上海市犬只管理中的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法難點(diǎn)

劉金才，張蓓蓓，嚴(yán)麗華，于學(xué)淵

（1.上海市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，上海 200335；2.上海市寶山區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)執(zhí)法大隊(duì)，上海 201999；3.上海市浦東新區(qū)農(nóng)業(yè)委員會(huì)執(zhí)法大隊(duì)，上海 201200）

根據(jù)《動(dòng)物防疫法》《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》《上海市動(dòng)物防疫條例》等法律法規(guī)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是上海養(yǎng)犬管理的職能部門之一，依法開展犬只銷售備案、犬只檢疫和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。但在日常監(jiān)管和執(zhí)法實(shí)踐中，存在犬只銷售備案條件不明確、各區(qū)備案口徑不統(tǒng)一和備案比例偏低等問題；執(zhí)法人員在查處違法行為時(shí)，對(duì)有關(guān)違法行為的認(rèn)定和法律規(guī)范的適用存在困惑，對(duì)未經(jīng)狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)認(rèn)定的寵物診療機(jī)構(gòu)從事狂犬病免疫活動(dòng)如何處理也存有爭議。作者對(duì)此加以分析，以期與動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法同仁交流。

1 犬只銷售備案制度

《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第38條第1款規(guī)定，“從事犬只銷售經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記注冊(cè)手續(xù)，并于領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后五日內(nèi)到住所地的區(qū)、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。”第2款規(guī)定，“犬只銷售前，應(yīng)當(dāng)憑動(dòng)物防疫條件合格證、工商登記證明和相關(guān)免疫證明向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)檢，經(jīng)檢疫合格取得檢疫證明后方可銷售?！庇纱丝梢?，在上海從事犬只銷售經(jīng)營活動(dòng)必須符合工商部門登記、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案、取得檢疫證明等3個(gè)條件和程序。但實(shí)踐中，備案的寵物店通常是非犬只養(yǎng)殖場設(shè)立的銷售點(diǎn)，故無法提供動(dòng)物防疫條件合格證，因此在銷售前即便向動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)報(bào)檢，亦不具備檢疫出證條件。關(guān)于備案的犬只銷售點(diǎn)是否必須由犬類養(yǎng)殖場設(shè)立，存在兩種觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一認(rèn)為，上海市犬類管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱犬管辦）2006年出臺(tái)文件規(guī)定，犬只養(yǎng)殖場可在本市設(shè)置1個(gè)犬只銷售點(diǎn)從事銷售活動(dòng)。犬只銷售點(diǎn)應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記注冊(cè)手續(xù)，并于領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后五日內(nèi)，憑工商登記證明向銷售點(diǎn)所屬的轄區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案，并提供有關(guān)證明材料。另規(guī)定，犬類銷售點(diǎn)用于銷售的犬只，必須來自于犬類養(yǎng)殖場，且取得所在地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具的動(dòng)物檢疫合格證明。據(jù)此，辦理犬只銷售備案時(shí)，申請(qǐng)人須提供犬只銷售點(diǎn)所屬的犬類養(yǎng)殖場的動(dòng)物防疫條件合格證，確定犬只來源。

觀點(diǎn)二認(rèn)為，行政備案是行政相對(duì)人依法報(bào)送其從事特定活動(dòng)的有關(guān)材料，以便執(zhí)法部門日后備查并進(jìn)行監(jiān)督的事后監(jiān)管方法，不是行政許可行為[1]?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》中并未明確備案的具體條件，犬只銷售點(diǎn)在工商部門辦理登記注冊(cè)手續(xù)后到動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案時(shí)，有關(guān)部門不得增設(shè)犬只來源等其他類似行政許可的條件，要求當(dāng)事人提供相關(guān)證明材料涉嫌違法。同時(shí)，目前市場銷售的犬只大多為家庭繁育，要求其來自犬只養(yǎng)殖場也不切實(shí)際。該觀點(diǎn)認(rèn)為，第38條第2款指出的相關(guān)條件是指養(yǎng)殖場出售犬只時(shí)，進(jìn)行產(chǎn)地檢疫時(shí)報(bào)檢的條件。

作者認(rèn)為，根據(jù)一般法理，具有行政管理職能的其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)事先向社會(huì)公開。就犬管辦有關(guān)文件的法律效力來看，首先犬管辦并非獨(dú)立的政府部門或執(zhí)法部門，無權(quán)對(duì)外發(fā)布規(guī)范性文件；其次，該文件經(jīng)求證確實(shí)為內(nèi)部文件，從未對(duì)外發(fā)布，據(jù)此作為備案條件的依據(jù)不充分。該規(guī)范性文件僅可作為內(nèi)部工作口徑，涉及相關(guān)行政處理及處罰時(shí)應(yīng)慎重對(duì)待。提示應(yīng)由上海市農(nóng)業(yè)行政主管部門提出修改條例的相關(guān)建議，推動(dòng)法律制度的完善，或?qū)Α渡虾Ｊ叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第38條備案制度的具體執(zhí)行予以明確。

