城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地 入市機制研究

付首文 郭虔

【摘? ?要】 隨著時代的發(fā)展和進步，促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作成為了區(qū)域政府工作的核心問題。因此，如果想真正增加廣大農(nóng)民群體的土地增值收益，就必須考慮城鄉(xiāng)建設用地市場的統(tǒng)一建立。為此，本文將主要從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角分析農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市機制，對其現(xiàn)狀進行客觀闡述，進而預測其未來發(fā)展。

【關鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;農(nóng)村集體經(jīng)營;建設性用地;入市機制

Study on the mechanism of rural collective operating construction land entering the market from the perspective of urban and rural overall planning

Fu Shouwen? ?Guo Qian

（Jiangxi Real Estate Development Group Co.Ltd.? ?330025）

[Abstract] With the development and progress of the times， the economic development of the rural areas is promoted， and the urban and rural integrated work has become the core problem of the work of the regional government. Therefore， it is necessary to consider the unified establishment of the market for urban and rural construction if we want to truly increase the land value-added benefit of the vast majority of the farmers. To this end， the paper will analyze the construction land of rural collective operation from the perspective of urban and rural integration， and make an objective description of its present situation， and then predict its future development.

[Keywords] urban and rural co-ordination; rural collective operation; constructive land; entry mechanism

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市是推動社會經(jīng)濟整體向前邁進的重要舉措，對于我國土地資源的整體有效的利用具有歷史性意義。在漫長的發(fā)展階段中，我國一直都把征地制度改革作為土地資源規(guī)劃工作的重點。而隨著十八屆三中全會的召開，農(nóng)村經(jīng)營性建設用地進入市場毫無懸念。但是，不可否認，現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市還面臨諸多障礙。

1? 建設用地的入市障礙

1.1? 土地產(chǎn)權難以明確

根據(jù)現(xiàn)階段與土地資源相關聯(lián)的法律規(guī)定，無論是城市用地還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地都屬于國家所有，而農(nóng)民集體用地則歸屬于整個集體。也就是說，農(nóng)民個體是無法單獨行使產(chǎn)權代表權限的。所以，我國土地產(chǎn)權難以明確的問題遲遲未能解決。與此同時，由于土地產(chǎn)權歸屬不明，間接導致農(nóng)村土地資源利用率低的問題。比如說，農(nóng)村勞動人民在長期的土地耕種中形成了區(qū)域化的風俗習慣，他們對于土地使用權有心照不宣的規(guī)定，但是這種觀念卻與土地資源法制法規(guī)相矛盾，使土地產(chǎn)權問題成為歷史遺留問題，威脅地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展甚至是區(qū)域和諧。而且，隨著時代的發(fā)展和進步，越來越多土生土長的農(nóng)民逐漸轉型為自主創(chuàng)業(yè)人員或者進城務工人員，而歸屬于這部分人員的土地將如何安置也直接影響著土地產(chǎn)權的劃分。正由于土地產(chǎn)權方面的重重問題，農(nóng)民很難真正在集體經(jīng)營向建設用地市場中搶占先機，確保自身的主體地位，進而也就無法享受土地入市所帶來的經(jīng)濟效益。

1.2? 城鄉(xiāng)規(guī)劃政策未統(tǒng)一

我國土地資源遼闊，每個區(qū)域在漫長的發(fā)展過程中都可能形成自己的發(fā)展文化和發(fā)展特色。因此，對我國的全部鄉(xiāng)村在整體上、全局上進行長期規(guī)劃是不現(xiàn)實的，這就導致我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃相對來說比較隨意，城鄉(xiāng)規(guī)劃法真正能發(fā)揮的價值有幾成還有待斟酌。在土地用途管制方面，我國主要實行基本農(nóng)田管制法，但這種管制方法是否對于農(nóng)村建設經(jīng)營用地也適用，則需要相關人員繼續(xù)去探索。而且，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市倘若不能受到城鄉(xiāng)規(guī)劃政策管制，建筑用地流轉的隱形市場將會代替真正代替建設性用地市場在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的主體地位，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地管理混亂。因此，我國各級行政單位必須根據(jù)區(qū)域特色進行全局性的土地使用規(guī)劃和用途管制，嚴格打擊不規(guī)范、不合法的土地入市行為。

