將許可證件交回原發(fā)證機關(guān)辦理行政許可的注銷手續(xù)的一種程序性規(guī)定，并非注銷行政許可的其他情形。作者同意此觀點。但實際情況往往是行政相對人即便停業(yè)，也不主動交回許可證件?！秳游锓酪邔彶檗k法》也未規(guī)定動物防疫條件合格證的有效期，因此A養(yǎng)殖場即便停業(yè)也不適用《行政許可法》第70條第一項行政許可有效期屆滿未延續(xù)的情形。

為此，作者認為，法無授權(quán)不可為，在注銷行政許可無法可依的情況下，行政機關(guān)不得主動作出注銷決定。

3.2 對注銷程序的思考

注銷是對行政許可的延續(xù)性監(jiān)督，既非行政處罰，也非行政強制，對行政相對人沒有實際損害，執(zhí)法人員普遍都認為注銷無須必要的程序。因此，對于證照的注銷僅在政府門戶網(wǎng)站進行公示，并未按照相應的程序規(guī)范操作。作者認為，注銷作為一種行政行為當然理應受到行政法的調(diào)整，而程序正當是依法行政的基本原則之一。因此，在現(xiàn)行法律、法規(guī)對注銷行政許可的程序未作出具體規(guī)定的情況下[2]，基于對公權(quán)力的約束、對行政相對人權(quán)益的保護，行政機關(guān)應嚴格遵循信賴保護基本原則，也就是政府要“誠實信用”[3]，非法定事由并經(jīng)法定程序，行政機關(guān)不得變更已生效的行政決定。在行政許可方面，行政機關(guān)一旦作出行政許可的決定，不能隨意更改或者注銷。依法應當注銷的，應當履行必要程序。

這提示應考慮制定農(nóng)業(yè)行政許可注銷程序。規(guī)范行政機關(guān)注銷行政許可行為，避免出現(xiàn)程序違法。同時，應明確被許可人未在規(guī)定時限內(nèi)交回或者拒不交回許可證件時，行政許可機關(guān)應當如何履行告知、注銷行政許可決定，以及作出該決定的理由、依據(jù)、時限等，避免因出現(xiàn)個人對法條理解的偏差造成程序違法。此外，還應完善審核、簽批等內(nèi)部程序。

3.3 對主要證據(jù)的思考

本案中的A養(yǎng)殖場是該縣招商引資重點項目，但因養(yǎng)殖污染問題，在2017年成為中央環(huán)保督查的督辦案件，該養(yǎng)殖場迫于環(huán)保壓力停止養(yǎng)殖生豬。但停止養(yǎng)殖和停業(yè)并不等同，這也是本案的關(guān)鍵所在，需要執(zhí)法人員收集證據(jù)，查清事實。本案僅用一張《監(jiān)督檢查內(nèi)容與記錄表》和6張照片作為該養(yǎng)殖場停業(yè)的證據(jù)顯然證據(jù)不足?！跋热∽C，后裁決”是行政程序的基本規(guī)則，行政機關(guān)作出具體行政行為時，應全面收集與作出行政決定有關(guān)的證據(jù)。

3.4 不斷提升執(zhí)法人員依法履職能力

執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應加強對法律法規(guī)學習，深刻領(lǐng)會法條具體含義，要敢于堅持原則、堅守底線，正確運用法律，依法行政。同時，作為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法人員不僅應當精通與本領(lǐng)域執(zhí)法工作相關(guān)的實體法和程序法，還應當運用法治思維去理解和掌握這些法律關(guān)系、規(guī)則和制度背后的立法本意，才能真正做到依法行政。