2 關(guān)于法律適用問題

在犬只銷售活動(dòng)監(jiān)管中，往往發(fā)現(xiàn)無工商營業(yè)執(zhí)照、未經(jīng)備案和銷售無檢疫證明犬只等多個(gè)違法行為。執(zhí)法人員在辦理此類案件時(shí)如何對(duì)事實(shí)認(rèn)定和適用法律存在困惑。作者認(rèn)為：在辦理違法案件中，一是要判斷違法行為個(gè)數(shù)，違法行為是多個(gè)的，要進(jìn)一步判斷各行為之間法律上和事實(shí)上的關(guān)系，是相互獨(dú)立的違法行為，還是各行為之間存在吸收或競合關(guān)系；二是對(duì)每個(gè)違法行為要準(zhǔn)確適用法律規(guī)范[2]。

在犬只銷售活動(dòng)的日常監(jiān)管中，通常存在以下三種情況：一是未辦理工商登記、未經(jīng)備案、銷售無檢疫證明犬只行為并存的情形。此時(shí)共有3個(gè)違法行為，但未辦理工商登記屬于工商部門監(jiān)管范圍，發(fā)現(xiàn)線索后應(yīng)依法移交。未經(jīng)備案雖然違法，但由于備案依法應(yīng)在取得營業(yè)執(zhí)照之后，無工商營業(yè)執(zhí)照的違法行為勢必導(dǎo)致未經(jīng)備案的違法行為，前行為吸收了后行為，因此案件移交后無需對(duì)該行為進(jìn)行處罰。對(duì)于銷售無檢疫證明犬只的行為，則屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍。二是雖辦理了工商登記，但未經(jīng)備案和銷售無檢疫證明犬只行為并存的情形。此時(shí)共有2個(gè)違法行為，第1個(gè)違法行為是未經(jīng)備案行為，是違反《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》關(guān)于規(guī)范犬只銷售經(jīng)營資質(zhì)的行為，應(yīng)按第53條進(jìn)行處罰；第2個(gè)違法行為是銷售無檢疫證明犬只行為，是違反《動(dòng)物防疫法》《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》關(guān)于犬只銷售經(jīng)營活動(dòng)的行為。這兩個(gè)違法行為是分別獨(dú)立的違法行為，同時(shí)出現(xiàn)時(shí)應(yīng)該并罰。三是辦理了工商登記，也經(jīng)過備案，但銷售無檢疫證明犬只的行為。此時(shí)只有1個(gè)違法行為。

在法律適用方面，對(duì)于銷售無檢疫證明犬只如何適用法律規(guī)范也存在分歧[3]?！秳?dòng)物防疫法》第25條第3項(xiàng)和第76條，以及第43條和第78條分別規(guī)定了無檢疫證明的兩種情形（未經(jīng)檢疫和未附檢疫證明）如何分別處理，而《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》則規(guī)定銷售無檢疫證明犬只按每條犬500元進(jìn)行罰款。從法理角度講，《動(dòng)物防疫法》的法律位階高于《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，根據(jù)“下位法不得違反上位法”的原則，有執(zhí)法人員認(rèn)為應(yīng)適用《動(dòng)物防疫法》。但亦有執(zhí)法人員認(rèn)為，適用《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》進(jìn)行處罰便于操作，免去了涉案犬只價(jià)格的認(rèn)定。作者認(rèn)為，根據(jù)《立法法》規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政處罰行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》作為地方性法規(guī)可以規(guī)定罰款，但必須在上位法的幅度范圍之內(nèi)規(guī)定。這提示應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判斷，對(duì)500元是否會(huì)突破《動(dòng)物防疫法》規(guī)定的罰款幅度需具體案件具體分析，如果突破幅度較大，應(yīng)選擇適用《動(dòng)物防疫法》，反之適用《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》應(yīng)無妨。