1.3? 配套制度缺乏

盡管全國各地已經(jīng)出現(xiàn)很多區(qū)域性的入市途徑模式探索，但是，整體來說，很多區(qū)域在推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的過程中僅僅遵循了國家政策，卻沒有考慮到實現(xiàn)入市機制需要的措施和配套政策制度，缺乏指導思想和配套制度的土地入市模式就如同影響千里之堤的蟻穴，隨時有可能導致整個體制的崩潰。比如說，對于一些影響經(jīng)營性建設用地入市的關鍵因素相關部門并沒有制定詳細的管理措施。包括出讓金的支付、使用權期限的規(guī)定方面都還缺乏一系列的明確標準，成為決定土地入市成敗的關鍵因素。除此以外，在相關配套制度方面，法律制度和保障制度的缺失也是硬傷，至少現(xiàn)階段的相關制度與我國的基本分配原則是相違背的，不僅農(nóng)民自身的經(jīng)濟權益無法得到保障，連國家和政府的土地收益也會不同程度的流失。農(nóng)民的土地被征用，那么這部分農(nóng)民對養(yǎng)老、醫(yī)療的社會保障應該如何分配，這是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下，相關人員推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市必須考慮的因素。

2? 強化建設用地入市機制效能的分析

2.1? 完善相應法規(guī)

在我國，我國現(xiàn)行的與土地交易相關的法律并不曾把經(jīng)營性建設用地入市也囊括在內，因此經(jīng)營性建設用地的入市實踐是缺乏根本的法律依據(jù)的。這種狀況若長時間持續(xù)下去，現(xiàn)行的土地市場秩序將會由于經(jīng)營性建設用地的加入而被打破，人民以及政府的權益都會受到一定程度的侵害，農(nóng)民沒有驅動力去推動經(jīng)營性建設用地入市。面對這種局面，政府部門必須在部分地區(qū)率先開展建設建設用地入市試點工作，根據(jù)工作的實效，對現(xiàn)行法律法規(guī)進行修改與完善，使其突破入市瓶頸。而且，社會主義新農(nóng)村的建設正在逐步推進，經(jīng)營性建設用地的準入市場工作也必須加快步伐。準入機制、交易機制、監(jiān)督管理機制等具體細節(jié)都應該在法律層次上予以保障，使農(nóng)民順應時事和經(jīng)濟的發(fā)展，成為建設用地入市機制的擁護者。

2.2? 明確產(chǎn)權主體

在市場化經(jīng)濟的推動下，土地市場穩(wěn)定運行的前提關鍵便是土地產(chǎn)權主體的明確。一般來說，農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展受歷史因素影響，很多土地的產(chǎn)權并沒有清晰的界限劃分，所有權和使用權混亂。所以說，相關部門必須率先對處于模糊地界的土地所有權和使用權進行調查，界定土地產(chǎn)權的歸屬，為土地的交易奠定基礎。也就是說，農(nóng)村地區(qū)應實行全面徹底的土地制度改革，以土地產(chǎn)權的確定著手，為每一名涉及到利益分配的人員理清土地入市所帶來的增值收益權屬關系。同時，各個基層單位應積極開展對于土地產(chǎn)權的登記工作，為政府部門的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃奠定堅實基礎，維護廣大農(nóng)民的利益。

2.3? 強化土地用途管制

就現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市狀況而言，其前提條件主要是土地利用的整體規(guī)劃和用途管制。在這個過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地入市的主體，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村級別的土地規(guī)劃則是土地用途管制工作的重點。為了徹底實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調好城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的內在聯(lián)系和外在促進，相關政府部門可以在明確土地產(chǎn)權問題的基礎上，在相關地區(qū)設置恰當?shù)谋O(jiān)督崗位，對建設用地利用的實施狀態(tài)進行調研。唯有如此，土地用途才不會被強制更改，農(nóng)業(yè)用地才不會被任意侵占，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市方能井然有序。與此同時，各地需要結合市場運作情況加強地級管理，強化對于權證交易的制度監(jiān)督。

3? 結束語

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的入市，無論對于政府部門還是對于農(nóng)民個體而言都是能實現(xiàn)共贏的舉措。因此，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的視角下，相關部門必須健全土地入市管理體系、明確土地產(chǎn)權主體、強化土地用途管制，加速集體經(jīng)營性建設用地的推廣。

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