執(zhí)法實(shí)踐中，官方獸醫(yī)中對(duì)“銷售”一詞的理解也有偏差，認(rèn)為只有把無檢疫證明的涉案犬只銷售后才能立案處罰。事實(shí)上，這是對(duì)“銷售”一詞法律含義的錯(cuò)誤理解，對(duì)于犬只銷售點(diǎn)現(xiàn)場查獲的尚未銷售出去的無檢疫證明犬只即可立案處罰。對(duì)未經(jīng)備案行為如何進(jìn)行處罰也存在不同理解，有觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)營者必須有銷售犬只的實(shí)際行為且存在未經(jīng)備案的兩方面事實(shí)，才能認(rèn)定對(duì)其進(jìn)行行政處罰。作者認(rèn)為，根據(jù)《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第38條第1款規(guī)定，從事犬只經(jīng)營活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在取得工商營業(yè)執(zhí)照后五日內(nèi)備案，只要不備案，不管其是否銷售過犬只，即可依據(jù)該條例第53條進(jìn)行處罰。

3 狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)監(jiān)管

《上海市動(dòng)物防疫條例》第12條規(guī)定，上海市對(duì)飼養(yǎng)的犬只實(shí)施狂犬病強(qiáng)制免疫。市和區(qū)、縣獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)按照合理布局、方便接種的原則設(shè)置狂犬病免疫點(diǎn)?！渡虾Ｊ叙B(yǎng)犬管理?xiàng)l例》第10條還規(guī)定，經(jīng)獸醫(yī)主管部門認(rèn)定的寵物診療機(jī)構(gòu)可以開展狂犬病免疫接種工作，并應(yīng)當(dāng)在其經(jīng)營場所的顯著位置懸掛獸醫(yī)主管部門的認(rèn)定書。為了加強(qiáng)狂犬病強(qiáng)制免疫工作，目前上海市共認(rèn)定了19家動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)為狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)（郊區(qū)畜牧獸醫(yī)站不計(jì)在內(nèi)）。但實(shí)踐中存在未經(jīng)狂犬病免疫點(diǎn)認(rèn)定的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)注射狂犬病疫苗的情況，上述兩部地方性法規(guī)對(duì)此均未明確罰則。對(duì)此種行為如何處罰或處理存在兩種觀點(diǎn)：

觀點(diǎn)一認(rèn)為，國家對(duì)動(dòng)物診療活動(dòng)實(shí)施行政許可制度?！秳?dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第2條規(guī)定，動(dòng)物診療活動(dòng)包括動(dòng)物疾病的預(yù)防、診斷、治療和動(dòng)物絕育手術(shù)等經(jīng)營性活動(dòng)?？袢∶庖邞?yīng)屬于動(dòng)物疾病的預(yù)防，沒有超過該辦法規(guī)定的動(dòng)物診療活動(dòng)范疇，不能以上海的一項(xiàng)制度而改變國家對(duì)動(dòng)物診療活動(dòng)范圍的界定。在地方性法規(guī)沒有明確罰則的情況下，對(duì)于未經(jīng)認(rèn)定從事狂犬病強(qiáng)制免疫的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)，只能采取宣傳引導(dǎo)和要求暫停實(shí)施免疫接種等管理措施。

觀點(diǎn)二認(rèn)為，《上海市動(dòng)物防疫條例》和《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》將狂犬病免疫納入了地方性的強(qiáng)制免疫病種范圍內(nèi)。因此，在上海行政區(qū)域內(nèi)，動(dòng)物診療活動(dòng)中的疾病預(yù)防不應(yīng)包括狂犬病強(qiáng)制免疫的內(nèi)容。對(duì)未經(jīng)狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)認(rèn)定的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開展狂犬免疫的行為，可按超過動(dòng)物診療許可證核定范圍從事診療活動(dòng)進(jìn)行定案，根據(jù)《動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》第29條規(guī)定進(jìn)行處罰。

作者傾向第二種觀點(diǎn)?！秳?dòng)物防疫法》第13條第2款授權(quán)地方人民政府獸醫(yī)主管部門可以增加強(qiáng)制免疫的動(dòng)物疫病病種?！渡虾Ｊ袆?dòng)物防疫條例》和《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》既有權(quán)規(guī)定對(duì)狂犬病實(shí)施強(qiáng)制免疫，也有權(quán)規(guī)定通過認(rèn)定狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)這一具體措施來開展狂犬病強(qiáng)制免疫工作。雖然狂犬病強(qiáng)制免疫點(diǎn)認(rèn)定不屬于行政許可行為，但從上述兩個(gè)地方性法規(guī)的條文來看，在上海從事狂犬病強(qiáng)制免疫工作具有排他的特點(diǎn)，未經(jīng)認(rèn)定的動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)開展狂犬病強(qiáng)制免疫的，理應(yīng)屬于超出動(dòng)物診療許可證核定范圍的違法行為，可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。當(dāng)然，根據(jù)《立法法》《行政處罰法》等規(guī)定，地方性法規(guī)也可就該行為依法設(shè)定明確的法律責(zé)任，以便于執(zhí)法機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)監(jiān)管。